改进政府规划实施管理的设想

6.3.3　改进政府规划实施管理的设想

针对我国城镇密集地区规划实施管理中的问题，根据我国的政治经济特点和行政管理架构，提出从以下四个方面建立政府层面的规划实施管理机制。

1）法律保障机制

法律保障是建立规划实施机制的前提。不确定城镇密集地区规划的综合性法律地位及其实施途径，规划的实施就不可能得到保障。应制定城镇密集地区规划编制和实施的行政性法规或地方性法规和规章，或者在相关法律法规中明确有关城镇密集地区规划的条款，运用法律手段保障规划的实施。在法律法规中明确城镇密集地区规划的法律地位、各级政府及其主管部门的责任、义务以及公众的责任和义务，规划编制的组织、内容要求及其与相关规划的衔接，规划审批规定，规划实施的途径和管理手段，违反规划的法律责任等。

应通过立法，明确城镇密集地区区域性综合规划的地位，要求其他区域性专业规划、专项规划和各地的城市总体规划，应当以城镇密集地区规划为重要的指导依据；明确规划是政府有关区域发展、协调区域利益、制定区域政策的重要依据；明确规划实施的管理手段；提出建立区域协调机制的要求，设立区域协调机构并赋予其必要的职能和权限。以专门的城镇密集地区规划法律法规为主干，根据不同地区的发展需要，出台有关专项法规和规章，使有关各方的行为有法可依，使区域协调和管治走上法制轨道。

国外城镇密集地区规划的经验已经充分说明，成功的区域规划一定有着强有力的法律支撑。法律支撑可以有两种形式:一是直接赋予具体的区域规划以法律地位。区域规划经过制定和批准，就具有一定法律效应，这种法律效应不仅可以体现在民众可以利用区域规划适当制约地方政府的行政行为，也可以成为上级政府和中央政府同意或否定地方具体政策的法律依据之一。例如，1986年，英国环境大臣就是根据国家的工业区域发展规划，驳回了伦敦自治市Southwark制定的北Southwark地方规划（Local Planning）。二是以法律的形式制定和颁布区域协调政策，建立起保障区域规划有效实施的法律体系。战后西方国家区域规划的一大特色，就是法律保障体系的建立和完善。例如阿伯克隆比于20世纪40年代所做的大伦敦规划，其良好的实施效果为世人所称道，这不单纯是大伦敦规划在起作用，而是由一系列法律体系和行动方案共同支撑规划实施的结果，如《未来城市规划指导原则法》、《工业布局法》、《城乡规划法》、《新城法》、《办公及工厂建设限制法》等都有效地支撑了大伦敦规划的实施（张京祥，何建颐，殷洁，2006）。

国内不少省份也在积极制订各省的城镇体系规划实施管理办法，试图通过加强城镇体系规划的省级政府立法，赋予包括城镇密集地区规划在内的城镇体系规划以更明确的法律地位，为规划的实施提供更有效的手段。但是这项立法工作遭遇了很多困难，目前尚无省份成功出台相关的政府规章。2006年7月出台的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》，是国内第一部城镇密集地区规划的地方性法规，具有重要的开创意义和借鉴作用。综合该条例内容和珠三角城镇群规划实施的经验，有以下方面值得借鉴。

（1）明确了《珠三角城镇群协调发展规划》是综合性区域城镇体系规划，是统筹区域内各项建设，指导制定区域内相关专项规划和市域规划的基本依据。

（2）明晰了省、市各级政府及有关部门实施城镇群规划的任务和责任。

（3）建立规划实施的协调会议制度，包括省政府组织的联席会议和省有关部门、地级以上市政府根据需要召开的专题会议两种形式，明确各自的权限和责任。

（4）加强了省政府对区域绿地、重大基础设施通道和区域性重大建设项目选址的管理和调控，在法规中对管治区域划定、区域性建设项目选址等作出规定。

（5）要求建立省政府关于城镇群发展的动态监控信息系统。

（6）明确了违反该条例和违反该规划的法律责任。

2）区域协调机制

约翰·弗里德曼（2005）曾指出，“区域规划综合协调的功能将让步于清晰的需求、适当程序的谈判，以及政治团体间的相互关系”。笔者认为这不是说区域规划失去了综合协调的功能，而是强调了区域规划的综合协调功能不是依靠规划本身，而是依靠一个实施规划的过程。城镇密集地区规划的实施，除了规划确定的各项设施的建设和为完善空间布局所采取的各种举措，其最本质的实施行动，是对规划确定的区域协调发展的精神的落实，是按照实施规划目标的要求，建立一个有效的协商协作的机制和平台。规划最重要的作用不是对区域未来的指向，而是对区域发展过程的引导，只有建立了一个各方参与的合理的制度，才有可能按照规划确定的原则和方向推动区域的整体协调发展。

ESDP欧洲空间发展战略强调，规划的实施需要负责部门政策的主管机构之间、负责各个不同层面空间发展的主管机构之间以及共同体层面、国家之间、区域及地方层面的各参与者之间实行密切的合作。成功地开展合作是实施整体空间发展政策的关键，并且将使独立运作的部门政策产生新的价值（图6.1）。

图6.1　欧盟空间合作发展的途径

资料来源:ESDP.欧洲空间发展战略，1999

欧洲空间发展战略是跨国的空间发展战略和政策引导，因而强调了在欧盟层面和跨国层面的区域协调与协作机制，其横向和纵向合作的机制有着深厚的政治体制背景，符合欧洲一体化的利益和目标方向。区域协调机制的具体形式应当是因地制宜的。

加拿大的区域规划机构则包括了四种类型:①郡（county），其区域机构由若干地方政府组合而成，主要任务是在城市区域内促进规划方案的实施，以及协调基础设施建设和社会服务方面所遇到的问题，例如环绕着多伦多市的霍尔特姆（Halton）、皮尔（Peel）、约克（York）和达拉谟（Durham）；②以大都市为中心的城市区域，其区域机构主要以方便规划为目的，例如大温哥华地区和蒙特利尔都市群；③按自然资源划分的区域；④区域性郡市（Regional County Municipalities），是将小的市镇组合起来，以便于规划和实行区域性服务，这种形式的区域性权力机构存在于魁北克省（Jeanne M.Wolfe，2005）。尽管加拿大各省由于在地理位置和政策上的区别，其设立区域性规划机构的做法不同，但目的都是相同的，就是为了加强区域范围内各级政府的协同合作。

加拿大多伦多大都市区的两级政府构架及其区域规划机制一直广受关注。多伦多大都市区共有人口510万人，而多伦多市本身有250万人口。1953年省政府制定了多伦多大都市区规划（Metropolitan Toronto），地方政府被分为区域政府和市镇政府两级，一个区域一般包括三个市镇。区域政府负责区域事务，如主要道路的建设和维护、区域公园的建设和维护以及制定区域规划等；市镇政府主要负责市镇道路和公园的建设和维护，以及制定市镇规划等。许多人认为，这一区域规划和发展的模式，是将区域规划、基础设施建设与地方特色相结合的成功典范。20世纪70年代，安大略省省政府制定了以多伦多为中心的区域规划，该规划涵盖了由多伦多向东、向西和向北延伸、跨越120 km的范围。其最初的想法是将这个区域规划正式落实为区域建设的法律依据，但是1975年的竞选中，执政的省政府几乎落选，因此停止了对这一规划的进一步干预。不过省政府建立了围绕多伦多市区的四个区域政府，即上面提到的霍尔特姆、皮尔、约克和达拉谟，这四个区域政府都是按照两级政府的架构建立的。但是多伦多市和周边四个区域政府只能负责对各自管辖范围的规划，并无一个覆盖整个大都市地区的整体规划。80年代后期，人们越来越感觉到各区域间的规划和发展缺乏合作，省政府因而建立了一个大多伦多地区办公室，探讨和解决市区及四个周边区域的协调问题。90年代初，省政府指定了一个工作小组，来考虑大多伦多地区城市治理的改革问题。1996年，金色委员会（The Golden Commission）提出报告，建议建立涵盖全部大多伦多地区的两级区域政府，由大多伦多政府全方位负责大多伦多地区的规划及基础设施建设，低一级的地方市镇政府注重考虑各自的地方利益，使其所辖地区能够在区域的整体发展之下保持兴旺。这一建议没有被省政府采纳，他们将多伦多市区所含的几个市镇合并，形成了新的多伦多市，而周边的几个区域政府仍被保留。这一决定招致许多批评，一方面是因为没有设立整个大都市区的区域政府，整个大都市区仍然呈分割管理状态；另一方面新的多伦多市合并了原有的几个市镇，无法照顾到各市镇的特点（Douglas Young，2005）。可见在加拿大大多伦多地区，大家已经普遍认识到，对区域整体进行规划和基础设施建设，也应包括低一级的市镇政府在规划、建设和发展上的自主性。尽管其区域规划和区域管理机制一直处在争论和不断修正之中，这种对于区域治理模式和区域性政府管理结构的思考是非常重要和值得学习的。

欧洲、北美的城镇密集地区协调管理机制都经历了一个起起落落的过程。20世纪60年代成立了很多大都市区政府等区域行政管理机构；80年代因自由主义思潮和政府改革的影响，不少大都市区政府陆续被撤销；到了90年代，由于经济全球化和新区域主义思想的盛行，以及全球竞争环境下保持区域整体竞争力的需要，区域治理和协调机制又开始大规模复兴。新时期国外的区域治理方式、区域管理机构的类型和权限等并无统一的模式，其成功与否的关键在于这种机制及相应的机构设置是否符合促进引导区域整体协调发展和协同合作的要求，是否符合法律赋予的各级政府事权特点。这一点本书在介绍国外城镇密集地区治理时，专门作了分析。

我们可以借鉴国外跨区域协调机制的多种方式及其特点，遵照我国的行政管理体制特点，按照渐进式改革的基本思路，构建我国城镇密集地区的跨区域协调机制。

（1）设立政府主导的跨区域规划协调机构。

区域协调机构在区域所在地的上一级政府的领导下，由上一级政府及其与区域发展调控的主要职能部门、各地方政府共同组成跨区域综合性规划协调机构，下设直接隶属于上一级政府的常设管理机构。根据需要设立各专业性规划协调委员会，负责具体的技术协调和部门协调工作，如交通规划协调委员会、生态环境协调委员会等，可以由省有关职能部门牵头、各市政府的职能部门组成。在综合规划协调机构的领导下，分别开展较低层次、专门性的协调工作，专业协调服从综合协调。

2006年6月，珠三角城镇群规划管理办公室成立，设在省建设厅，负责规划实施和城镇群发展日常事务的协调和管理。新近出台的珠三角规划实施条例还规定，“省人民政府应当健全实施《珠江三角洲城镇群协调发展规划》的协调会议制度。协调会议包括联席会议和专题会议。联席会议由省人民政府组织召开，省人民政府有关部门和珠江三角洲各地级以上市人民政府参加，对确定具有区域性影响的建设项目、提请修编《珠江三角洲城镇群协调发展规划》等重大事项进行协商并作出决定。专题会议由省人民政府有关部门或者珠江三角洲各地级以上市人民政府根据需要组织召开，对涉及珠江三角洲的省域规划和市域规划的编制、一级空间管治区范围的划定、具有区域性影响的建设项目的规划选址等事项进行协商。协商不成的，报请省人民政府作出决定”。

区域协调机构或者其下设分支机构的主要职能，是按照不同层级政府及各主管部门的事权，依据城镇密集地区规划，就规划实施和区域发展过程中的跨区域协调问题、区域整体发展问题进行协商、协调，制定各方遵守的准则，达成解决城市间存在问题的共识，为区域管治协调搭建一个上下之间、横向之间对话的平台。协调机构的建立和运行，不改变现有省、市政府及其主管部门的法定职能和权限，但是在有关区域内外的共同发展决策上，增加了必要的跨区域协调的程序和环节。省市政府，特别是省级政府制定关于城镇密集地区发展的重大决策，应先经过该协调委员会会商并提出决策建议。

设立常设的协调委员会办公室负责规划协调委员会日常的协调管理工作。办公室可以根据问题的不同性质采取不同的处理方式，只涉及某个行业内的协调问题，可由办公室会同省有关职能部门进行协调处理；涉及区域发展的重大问题或牵涉多个部门、多个城市的协调事务，可由办公室申请召开区域规划协调委员会会议协调处理。在日常工作中，办公室可以对城镇密集地区规划的执行情况进行动态监控，负责收集区域发展的最新动态，进行相关的区域发展政策研究，为政府的区域决策提供建议。美国的大都市区规划协调机构，基本上由决策机构和常设工作机构两部分组成，决策机构是由地方政府首脑组成理事会，对所有区域事务进行商讨决策，人员随地方选举变动而更替，理事长也由理事会成员选举产生；而在决策团体之外，都有一个相当规模的工作机构，由稳定的专职职员组成。我国的区域协调常设机构，应符合中国国情和政府机构精简的要求，以职责明确、多方沟通、快速反馈为目标，坚持高效精干的原则。

随着我国决策民主化进程的推进，应当逐步在规划协调委员会成员中增加非政府组织代表、专家、公众人士代表，直至达到一定的比例，以体现区域政策的公开化、民主化。在现阶段，可以在协调委员会或其办公室下设专家咨询委员会、公众代表委员会等，为政府决策进言献策，增加决策的公众参与度。

（2）建立多层次互补的区域协调和会商机制。

上述的区域规划协调委员会是官方性质、区域整体层面的综合协调机构。作为对这一协调机制的必要补充，区域协调机制的构建还应充分发挥地方政府和各部门的主观能动性以及市场的积极导向作用，鼓励建立更多层次、不同角度和专题的各种区域协调和会商机制，其形式可以包括以下几点。

①城市间自主协调机制。在政府层面，可以由城镇密集地区各城市政府自主组成城市协调联席会议、城市联盟等协调和合作平台，就城市间在经济社会发展、城乡建设、环境保护、资源利用、设施对接、基础设施共建共享和合作运营等方面的各项事务进行自愿协调和会商，增加城市在区域发展中的相互协作，通过协作性竞争实现多方共赢的局面。其协调内容、运作方式等，完全由城市自主商议决定。但是如前文所述，其决策需要在省级政府区域政策的框架内进行，不应违反城镇密集地区规划或突破城市政府的事权框架。

②城市有关专业部门的协调机制。不是所有的协调事务都需要通过政府出面，专业部门自行组织协调，可以解决很多具体问题。这一形式，已经在一些城镇密集地区广泛运作。例如南京都市圈的建设、规划、计划、市政等部门已经开始以不同的方式加强了协调和合作。

③相邻城市、相邻地区间的双向协调机制。相邻地区的矛盾是城镇密集地区最常见的问题，相邻地区的协调是城镇密集地区规划的重要内容。上一级政府应当要求区域内外相邻城市政府或有关部门共同建立双方协调机制，定期和不定期地就各种问题进行磋商，减少城市间在发展中的不协调因素，加强彼此的协作。

美国马里兰州蒙高马利郡和毗邻的普林斯乔治郡在数十年前就先后共同组建了地跨两郡的区域性组织华盛顿郊区环卫委员会（WSSC）和马里兰首都地区公园和规划委员会（M－NCPPC）。WSSC成立于1918年，负责两个郡的供水、排水和环卫设施的规划建设和有关审查。1927年组建的M－NCPPC，是马里兰州法律授权由两郡共同组建的一个议事和决策机构，负责两个郡公园系统的获得、开发、维护和管理，以及制定覆盖两个郡的区域规划等。M－NCPPC由10名委员组成，5名由蒙高马利郡任命，5名由普林斯乔治郡任命。这5名委员在各自的郡内组成独立的郡规划委员会，按照权限分别负责两个郡的规划编制、审查和审定工作。郡域总体规划、分区总体规划等，在经过郡议会审议后，还需经M－NCPPC采纳才算正式通过批准程序。委员会关注两郡共同利益涉及的有关事项的协调和活动的开展，每个月召开例会。

这种相邻城市间自主组建的双向协调机构和协调机制，长期以来一直发挥着非常重要的作用，不仅促进了两个郡在重大规划建设事项上的相互沟通和协调，也使两个郡的一些重要的基础设施实现了区域一体化的规划建设和运营。

④半官方机构、行业协会、企业自发建立的协调机制。在市场的引导下，城镇密集地区的各种利益群体、社会团体、科研机构等，会自发地加强相互间的沟通和协作。如南京都市圈城市特别是中心城市南京和邻近的安徽马鞍山、芜湖，已经逐步推行公交IC卡的互通使用，为都市圈的交流创造了更便利的条件。政府应当鼓励各种半官方、非官方性质的区域协调机制，并认真听取他们对区域决策的建议和要求。

3）政策调控机制

根据发达国家政府进行区域调控的经验，政策调控和立法是市场经济体制下政府拥有的至关重要的两项主要手段。

张可云（2001）对欧洲的区域经济政策进行了研究，认为区域政策是政府干预区域经济发展与区域经济关系的主要工具，是政府公共政策的一个重要组成部分，是经济发展空间格局发展到一定阶段的产物，目的是致力于解决区域问题和协调区域利益矛盾。区域政策的目标可以概括为:①提高区域内现有资源的利用水平（即减少资源的不充分利用）；②更有效地在区内各种用途间分配资源；③实现区域内最佳增长；④在区域内有效地再分配生产要素，以使总收入与总增长最大化；⑤区域间增长率的均等化；⑥区域间收入（通常用人均收入表示）的均等化；⑦为缓解通货膨胀压力而缩小区域差异；⑧减少区内拥挤度与其他由布局造成的外部成本，并重新布局人口、工业等以形成净社会利益最佳的空间结构；⑨诸如保护与加强区域文化和个性等非经济目标。区域政策的制定和实施主要针对问题区域和区域问题。在欧盟，这些问题区域主要是老工业区（萧条）、落后地区（落后）和城镇聚集区（膨胀），区域问题则主要体现在老工业区的萧条、落后地区的失业、内城的衰落、区域差距等。

顾林生（2001）将第二次世界大战后到20世纪80年代之间各个国家的区域政策分为三种类型:第一种是传统的“发达国家型区域政策”，即欧美各国对特定区域进行限制或补助的一种具有反市场性格的福利型区域政策，例如对受市场经济失灵或外部不经济影响的贫困地区或衰退地区采取补助措施和进行公共投资，以振兴和恢复该地区的经济等；第二种是所谓“发展中国家型区域政策”，即以开发资源和推进工业化为主要目的的经济开发促进型区域政策；第三种是“社会主义国家型区域政策”，指社会主义国家通过计划经济体制，以平衡生产力布局等方式消除区域发展的不平衡。中国正处在向市场经济体制转型的时期，应综合上述三种区域政策之所长，发挥区域政策的市场培育、经济开发和市场监督三项目标。他认为站在国家整体利益上定义的区域政策，“是为了通过促进经济发展，控制不合理开发，保护生态环境与国土整治，提高区域的综合福利水准和可持续发展，一国对国内某一地区或特定地区实施区别于其他地区的政策。该政策并不是一些个别经济政策的简单集合，而是站在全国的立场上追求国土的综合利用和保护，促进区域间的相对均衡发展和可持续发展的一种系统建设；是针对市场经济难于自动调节或难于解决的区域问题，国家或其他公共团体动用公权对市场经济进行限制性的干预”。省一级行政区可以结合国家的区域政策制定本省的区域政策^[4]。

上述对区域政策的界定都是非常广义的，涵盖了国家干预区域发展的法律、法规、制度、政策、措施等。按此理解，制定和实施城镇密集地区规划也是区域政策的一部分。不论是广义的区域政策还是与城镇密集地区规划实施直接相关的区域政策，区域政策和规划的关系都十分密切。首先，编制城镇密集地区规划要置身于宏观的区域政策环境和背景下，应当与国家和区域的相关政策保持衔接；其次，规划应对区域发展的各项政策的实施效果进行充分研究，提出有利于区域协调和整体健康发展的各项政策建议和行动计划；再次，政策的引导和调控是实施城镇密集地区规划不可缺少的也是非常有效的手段。

欧洲空间发展战略在规划的开始就分析了欧盟政策对地域特别是对空间的影响，认为共同体所采取的政策措施已经对其经济和社会的空间结构以及潜在发展产生了影响，并由此改变了土地利用模式和景观，同时也将在竞争态势和空间上影响欧洲的城市以及区域经济体系和居住模式。例如适度干预的竞争政策能够在市场自由化的同时弥补市场缺陷，促进不发达地区的发展和区域平衡；泛欧网络（Trans－European Networks）通过引导交通、电信和能源供应基础设施网络化促进了区域一体化，交通政策计划占泛欧网络预算的80%以上，被集中用于连接主要大都市的高速铁路建设，既大大改善了地区间的通达性，也使区域交通结构更加合理；结构基金（Structural Funds）和欧洲区域发展基金（ERDF），通过界定哪些地区可获得财政扶持和确定补贴率来干预地区空间发展；共同农业政策（CAP）对欧洲许多农业地区的发展产生了决定性的影响；环境政策通过对废弃物和污水处理、噪声和空气污染进行立法，影响土地利用规划、基础设施开发和城市工业地区发展，并通过特别计划加强了对自然区域和生物多样性的保护；研究和技术发展政策（Research and Technological Development）用财政手段通过资助特定地区科研机构的建立和发展进行干预，影响当地空间发展；跨国合作计划（IN TERREGⅡC）、乡村地区综合开发政策（LEADER）和海岸带综合管理示范项目（ICZM）等政策则促进了特定跨区域空间上的协同与整合^[5]。

建立我国城镇密集地区规划实施的政策调控机制，需要遵循以下几项原则:①侧重于市场经济下容易缺失的区域性“公共产品”的提供和维护，如生态环境的治理和保护，非经营性区域设施的规划建设等；②符合国家的宏观政策和区域发展战略的要求，有利于引导空间结构优化调整和土地等各类资源的集约利用，促进区域、城乡的统筹协调和经济社会的协调发展；③完善现有调控机制的不足，针对规划实施的薄弱环节制定相关政策，保持各项政策之间的协调一致；④体现政府调控手段的多元化，注重运用经济杠杆影响地方和企业决策，建立对各种保护和开发建设行为的激励、奖惩机制，奖优罚劣；⑤尽可能不突破国家的法律法规框架，确有必要，应当及早提出立法或修订法律法规的建议。

根据城镇密集地区发展的特点、在国家范围的区域功能定位和发展的目标要求，应及早研究和出台推进城镇密集地区规划实施的相关政策，包括城镇密集地区的土地政策、城市化政策、产业政策、交通政策、环境政策、城乡统筹政策、市场一体化政策、自然和人文资源的保护政策等。如果规划编制时已经对相关政策进行了充分的研究，并提出了政策建议，规划经过审批后，这些政策就应该得到贯彻和落实。对于规划并未述及而规划实施中确需完善的政策，政府应当及早组织有关部门加以研究。

针对我国城镇密集地区的发展特点和推进规划实施的需要，当前我国城镇密集地区规划的实施应当加强以下政策支撑。

（1）有别于非密集地区的土地政策。

①更加灵活务实的耕地保护和建设用地政策。

以更灵活的方式制定城镇密集地区的耕地保护政策。城镇密集地区是国家和区域经济发展特别是非农产业发展和非农就业的主要地区，是否还要采用和其他地区相同的基本农田指标就地平衡和相同的建设用地指标管制政策？既然落后地区可以采取异地城市化的方式解决劳动力转移和就业，城镇密集地区的粮食问题是否能采用同样的思路和方法来解决？例如在国家的层面上，鼓励沿海密集地区和内陆省份合作，共同开发内陆的农用地，适当减轻城镇密集地区耕地保护指标的压力。当前国家对沿海地区采用的严厉的耕地管理方式，与沿海地区在国家经济发展和就业上承担的任务和责任、沿海地区自身快速发展的态势之间的矛盾非常尖锐。由于中央和地方利益的冲突，国家对地方建设用地指标的冻结或严格控制，对各类开发区、园区的清理整顿，在一系列表面文章之后，是各种变相的违规和压制后必然的反弹。所以根本之处，还是应该用更加开放的思维，在管制的同时能够用疏导的方式更好地解决区域发展和耕地保护之间的矛盾。

在美国这样城市发展相对成熟、城市化水平很高的国家，著名的波特兰大都市区的城市增长边界政策，也是在不断完善和修订中。依据俄勒冈州法律的要求，划定增长界限需要为未来20年的发展提供必要的土地，每隔5年，大都市区议会按规定对土地的供应进行审查，在必要的情况下，拓展增长界限以满足发展的需求。面对城市增长的压力，从20世纪70年代起，波特兰的城市增长边界被拓展了数十次。绝大多数的调整是很微小的，不足8 hm²，也有过几次较大规模的调整:1998年增加了14.2 km²以满足23000个住房单元和14000个就业的需要；1999年补充增加了1.5 km²，满足局部分区的要求；2002年，一次前所未有的拓展使城市增长界限拓展了75.4 km²的住宅用地以提供38657个住房单元和另外10.8 km²的就业用地。2004年，按照2002年的规划，另外增加了7.85 km²的产业用地^[6]。

中国的城镇密集地区承担了远远超越本地区需求的经济增长、人口就业的责任，在符合环境容量要求的前提下，对城镇密集地区的建设用地管理，效益比数量更重要。对粗放经营、效益低下的超标用地，规划应当制定必要的技术政策提交政府，通过经济、行政手段加以限制和纠正，提高用地的集约度。同时，应正视区域发展阶段、地域特点、产业特征对用地指标的影响以及经济和社会发展对用地增长的合理需求，对于符合土地利用效益指向的建设用地，在保持地区合理的环境容量的前提下，应当予以鼓励，并加强规划在空间和时序上的引导。

②必要的农村集体用地流转政策。

研究有关农村集体用地和耕地流转的政策，为城乡空间的整合、农业的规模经营、产业和城乡居民点的集中布局、改善农村地区人居环境等提供政策支持。当前城镇密集地区乡村地区的空间重构已经成为必然的趋势。一是区域空间集约、集聚发展的战略要求对较为粗放的村镇建设用地，包括乡村工业、村庄居民点布局、宅基地等进行合理的整合；二是城镇密集地区农业现代化和规模化需要在对各类建设空间进行整理的同时对普遍较为破碎的农业空间进行必要的整理合并；三是社会主义新农村建设要求加大农村基础设施、公共设施的投入，加快农村居民点的环境整治，改善农村的人均环境，这些工作必须与城市化进程相结合，与镇村居民点布局的优化调整相结合。上述三方面的工作都涉及农村集体土地的合理流转，这恰恰与农村责任田承包政策和有关法律对集体土地的管理规定等不完全相符。目前亟须在农村集体土地的流转机制上有必要的政策突破。

③严格的建设用地集约利用政策。

采取更有效的措施鼓励建设用地的集约利用，限制各种粗放的用地方式。适当放开建设用地指标的控制，不等于认同和放任各种粗放用地的增长方式。规划应针对不同地区的现状特点，依靠产业结构调整升级、城乡空间布局优化调整等，切实提高建设用地的使用效率，彻底转变以低廉的土地作为招商引资和区域经济发展筹码的土地利用方式，严格制定集约用地的各项制度和政策，例如以投资密度、产出效益控制来决定工业项目的建设用地面积，对浪费用地和闲置的建设用地予以惩罚直至没收土地等，在经济上鼓励内涵改造和挖潜等用地方式。

修订当前国家和地方关于建设用地的规划标准。适应现代化、城市化的背景下，城乡人居环境改善、交通方式变化、产业发展需求等方面的发展态势，修订国家关于建设用地的规划标准，特别是工业用地的人均和结构指标。将城市建设用地的增加与村庄建设用地的减少合理挂钩，制定必要的措施，使已经在城市稳定就业和居住的农村户籍人口从宅基地上拔根，消除一人占两份地的现象。

（2）一体化的人口和就业政策。

应关注城镇密集地区的外来人口问题，不仅在区域规划层面充分考虑外来人口对经济社会发展、空间发展格局、资源利用和设施建设方面的影响，还应要求地方政府在制定地方规划时充分考虑外来人口在住房、就业、教育、交通、社会保障等方面的需要。

制定区域内一体化的就业政策、人才引进政策、户籍政策，取消人才进入和就业的门槛以及对外地劳动力的就业歧视政策。一体化不意味着是全区域执行同样的政策，而是根据区域的整体发展目标、一体化的进程，充分考虑城市间的差异，协调各方利益需求和冲突后，出台区域共同适用的政策体系框架和原则。

按照城市化发展进程的特点和产业发展的导向，制定外来人口进入本地区的差别政策，鼓励引进产业发展需要的高技能、高技术和管理人才，根据城市和区域环境容量的限制，合理控制外来人口的增量，调整外来人口的结构。

（3）促进城乡统筹的相关政策。

包括城乡统筹的城市化政策、空间政策、服务政策、社会保障政策、经济政策和文化政策等，引导和促进城乡统筹协调发展。具体分析及设想见城镇密集地区规划编制重点命题和对策思路部分的相关内容。

（4）公交优先、集约发展的区域交通政策。

促进区域快速客运交通的优先发展，实现公共交通的区域化、城市与区域交通的整体化，鼓励跨城市公交线路的共建、联合运营。对小汽车的使用实行合理控制，鼓励推进区域快速轨道交通建设。

发达国家经常采用的政策包括:加大快速公交系统的覆盖面，设立公交专用通道，提高公交服务质量和搭乘、换乘的便利度，在票价上给予补贴或优惠政策；通过提高市区停车费、合理控制停车位等政策等提高小汽车的使用成本；推行鼓励小汽车通勤人员共同搭乘的便利政策等。例如美国的大都市地区高速公路、地方快速路等，会专门设置绿色通道，专供两人以上乘客的小汽车通行，对于高峰时间时常遭遇拥堵的大都市地区异地通勤人员，无疑是一项有吸引力的举措。

（5）与资源环境保护相配套的产业政策。

鼓励制造业的升级，加快现代服务业特别是生产性服务业的发展，鼓励和促进农业向规模化、集约化发展。鼓励民营经济和中小企业的发展。

鼓励符合环境政策、生态政策的企业发展，严格限制不符合本地区资源环境保护政策导向的产业进入。

（6）更加严格和有效的环境政策。

环境保护政策既要和经济社会发展水平相适应，更要体现城镇密集地区生态资源特点和保护的要求。制定不同地区产业发展的环境准入政策、各类污染防治的经济政策，如排污权交易、谁污染谁付费等。建立跨区域污染的管制和赔偿机制。

将水、气环境容量作为评估区域产业结构和产业布局调整的重要因素，通过合理配置资源及排污量，解决重复投资和跨区域污染问题，进一步优化生态环境。严格执行建设项目环境影响评价制度。

（7）自然和文化资源保护的激励政策。

对自然和人文资源的保护是城镇密集地区实现可持续发展的重要任务，也是一项艰巨的任务。我国目前对于资源的保护主要以强制手段为主，严格的管制是十分必要的，在依法加强管制力度的同时，应当对保护资源的行为采取必要的奖励和激励机制，对有利于自然、历史环境保护与生态建设的市场行为、个体行为给予奖励或激励的政策。美国虽然一再检讨自己的蔓延式发展，事实上各级政府对农田和生态地区的保护还是卓有成效的。政府通过购买和拥有重要的自然和人文资源，来加强对这些资源的有效保护。对私人拥有的林地、农田，郡政府也可以购买其地役权，或者接受地役权捐赠，与土地的所有者签订合同，支付一定的补偿金额或采取税费减免政策，从而约束土地拥有者按照约定实施对森林、农田的保护。一些地方政府对农田和历史地段实行开发权转让的政策，依靠市场手段弥补了农场主、历史地段的业主不能实行开发建设的损失。

（8）规划实施的财政和投资政策。

财政是规划实施的关键，特别是对于需要政府投入的规划建设而言。政府在区域性设施建设上的投资政策和项目决策应符合规划，充分发挥政府资金在区域协调发展上的杠杆作用，引导地方政府和投资商共同参与规划目标的实施。设立有利于区域设施共建共享、合作运营的引导和奖励基金。

对因为区域整体利益而牺牲开发权的地区和利益主体，应通过财政转移支付或市场化等方式，给予必要的补助和扶持，如生态管制区、水源保护区等。例如珠三角城镇群规划提出“建立完善的自然资源利用与环境保护补偿机制，按照‘资源有偿使用’原则，对流域共享的生态资源征收开发补偿费（可采用货币方式，如财政转移支付，或非货币方式，如援建环境基础设施、下游地区出资在上游地区共同建设和保护流域生态林等手段），由开发使用地区补偿生态资源保护地区，以具有硬约束力的经济手段遏制生态环境资源的过度消耗、污染和破坏，并体现公平发展原则”。

第三次大纽约地区规划，对实施规划的经济可行性进行了量化分析——规划编制者RPA估计，为了在植被、中心和机动性三大战役中实现规划目标，在规划实施后的25年里，所需经费将比当前的投资水平高出750亿美元。RPA建议通过增加政府效率或向使用者收费的战略组合来筹集投资基金，而不是单单增加一般的税收（表6.2）。

表6.2　大纽约地区规划实施投资分析

资料来源:A Region at Risk:The Third Regional Plan for The New York－New Jersey－Connecticut Metropolitan Area.Reginal Plan Association，1996

（9）必要和稳妥的行政区划政策。

行政区划不是解决区域协调问题的必然选择，但是合理的行政区划调整在一定条件下有利于区域空间结构的优化调整，有利于促进空间资源的集约利用和空间的集聚发展。这几年我国很多省份都开展了较大规模的中心城市行政区划调整和乡镇行政区划调整工作，下一步应优化和巩固行政区划的成果，避免因城市行政区界限不断扩大而导致行政区分割现象扩大到更大的区域层次。对于城市化水平较高的村镇和小城镇比较密集的城镇组团地区等，应采取积极的措施引导撤销村镇的建制，结合区域空间布局设立城市的行政管理单元。

（10）区域一体化政策。

区域有关各方的协调和协作主要通过政府导向、市场推进，如区域的市场一体化、信息一体化、产业联动、区域设施共建共享等。因此政府应当逐步推进区域的制度一体化建设，规范自身行为，消除行政壁垒，减少对市场的过度干预，按照市场的规则引导经济发展，加强和区域其他各方的协作。通过投资多元化、运营市场化、服务社会化、发展产业化，统一开放、有序竞争、规范发展，加强区域基础设施建设的投资引导，鼓励跨区域协作，在市场运作中实现互惠互利；促进区域各方的市场联合，联合开发旅游市场和旅游资源，对大型区域设施如轨道交通、港口、机场等进行联合投资和共同建设；鼓励教育、科研的合作和交流。

（11）其他区域政策。

改革干部考核机制，改革区域投融资体制，共建区域信息平台等方面的相关政策等。

4）动态监管机制

（1）技术手段——搭建区域一体化的信息平台，掌握区域发展动态。

应及早由政府组织，共同组建区域一体化的信息平台。在现有的城市地理信息系统的基础上，构建区域地理信息系统，为掌握区域发展状况、了解区域动态、监控资源利用和保护、方便区域决策等提供完备的信息和技术支撑。促进区域有关各方的信息互通和共享，为促进各地之间的合作提供及时准确的信息保障，降低合作的信息成本。

在信息化手段的支撑下，对区域发展的态势进行动态监测，及时分析区域经济社会和空间发展的状况、基本特点和存在问题，评估规划实施的效果、相关制度和政策实施的效果，检讨规划内容和相关政策的合理性，定期对规划进行必要的检讨，为政府下一步决策提供反馈。

例如欧洲空间发展战略在规划实施措施中，建议欧洲委员会应定期系统地在欧洲层面检验政策的空间影响，包括共同农业政策、交通政策、泛欧网络、结构政策、环境政策、竞争政策，以及研究与技术开发政策。为了支撑一个空间政策监测系统，在共同体层面所需要的信息和分析包括:①通过提供可比数据和指标拓宽知识基础，对跨境、跨国乃至整个欧洲范围内影响空间发展的趋势进行分析和研究；②在可比较的基础上交换有关空间规划实践的信息；③在ESDP政策目标和选择的角度来观察和评价空间发展，并建立正确的评价标准和指标，这对ESDP的长远发展尤为重要^[7]。

（2）行政手段——完善对规划实施情况的实时评估和监督管理。

规划的制定者需要对城镇密集地区规划的实施情况进行必要的监督检查，特别是规划确定的重大事项的运作、各方对区域准则的执行情况等。最近几年，建设部正在全国力推规划督察员制度，可以视做一种上级政府对基层政府的新的规划监管手段。2003年，建设部确定四川省为派驻城市规划督察员试点省份，并将推进试点的相关文件在全国转发。2005年5月，建设部下发了《关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》（建规［2005］81号），总结推广四川等地派驻城乡规划督察员制度试点工作的做法与经验，要求各省加强对城乡规划管理的监督检查，建立和完善派驻城乡规划督察员制度。2006年2月，国务院办公厅转发了《建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发〔2006〕12号），提出“全面推广城市规划督察员制度，由省级人民政府向所辖城市派出城市规划督察员，依据国家有关法律法规和政策，以及经批准的城市总体规划，对规划实施工作进行监督，及时发现、制止和查处违法违规行为”。

根据建设部《关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》，监督员制度的核心内容是通过上级政府向下级政府派出城乡规划督察员，对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。规划督察员有权对当地政府制定、实施城乡规划的情况，当地城乡规划行政主管部门贯彻执行城乡规划法律、法规和有关政策的情况，查处各类违法建设以及受理群众举报、投诉和上访的情况进行督察。重点督察城乡规划审批权限问题，城乡规划管理程序问题，重点建设项目选址定点问题，历史文化名城、古建筑保护和风景名胜区保护问题以及群众关心的“热点、难点”问题。

在要求各省级政府向城市派驻规划督察员的同时，建设部于2006年7月首次向南京、杭州、西安、郑州、昆明和桂林等六个城市派驻城市规划督察员，主要督察内容是城市总体规划、国家历史文化名城保护和国家重点风景名胜区规划的编制和执行情况^[8]。作为一种新的规划监督形式，派驻规划督察员制度刚刚开始试行，在督察员的选拔、督察内容、督察形式、处理问题的权限和方式等方面还有不少值得探讨和完善的地方，而这些问题直接关系着督察的成效。更重要的一个问题是，规划督察员的督察内容和职责，应当如何与政府的规划事权相对应？省级政府、建设部向城市派驻规划督察员，其督察工作的核心究竟是地方规划的执行，还是区域规划的执行？从现有的相关文件来看，督察员的工作任务主要是城市规划的编制和执行情况，而不是国家和省制定的区域规划的执行情况。笔者认为，这种定位是值得商榷的。如果对基层政府及其规划主管部门有关规划行政行为的监督是规划督察员的基本任务，作为国家和省级政府派驻的规划督察员，其最主要和最重要的任务，应当是对国家和省级政府批准的各项区域规划，如省城镇体系规划、城镇密集地区规划等的执行和实施情况进行督察，及时了解规划实施是否到位，是否存在违法违规行为，相邻城市间有无需要上级政府协调解决的问题等。

（3）社会手段——促进社会对规划实施和区域发展的参与和监督。

区域规划的实施应逐步推行合理公开、引入公众参与的机制。加强规划成果的公开与宣传，涉及公众利益的重大决策应征询相关利益主体的意见，接受社会对规划实施和执行情况的监督。规划编制过程的公众参与使规划决策更加贴近公众意愿，使规划成果得到公众的理解和支持，而规划实施过程中的公众参与则可以起到很好的社会参与和监督作用。一方面公众在规划的实施过程中可以扮演积极的角色，自觉成为规划的执行者和区域发展的推动者，同时公众可以对规划实施和执行情况进行社会监督。公众的意见和建议应当反馈到政府有关区域发展的决策中来。

（4）法律手段——强化对重要资源和生态敏感地区的监控和管制。

以遥感等新技术为支撑，建立对区域范围内资源脆弱、生态敏感空间等重点管制空间的监控机制。按照法律规定，加强对不可再生资源、区域生态环境、各类自然和人文保护区的控制和保护。对违反规划、破坏区域发展整体利益和行为准则的行为，给以严厉的惩罚，包括法律上的责任和经济上的责任。