湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究总报告

湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究总报告_湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究

湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究总报告

简新华

21世纪头20年，中国经济社会发展的总目标是全面建成小康社会。中国全面的高水平的小康社会，必须在科学发展观的指导下才能真正建成。全面的高水平的小康社会要实现人与人、人与社会、人与自然的和谐，有效解决各种人口问题，使人口得到合理的发展，让十几亿人过上更加殷实的生活。科学发展观以人为本，以实现人的全面发展为最终目的，要求经济社会发展与人口、资源、环境协调。科学发展观的落实，小康社会的建设，目的在人，关键也在人。有效解决各种人口问题，使人口得到全面合理的发展，首先必须制定和实施正确的人口发展战略。本报告正是我们研究全面建设小康社会新阶段湖北省人口发展战略的成果。本报告按照科学发展观和建设小康社会的要求，在各个子课题深入研究的基础上，从总体上综合分析湖北省人口现状和问题，提出湖北省人口发展的战略目标和对策建议，以促进湖北省人口的健康发展。

一、湖北省人口发展的形势和挑战

正确认识湖北省人口发展的现状和问题，科学地分析和预测未来人口发展的趋势，是制定合理的人口发展战略的前提。

(一)湖北省人口发展的现状和趋势

所谓人口发展，是指人口数量的合理变化、人口素质的提高和结构的改善。湖北省人口发展的现状和趋势，也就是湖北省人口数量、素质和结构等主要方面的现状和变化趋势。

1.湖北省人口数量的现状和趋势。人口数量主要包括人口的总量规模、增加量和增长率。据湖北省统计公报，2004年湖北省总人口为6016.1万人，总人口增长14.4万人;出生50.6万人，出生率为8.43‰，自然增长率为2.4‰，人口低生育水平保持稳定。本课题组依据1990年以来人口普查和抽样调查的资料，按照高、中、低三套生育水平和高、低两种死亡水平的参数设定交叉生成六套预测方案进行预测，认为其中生育水平居中、死亡水平偏高的预测方案可能最接近我省人口发展的实际。按本课题组的研究预测，从现在到2019年以前，湖北省人口将继续缓慢增长，年平均增长率为3.16‰，预计总人口在2019年将达到峰值，为6544万人，到2020年开始下降，总人口将为6540万人，比2004年增加500多万人。

2.湖北省人口素质的现状和趋势。人口素质包括人口的身体素质、文化科技素质和思想道德素质，可用人均寿命、婴儿死亡率、出生缺陷发生率、文盲率(识字率)、人均受教育程度、科技人员比率、刑事犯罪发案数、青少年犯罪率、吸毒人数比重等构成的指标体系衡量。这里主要采用人均预期寿命、出生缺陷发生率、人均受教育年限、文盲率来说明湖北省人口素质的现状和趋势。

(1)人均预期寿命。根据国家统计局发布的第五次人口普查资料以及统计年鉴中的数据，2000年湖北省人口的人均预期寿命是71.08岁，居于全国的中等水平，离全面建成小康社会的全国目标值72岁还差0.92岁，预计2020年至少将达到72岁，有可能会超过。

(2)人均受教育年限。2000年湖北省人均受教育年限是7.85年，也是处于全国的平均水平，离全面建成小康社会的全国目标值9年还差1.15年，预计2020年至少应达到9年，有可能会超过。

(3)文盲率。2000年湖北省文盲和半文盲人口总数为5016818人，占总人口的比例达8.9%，预计2020年将基本消除文盲和半文盲。由于2000年的文盲率从1990年的15.79%下降到了8.9%，降低了6.89个百分点，而全面建设小康社会期间，经济发展和教育事业发展的水平会更高，由此，预计2020年文盲率将降到1%左右。

(4)出生缺陷总发生率。湖北省以医院为基础的监测结果显示，2001年湖北省出生缺陷总发生率为8.35‰，低于2000年全国的平均水平10.99‰。从1986年到1998年湖北省12年间出生缺陷发生率变动的情况来看，时高时低，也没有显现出下降趋势，但考虑到全面建设小康社会阶段，经济发展和人民生活水平将会有较大提高，医疗保健事业也会有较大的发展，所以预计到2020年湖北省出生缺陷发生率将有所下降。由于吸毒、艾滋病、婚姻、性生活等多种复杂因素的影响，可能不会下降很多。

3.湖北省人口结构的现状和趋势。人口结构主要包括人口的性别结构、年龄结构、劳动力结构、就业结构、空间分布结构、知识结构、贫富结构等。这里主要从出生婴儿性别比、学龄人口构成、劳动年龄人口构成、老龄人口构成和人口城镇化率等几个方面，说明湖北省人口结构的现状和趋势。

(1)出生婴儿性别比。根据第五次人口普查的资料，2000年湖北省出生婴儿性别比高达128.18，超过117.69的全国水平10.49个百分点，超过公认的103～107的正常标准则达21个百分点以上。近几年加大出生人口性别综合治理力度，虽然有所下降，但仍然过高。按本课题组的研究预测，考虑到全国各级政府高度重视性别比失衡现象，正在采取多种措施进行综合治理，再加上社会保障制度的逐步健全、生育观念的转变等因素的作用，2020年湖北省出生婴儿性别比将趋于正常值，下降到107.24。

(2)学龄人口构成。根据第五次人口普查和《湖北省统计年鉴》(2004)的资料，湖北省学龄人口构成情况，即各组人数和占全部人口的比重，2000年学龄前儿童组(0～6岁)是389.57万人、占6.54%，小学年龄组(7～12岁)是679.34万人、占11.4%，初中年龄组(13～15岁)是375.84万人、占6.31%，高中年龄组(16～18岁)是328.04万人、占5.5%，大学年龄组(19～22岁)是375.15万人、占6.29%，学龄年龄组合计是2147.94万人、占36.04%;2003年则分别为343.68万人、5.72%，485.59万人、8.09%，385.67万人、6.42%，375.31万人、6.25%，427.11万人、7.11%，2017.28万人、33.59%。按本课题组的研究预测，2020年湖北省学龄人口各组的人数和比重构成情况将分别是483.77万人、7.4%，541.86万人、8.29%，217.81万人、3.33%，161.32万人、2.47%，194.31万人、2.97%，1599.07万人，24.46%。

(3)劳动年龄人口构成。根据湖北省统计局的资料和本课题组的研究预测，湖北省劳动年龄人口(男16～59岁，女16～54岁)，2000年为3838.21万人;以后逐年增加，到2009年达到最大，为4284.68万人;2010年略降，为4281.45万人;2020年则进一步下降为3882.91万人，仍高于2000年，多出44.7万人。

(4)老年人口的构成。根据湖北省统计局的资料和本课题组的研究预测，湖北省老年人口的构成状况及老龄化的趋势是，2003年湖北省60岁及以上老年人口占总人口的比重达到10.35%，有621.18万人，65岁及以上老年人口占总人口的比重达到7.07%，有424.32万人，两项指标均达到老年型社会的标准值，标志湖北省在2003年进入老年型社会。在全面建设小康社会阶段，随着经济发展水平的提高、低生育水平的稳定、人民生活的改善和农村剩余劳动力向东部地区的转移，湖北省人口老龄化的趋势将保持，甚至可能加快，到2010年60岁及以上老年人口将达到798.02万人，占总人口的比重将上升为12.72%，湖北省人口将严重老龄化。

(5)人口城镇化率。根据《中国人口统计年鉴》(2003)的资料，湖北省人口的城镇化率是40.22%，高于全国36.09%的平均水平。按照本课题组采用联合国法对2000～2020年间湖北省城镇化水平预测的结果，随着工业化的推进、城镇化的加速，湖北省城镇化的水平将不断提高，2010年将达到52.60%，2020年将达到64.71%。

(二)湖北省人口与计划生育工作的成绩和经验

2000年以来，湖北省人口与计划生育工作取得了新的成绩。

1.五年累计比计划少生135.08万人。据湖北省统计局公布的数据，2000～2004年，湖北省共出生人口260.52万人，比计划出生人口少135.08万人，年年圆满完成国家下达的人口计划。

2.近年来各项应该上升的指标在全国排位全面上升。湖北人口出生率和自然增长率在全国的排位由1997年的第16位升至2004年的第7位，7年上升9位。符合政策生育率由1997年的88%升至2004年的94%，一孩妇女积存率由1997年的39.53%升至2004年的48.66%。据“五普”资料统计，湖北省出生婴儿一孩率大幅上升到75.19%，比“四普”上升30.16个百分点，在全国的排位与“四普”时期相比，一孩率由第16位升至第10位，二孩率由第29位升至第11位，多孩率由第15位升至第11位。

3.近年来各项应该下降的指标普遍下降。2004年与1997年相比，全省人口出生率由14.81‰下降到8.43‰，下降了6.38个千分点，自然增长率由8.12‰下降到2.4‰，下降了5.72个千分点，均为实行计划生育以来的最低水平;多孩率由3.65%下降到0.79%，下降了2.86个百分点;总和生育率降至更替水平以下，2004年为1.2。

4.近年来主要统计指标接近全国先进水平。与全国平均水平相比，2004年湖北省人口出生率和自然增长率分别比全国低4.56和3.47个千分点，接近或达到全国先进水平(见表1)。

表1　　　湖北省同一类省市的比较　　　　　单位:‰

续表

5.近年来主要人口统计指标超过周边省份。湖北省人口出生率、自然增长率、出生统计漏报率由过去的高于周边有些省份，赶超到现在的大部分低于周边省份(见表2)。

表2　　　湖北省同周边省份的比较　　　　单位:‰

6.全省如期基本实现“三为主”工作目标，整体工作上升到一个新水平。全省计划生育村(居)民自治率达到70%以上，有80%以上的村建成计划生育合格村，各县(市、区)均达到“三为主”合格标准，并有一批县(市、区)达到先进、示范标准。全省共有20多万对农村一孩夫妇主动放弃二孩生育指标。

7.人口控制工作所带来的社会经济效益达到了新的高度。与计划数相比，近5年累计少生135.08万人，按城乡平均每人每月150元最低生活保障费抚养到16岁计算，共可为社会节省抚养资金389亿元。如考虑就医、教育、交通、就业等因素，社会经济效益更显著。仅以小学教育为例，少生135.08万人，按目前小学规模和教师负责的学生比例计算，可少建4600多所小学，少用50000多名小学教师。

8.计划生育投入大幅增长，基层装备数量大大增加，工作条件大为改善。1997～2003年，全省累计投入计划生育事业费22.41亿元，年均递增18.98%，2003年人均达到7.46元。省里通过政府采购为所有市、县级计生部门配备计算机、宣传设备，装备一辆业务车，为县级服务站配备了30～40万元的医疗技术设备，为所有乡镇计生办、服务站配备计算机和医疗技术设备4789台/套。到2003年全省已建市、州级计生服务站11个，占应建数的91.67%;建县级服务站105个，占应建数的100%;建乡级服务站1019个，占97.14%。其中，2001～2003年新建78个，扩建108个，改建102个，新增固定资产投资6690多万元，新增业务用房面积6.77万平方米。

近几年来，湖北省在人口与计划生育工作中，不仅取得了较大的成绩，而且积累了八条基本经验。

一是必须以科学理论为指导。近几年来的计划生育实践证明，只有始终以中央三代领导集体人口思想统领人口与计划生育工作，把“三个代表”重要思想和科学发展观的要求贯穿到人口与计划生育工作的各方面和全过程，作为新时期人口计划生育工作的强大动力和思想武器，才能保证人口与计划生育工作全面、协调、持续、健康发展。

二是必须以人民群众为主体。在确立工作思路、明确工作任务、制定政策规定、落实管理措施、进行各项改革、开展综合服务时，只有坚持以人为本，以人民群众满意不满意为衡量标准，以维护、实现和发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点，才能使人口与计划生育事业真正成为让人民群众满意和造福于人民的事业，人口与计划生育工作者才能成为新时期最可爱的人。

三是必须以宏观决策为保证。没有省委、省政府20多个关于加强计划生育工作的文件规定的制定、每年一次高规格的人口资源环境工作座谈会的成功召开和省级领导农村基层计划生育联系点的建立，就难以推动各级党委、政府坚持人口与发展综合决策，难以坚持党政一把手亲自抓、负总责，难以坚持政策推动、综合治理，难以坚持计划生育“一票否决权”。人口与计划生育工作在任何时期都只有加强宏观决策，才能确保认识、责任、措施、投入四到位。

四是必须以基层基础工作为基石。实现全省人口与计划生育工作“四步走”战略目标，只有突出以村为主，加快建立“党委、政府宏观决策+各部门齐抓共管+计生部门具体负责+广大群众积极参与”的综合治理模式、“依法建制+民主管理+优质服务+政策推动”的村(居)级计划生育工作模式、“属地管理+单位负责+居民自治+社区服务”的社区计划生育工作模式、“组织保证机制+管理约束机制+宣传教育机制+综合服务机制”的四制配套模式，坚持求真务实，狠抓统计质量，规范基层台账，发动群众举报，实行“三不”调查与考核，才能带动整个人口控制目标的实现，推动人口与计划生育事业的全面发展。

五是必须以转变观念为根本。在人口与计划生育工作中，只有牢固树立“创新”的观念、“优质服务”的观念、“依法行政”的观念和“群众满意为根本标准”的观念，并紧紧围绕大宣传、大联合、大发展、出精品的总体思路，坚持把婚育新风进万家活动与社会化大宣传，与新型人口文化和生育文化建设，与精神文明建设，与提高妇女地位与少生快富奔小康相结合，才能从根本上转变广大干部的思想观念和广大人民群众的婚育观念。

六是必须以依法行政为准绳。只有认真贯彻执行国家“一法三规”，建立健全人口与计划生育法规体系，严格执行现行的生育政策，依法落实“七个不准”和“五个一律禁止”的规定，才能更好地在人口与计划生育领域实施“依法治国”方略，依法维护人民群众合法权益。

七是必须以优质服务为途径。只有依靠科技进步，深入开展计划生育优质服务，启动避孕节育措施优质服务、出生缺陷干预、生殖道感染综合防治“三大工程”，为育龄群众提供安全、有效、适宜、方便的服务，才能更好地改善计划生育部门形象，密切党群干群关系，推动人口与计划生育工作健康发展。

八是必须以改革创新为动力。只有坚持把改革创新贯穿于整个工作的始终，以改革促发展，以发展推动改革，致力于建立“依法管理，村(居)民自治，优质服务，政策推动，综合治理”的人口与计划生育管理新机制和充满活力的干部人事管理新机制，才能有力地促进计划生育工作思路和工作方法的转变。

(三)全面建设小康社会面临的人口问题和挑战

近几年来，经过多方面的努力，湖北省人口发展和计划生育工作取得显著成绩，但与全面建设小康社会的要求，仍然存在差距，面临一些亟待克服和解决的困难的问题。

1.稳定低生育水平的难度较大。湖北省人口多、人均资源严重不足。2003年全省人口为6001.7万人，在全国居第9位，人口密度每平方公里320人，是全国平均水平的2倍以上;中华人民共和国成立初期湖北省人均耕地约为2.2亩，而到2003年已经下降为0.76亩，是全国平均水平的1/2，世界平均水平的1/6。这是严重制约湖北省经济社会发展的不利因素，极大地妨碍可持续发展。因此，在全面建设小康社会阶段，湖北省必须保持低生育水平，严格控制人口总量的增长。但是，目前控制低生育水平的难度较大，一是群众的生育意愿与现行生育政策存在较大差距。湖北省近20万人的计划生育与生殖健康调查数据表明，育龄妇女平均期望孩子数为1.68个，有55.8%的育龄妇女想生两个或更多孩子，仍高于政策生育的水平。二是现有低生育水平相对经济社会发展具有超前性。湖北省2003年人均GDP为1000多美元，不足东部沿海省市的50%，但生育水平却在全国较低，进一步控制人口增长的难度加大。三是进入低生育水平时间相对较短。湖北省的妇女总和生育率1990年以后才保持在更替水平(TFR=2.1)以下，进入低生育水平的时间相对较短，保持稳定不易。四是进入低生育水平主要是依靠行政措施。湖北省现有的低生育水平是在较短的时间内依靠强有力的政策控制和行政手段实现的，国家为此付出了巨大的代价，人民群众为此也作出了无私奉献，但是稳定低生育水平的条件并不充分，主要是湖北省经济发展水平较低，社会保障制度还不健全，群众在生产和生活中还存在不少困难，传统生育观念还没有发生根本转变，仍然蕴藏着丰富的“生”机，积蓄着顽强的反弹势能，低生育水平很不稳定，稍有放松，刚刚降下来的低生育水平就会发生反弹。五是新时期计划生育工作难度加大。由于多方面的原因，使得新时期计划生育工作面临更多的问题，更加难做。

2.出生人口性别比失衡问题突出。出生人口性别比是否正常，直接关系到能否实现人口的均衡增长、可持续发展、保持社会稳定、形成合理的劳动力性别结构、提高社会分工效率。公认的出生人口性别比的正常值是103至107之间。湖北省从20世纪80年代末90年代初期开始，出生人口性别比出现偏高，1990年为109.44，略高于正常值，但低于全国111.75的平均水平。但随后连续攀升，1995年高达131.63，大大超出全国平均水平。近年来虽然有所回落，2000年仍高居128.18，远远高于正常值和全国117.79的平均水平。出生人口性别比严重失衡已经成为不利于全面建设小康社会阶段湖北省人口发展的最大的难题之一。而且，综合治理出生人口性别比失衡的难度也很大，主要表现:一是旧的传统观念转变困难。几千年形成的重男轻女、男尊女卑、养儿防老、传宗接代的封建思想依然存在，农村社会保障制度不健全，家庭养老仍是农村的主要养老方式，农村经济发展落后，男女经济收入性别差异大，使得相当一部分人的男性生育偏好严重。二是管理措施难以落实。胎儿性别鉴定、B超管理存在漏洞，终止妊娠手术和药物缺乏监管、包保责任落实不够，孕情监测难以到位，加之人员流动频繁，外出人员的孕情更是无法掌握。三是对出生性别比治理的认识不足。对出生性别比治理工作的认识存在偏差:要么对出生性别比的严重性、危害性缺乏认识，没有引起普遍的、高度的重视;要么对出生性别比治理的长期性、艰巨性认识不足，操之过急，依靠简单的行政命令，缺乏科学的治理方法。四是综合治理力度不够。目前治理出生性别比的手段比较单一，部门和区域间配合不够，利益导向不健全，对违规人员的处罚力度不大，完全依靠“人盯人”的防范措施，治理效果欠佳。五是违法案件查处不易。调查过程中取证难，由于进行胎儿性别鉴定和选择流引产的隐蔽性强，对象本人不承认，施术单位无记录、无人证，对于已经发生的非法进行选择性终止妊娠的事件认定难;查处过程中结案难，由于查处中涉及医疗卫生、药监、公安、纪检、监察、计生委等多家部门的协调配合，结案处理难。六是相关法律法规不完善。现行的治理出生性别比的地方性法规、政府规章、部门规章不健全，而且与国家的《行政许可法》存在不一致，都有待进一步完善，需要改进、协调。

3.人口老龄化问题严重。人口老龄化是指老年人口在总人口中所占比例不断增长的过程，是生育率持续下降和平均预期寿命不断提高的产物。人口老龄化会对社会经济发展造成重大的影响。人口老龄化虽然是社会经济发展、人民生活水平普遍提高、医疗卫生条件改善和科学技术进步的结果，体现了社会的文明进步，也有利于促进老年市场的形成和老年产业的发展，但人口老龄化毕竟是人口非均衡发展的表现，不利的影响可能更多。如果人口老龄化程度较高，会造成劳动力短缺、社会养老负担沉重、社会资本积累减少;假若老年人的生活得不到保障，还会引起社会不稳定。衡量一个国家或地区人口老龄化的程度，国际上通常用老年人口比例作指标。当一个国家和地区60岁及以上人口占总人口的7%，即意味着这个国家或地区人口年龄结构进入老年型。根据全国第五次人口普查资料，2000年中国60岁及以上人口达到1.32亿，约占总人口的10%，已经进入老龄化社会。湖北省虽然2003年才进入老龄化社会，但在全面建设小康社会期间，人口老龄化的趋势将会保持，人口老龄化程度也会有较大的提高。本来人口老龄化是发达国家存在的现象，是“先富后老”，但中国还属于发展中国家，经济还不发达不富裕，却“未富先老”，提前进入老龄化社会，再加上社会保障制度还很不健全，人口老龄化带来的问题将会更多、更严重，将会加大全面建设小康社会的困难和压力。怎样有效地应对人口老龄化的趋势，是湖北省全面建设小康社会面临的一个极为艰巨的任务。

4.出生缺陷总发生率偏高。出生缺陷总发生率是衡量人口身体素质高低的重要指标，降低出生缺陷总发生率，则是提高人口的身体素质、实现人口健康发展的重要任务之一。据有关研究，2001年湖北省出生缺陷总发生率为8.35‰，总出生人口是50.84万，按此总发生率计算，出生缺陷人数为4245人。这种状况若不改变，积累起来，会使由出生缺陷导致的残疾人的数量大量增加，将加重社会负担，极不利于全面建设小康社会。

5.人口文化技术素质有待提高。提高人口的文化技术素质，是全面建设小康社会、逐步实现人的全面发展的重要任务和途径。但是现在湖北省人口的文化技术素质却不高。根据第五次人口普查的资料，2000年湖北省人均受教育年限是7.85年，上海是9.37年;文盲和半文盲人口占总人口的比重是8.9%，总人数达500多万;每一万人中有研究生学历的9人、大学学历的123人，比重也比较低。这些都极不利于湖北经济社会的可持续发展和经济效益的提高。

6.人口城镇化水平偏低。人口城镇化是工业化的必然趋势，是经济发达和社会进步的重要标志。加快城镇化步伐，在基本实现工业化的同时基本实现城镇化，则是全面建设小康社会的基本任务之一。但是湖北省目前的人口城镇化水平偏低。虽然2000年湖北省的城镇化率达到40.22%，高于全国36.09%的平均水平，但大大低于广东省的55%、浙江省的48.67%、辽宁省的54.24%，也低于世界的平均水平45%;更重要的是与全面小康社会的城镇化发展要求即2020年达到60%左右相比，也有较大的差距。

7.劳动力就业问题相当严峻。就业是民生之本。劳动力能否实现充分就业，既表明劳动力资源是否得到充分利用，也关系到经济社会发展对劳动力的需求能否得到满足，更关系到劳动者的生存和发展，影响到社会稳定。就业问题也是全面建设小康社会面临的深层次问题之一。按照湖北省统计局的数据和本课题组的研究预测，2004年劳动力供给4580.44万人，劳动力需求3507.14万人，按高中学龄人口的70%上高中和中专，大学学龄人口的20%上大学和大专，劳动力供需缺口约700万人，实际失业率约为15%(含农村剩余劳动力)，这是非常高的失业率。尽管劳动力的供需缺口会经历先增加后下降的变化，但始终是供大于求。如何有效解决就业问题，也是全面建设小康社会、促进人口发展必须克服的巨大难题之一。

8.贫困人口脱贫任务艰巨。只有消除贫困，人才可能得到全面发展。湖北省自改革开放以来，经过25年的努力，没有解决温饱问题的农村贫困人口已由1100万人下降到2003年底的130万人，低收入贫困人口下降到420万人，农村贫困发生率由1978年的28%下降到2003年的12.8%。虽然反贫困的成绩很大，但剩下的任务仍然不轻，而且余下的贫困人口更难脱贫，已经脱贫的人口中有一部分还很不稳定，还可能返贫。除此之外，20世纪90年代以来，与全国一样，湖北省的城镇贫困现象也凸现出来，2003年城镇低保人数达166万人。怎样基本消除城乡的贫困现象，是全面建设小康社会面临的又一个难题。

9.广大农民社会保障缺乏。社会保障是满足广大人民群众基本生存需要的保证，是实现社会公平和谐、维持社会稳定的必要措施。虽然湖北省城镇已经初步建立以养老保障为主体的社会保障制度，绝大多数城镇居民也享受到了基本的社会保障，但是，农村还没有建立社会保障制度，广大农民主要靠土地和家庭保障，基本上没有社会保障。这是极不合理的状况，必须逐步改变。建立农村社会保障制度，需要大量的资金投入，仅靠农民自身积累远远不够，需要政府更多的投入，而政府财力又有限，这个问题也成了全面建设小康社会时期人口发展面临的又一道难题。

10.计划生育工作更加困难。稳定人口低生育水平，提高出生人口质量，完善出生人口结构等，都要靠计划生育工作来保证，但湖北省目前的计划生育工作面临多种困难和问题:

一是生育控制难度加大。人权概念进入宪法以后，公民合法权利范围越来越大，搞得不好就会侵权，对计生工作依法行政的要求也随之提高;政府以人为本、依法行政的理念普遍建立之后，国家法律法规对行政权力的约束和规范将越来越紧，实际工作中的行政力度也将逐步相对减弱，单靠行政命令难以实行生育控制;进入低生育水平时期，容易对计划生育工作缺乏清楚的认识，产生盲目乐观、麻痹松劲或者消极畏难情绪，不再像以前那样关心和重视计划生育工作;随着政府管理职能和方式的转变，行政约束的范围和力度将逐渐减弱，计划生育工作原有的管理手段、制度和方法的效率将递减，必须形成新的机制，采用新的手段和方法，而在新机制形成、新方法掌握之前，容易造成政策偏差、工作失误，可能导致生育率的回升。

二是多种人口问题交织显现、错综复杂。在全面建设小康社会阶段，在低生育水平之下，许多人口问题，如人口老化问题、独生子女婚配问题、婚育观念转变滞后问题、人口迁移流动问题、劳动力供给问题，以及由人口问题引发的家庭关系、代际关系、社会关系和心理等问题，都将呈现出来，相互交织在一起，使得人口问题更加复杂化、多样化，更加难以处理，也使人口与计划生育工作的任务更繁重艰巨、难度更大。

三是计划生育经费投入不足的问题突出。计划生育工作水平与计划生育投入水平之间，明显地存在着正相关关系。如果投入不足额、不到位，基础管理措施、优质服务措施和利益导向措施都到不了位，甚至连日常的工作都难以正常开展。但是，湖北省计划生育经费投入与国家提出的要求、与实际工作的需求、与兄弟省市相比，存在较大的差距，投入不足的问题越来越突出。根据2003年全国计划生育事业费决算表的数据反映，全国人均经费达10.98元，2003年财政决算总额比上年增长23.66%;湖北省人均经费只有7.89元，2003年财政决算总额比上年增长13.58%;人均经费在全国31个省市区排27位，计生事业费增长速度排24位。

四是流动人口管理和服务难以到位。湖北省是人口流出大省，流到外省的人口规模超过600万人，流动人口规模还在扩大，但流动人口的计划生育管理和服务却存在较大缺陷:流动人口计划生育工作机构、人员、经费不够落实，有的地方甚至没有设立专门机构;流动人口综合治理工作机制有所弱化，各相关部门配合不够，流入地(现居住地)与流出地(户籍地)协调不力，互相扯皮推诿事件时有发生，使得流动人口的管理和服务难以落实到位，流动人口漏管现象较为严重。

五是计生奖励优惠政策不易落实。湖北省计划生育和生殖健康调查显示，对计生家庭的奖励落实与政策规定差距较大，独生子女家庭的奖励优惠政策落实率较低。已经领取独生子女父母光荣证的夫妇，能落实独生子女奖励费的比例为77%;独生子女费的落实比例为77.3%;照顾入托、入学的落实比例为17%;独生子女医疗保险、独生子女父母养老保险落实比例分别为13.4%和3.1%;减免义务工、多分宅基地得到落实的比例分别为4.99%和2.3%;招工就业优惠的落实比例为0.1%。特别是困难企业职工，停产、破产企业的职工和无工作单位的城镇居民计划生育奖励更是落实不够。这些都不利于优生优育、稳定低生育水平。

六是优质服务水平有待提高。湖北省计划生育优质服务水平，虽然逐年都有所提高，但与国家的要求和育龄群众的需求仍存在一定差距，主要表现是基层服务站基础设施落后，技术服务人员整体素质不高，基层服务管理制度不健全，经费紧张，免费服务工作不到位，三查(查环、查孕、查病)的落实比例不够，避孕节育知情选择工作中存在技术服务跟不上、长效措施落实不到位、意外妊娠增加、损伤育龄群众生殖健康等问题。

七是基层基础工作仍然薄弱。主要表现为基层计划生育队伍不稳定、不到位的情况较为严重，流动人口管理和服务薄弱，信息化应用水平不高，依法行政水平较低，统计水分仍然较大。

二、湖北省人口发展的战略目标

党的十六大提出，中国在21世纪前20年经济社会发展的目标是:“全面建设惠及十几亿人口的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”^[1]全面建设小康社会，不仅要求人口数量及其增长速度必须与经济、社会发展相协调，与资源、环境的承载力相适应，而且要求人口自身也要更好地发展，即人口素质更高、缺陷更少、结构更合理、性别比更均衡、空间分布更恰当、就业更充分、保障更健全、贫困现象基本消除。湖北省人口多，人均资源不足，人口素质、结构、空间分布、就业、社会保障、贫困等方面不同程度地存在这样那样的困难和问题，不完全适应全面建设小康社会的要求。人口问题是全面建设小康社会的关键问题。为了适应全面建设小康社会的要求，促进人口的全面健康发展，必须制定正确的人口发展战略。人口发展战略包括人口发展所要达到的目标以及实现目标的措施。

总的来说，全面建设小康社会阶段湖北省人口发展的战略目标是:坚持稳定低生育水平，把总人口控制在6500万人以下，尽量避免人口增长的反弹;提高人均预期寿命，降低出生缺陷发生率，增加人均受教育年限，降低文盲率，以提高人口素质;降低出生人口性别比，有效解决人口老龄化问题，提高人口城镇化率，改善劳动力就业的状况，以完善人口结构;基本消除城乡人口的贫困现象，建立和健全城乡社会保障制度。下面我们分别从人口的数量、素质、结构、消除贫困、社会保障等五个主要方面，具体分析全面建设小康社会阶段湖北省人口发展的战略目标。

(一)数量目标

人口的数量规模及其增长速度，既是人口发展的重要内容，又是制约经济社会发展和人口自身发展的重要因素。人口太多、增长过快，会超过资源、环境的承载力，与经济社会发展不协调，也不利于人口质量的提高和结构的改善;人口太少、增长太慢或者负增长，则可能造成劳动力短缺，制约经济社会的发展，导致人口萎缩和老龄化。所以，制定全面建设小康社会时期湖北省人口发展战略，必须正确地确定人口发展合理的数量目标。

由于湖北省人口多，密度大，人均资源量少，严重制约着湖北省经济社会的发展和人口的发展，所以在全面建设小康社会阶段，湖北省的人口数量必须保持基本稳定。虽然人口完全不增长是不可能的，但必须坚持稳定低生育水平，最好能控制在6500万人以下，尽量避免人口增长的反弹，以利于把力量更多地用在提高人口素质、改善人口结构方面。

(二)素质目标

在稳定低生育水平的条件下，提高人口素质，是全面建设小康社会阶段湖北省人口发展最主要的目标。衡量人口素质的指标很多，我们主要根据高水平小康社会对人口素质的要求、湖北省人口素质方面存在的主要问题，从人均寿命、出生缺陷发生率、人均受教育程度、文盲率等几个方面，提出全面建设小康社会阶段湖北省人口素质需要努力达到的目标。

1.提高人均预期寿命。人均预期寿命，既是衡量人口身体素质的综合性指标，也是反映国家和地区经济发展和人民生活水平的综合性指标，人口身体素质的提高，必然导致人口预期寿命的延长。湖北省目前的人均预期寿命是71岁多，在全面建设小康社会阶段应该达到全国的目标值72岁。

2.降低出生缺陷发生率。出生缺陷是影响人口素质的重要因素，人口发展要求不断降低出生缺陷发生率。湖北省出生缺陷总发生率2001年为8.35‰，虽然低于全国的平均水平，但仍然偏高，应该努力在全面建设小康社会阶段降到5‰以下。

3.提高人均受教育年限。人均受教育年限是反映人口文化技术素质的重要指标，人均受教育的年限越长，人口的文化技术素质也会越高。2000年湖北省人均受教育年限只有7.85年，虽然处于全国平均水平，但实在太低，连初中毕业、9年义务教育的年限都没有达到。到2020年，至少应该达到全面建成小康社会的全国目标值人均受教育年限9年。

4.降低文盲率。文盲率也是反映人口文化技术素质的重要指标。文盲率越高，表明人口的文化技术素质越低。2000年湖北省的文盲和半文盲人口占总人口的比重是8.9%，总人数达500多万，这种状况不仅不利于经济社会的发展，也严重妨碍人口素质的提高，在全面建设小康社会阶段，应该大幅度降低文盲率，力争达到1%以下，基本消除文盲。

(三)结构目标

改善人口结构，也是全面建设小康社会阶段湖北省人口发展必须达到的重要目标。人口结构也表现在许多方面，衡量人口结构改善的指标也不少，我们也是按照高水平小康社会对人口结构的要求、湖北省人口结构方面存在的主要问题，从性别、年龄、空间分布和就业等几个方面，提出全面建设小康社会阶段湖北省人口结构应该达到的目标。

1.降低出生人口性别比。在全面建设小康社会阶段，湖北省必须基本上改变现在出生人口性别比严重失衡的状况，由2000年的128.18下降到2020年的107左右，达到正常值，以促进湖北省人口持续、健康发展。

2.有效解决人口老龄化问题。湖北省现在已经进入老龄化社会，根据相关预测，在全面建设小康社会阶段湖北省人口老龄化现象还会加剧，这是不可避免、无法改变的，而人口老龄化对经济社会和人口发展的不利影响更多，这就要求湖北省必须采取有效措施，合理地解决人口老龄化带来的各种问题，减少或克服其不利影响，保护老年人的利益，使老年人老有所养、老有所为，顺利、幸福地度过晚年。

3.提高人口城镇化率。湖北省的城镇化率，虽然高于全国平均水平，但低于国内先进省市和世界的平均水平，更是大大低于高水平小康社会的要求，必须在全面建设小康社会阶段使城镇化率上升到60%左右，完善人口的空间分布。

4.改善劳动力就业的状况。湖北省目前劳动力供需缺口较大，实际失业率较高，近期内还可能上升，必须在保持人口低增长、减少新增劳动力的同时，采取措施提高中学和大学年龄段人口的升学率，减少劳动力供给，同时增加劳动力需求，稳定地转移农村剩余劳动力，使实际失业率降到5%以下，有效地解决就业问题。

(四)消除贫困目标

贫困威胁人口生存，使人口素质难以提高、结构难以改善，是影响人口发展最不利的因素。全面建设高水平的小康社会，使全国人民都生活殷实，首先必须基本消除城乡人口的贫困现象。具体来说，就是消除农村剩下的还没有解决温饱问题的100多万贫困人口，使农村400多万低收入贫困人口至少下降50%，城镇160多万低保人口也至少下降一半，让城乡居民至少都要解决温饱问题、基本生活需要都能得到满足，吃饱穿暖。

(五)社会保障目标

建立和健全覆盖全社会的社会保障制度，给城乡居民提供必要的合理的社会保障，是消除贫困、改善人口的生存状况的重要措施，保证人口健康发展的必要条件，也是全面建设小康社会的重要任务之一。在全面建设小康社会阶段，社会保障方面需要达到的目标应该是:在城镇，建立和完善覆盖所有企业、所有职工(包括农民工)的养老、失业、医疗、工伤等社会保障制度，基本完成机关事业单位的社会保障制度改革，初步建立城镇统一的社会保障体系;在农村，建立农村居民最低生活保障制度，进行农民养老保障制度建立的探索，完善国家资助的农村合作医疗制度，为建立全国城乡统一的社会保障体系做准备。

三、湖北省人口发展的战略措施

战略目标的实现，依靠正确有效的战略措施。为了适应全面建设小康社会的要求，有效地克服和解决湖北省人口发展面临的困难和问题，实现湖北省人口发展的战略目标，必须采取以下战略措施:

(一)健全稳定低生育水平的机制和政策

为了稳定低生育水平，防止人口增长的反弹，必须健全相关机制和政策。

(1)稳定和完善现行生育政策，不可放松对人口增长的必要控制。

(2)尽快建立和完善“依法管理、优质服务、村(居)民自治、政策推动、综合治理”的工作机制，加强人口和计划生育系统的能力建设，确保低生育水平的稳定。

(3)加强人口和计划生育基层基础工作，建立和健全行政管理、服务机构和群众组织“三位一体”的工作和服务网络，切实加强县乡计划生育技术服务站建设，完善农村计划生育技术服务基本项目免费制度，实施计划生育/生殖健康优质服务工程。

(4)建立有利于稳定低生育水平的利益导向机制和养老保障机制，坚持处罚多生与奖励少生并举，建立健全稳定低生育水平的经济、社会、税收、福利、就业制度，完善农村计划生育家庭奖励扶助制度，实施贫困地区“少生快富”扶贫工程，探索建立农村计划生育困难家庭最低生活保障制度。

(二)综合治理出生性别比失衡

由于多方面的原因造成出生人口性别比严重失衡，所以降低出生人口性别比，必须采取多种措施，进行综合治理:

(1)加强宣传教育，提高针对性和有效性，建立和健全城乡养老保障制度，真正转变传统生育观念，纠正男性生育偏好。

(2)制定相关法规，明确防止、惩处非医学胎儿性别鉴定、性别选择性终止妊娠，管理终止妊娠药物的生产、销售、处方权的法律依据和执行程序。

(3)明确计划生育、医疗卫生、药监、公安、纪检、监察等相关部门的职责和工作方式，加强协调配合和监督管理，充实人员，落实措施，考核奖励。

(4)加强对违规人员的查处，堵塞胎儿性别鉴定(特别是B超)、终止妊娠手术和药物监管上的漏洞，加大对违规人员的惩罚力度。

(三)积极应对人口老龄化

人口老龄化对经济社会和人口的发展有积极的因素，更多的是不利影响。应对人口老龄化，就是要利用有利因素，克服其不利影响，妥善解决其带来的各种问题。

(1)开拓老年消费和服务市场，发展老龄产业，增加消费需求，形成新的经济增长点，扩大就业，促进经济发展。

(2)建立和健全城乡养老保障制度，发展老年医疗护理、文化娱乐和教育事业，使老年人老有所养、老有所为，安度晚年。

(3)当人口老龄化导致劳动力短缺时，则可以适当延长退休年龄，或让老年人再就业。

(四)发展医疗卫生事业以提高出生人口素质

为了降低出生缺陷发生率，提高人口身体素质，必须采取发展医疗卫生事业等多方面的措施。

(1)发展经济和医疗保健事业，提高人口生活水平，形成良好的卫生习惯，从根本上防止出生缺陷发生。

(2)将计划生育服务机构纳入公共卫生建设范围，计划生育和公共卫生两部门联手，实施出生缺陷干预、生殖道感染防治、优质服务三大工程。

(3)完善相关法规，落实组织管理，科学预防，加强监测，积极干预，减少或避免出生缺陷。

(4)保护生态环境，消除陈规陋习，坚决禁毒，积极防治艾滋病，实行免费婚检，制止近亲结婚，谨慎用药，减少孕妇和妇科疾病，倡导文明卫生的性生活，有效降低出生缺陷发生率。

(五)加快推进人口城镇化

为了加快推进人口城镇化，提高城镇化率，应该采取以下措施:

(1)调整城镇化发展战略，制定更合理的城镇化规划。中国特色的城镇化，既不是大城市化，也不是小城镇化，而是大中小城市和小城镇协调发展的城镇化。湖北省应该由过去强调发展小城镇转向重点发展大中城市，改变全省只有武汉一座大城市的格局，在构造武汉城市圈的同时，把宜昌、荆州、黄石、襄樊发展成百万人口的大城市，形成沿长江、汉水的大城市带。这样，湖北省不仅能成功地实现城镇化，整个经济面貌也将根本改观。

(2)创新制度，消除城镇化的障碍。深化就业、户籍、土地、社会保障等制度的改革，取消对农民进城务工经商的歧视和限制，使农民工“进厂又进城、离土又离乡”，同时实现非农化和城镇化，同时成为职工和市民。

(3)走中国特色的城镇化道路。以工业化促进城镇化，实现工业化与城镇化协调发展，鼓励乡镇企业向城镇集聚，以产业和市场发展支撑城市，不唱“空城计”，既避免过度城市化，又防止城市化滞后;采取市场推动、政府规划导向的城镇化实现机制，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金、用于城市建设;城镇发展实行外延式与内涵式相结合，以内涵式发展为主，使城镇发展真正做到规范、有序、高效，提高城市集约化程度，充分发挥城市的多种功能，从而更快更好地实现城镇化。

(六)发展经济以增加就业

为了改善劳动力就业的状况，必须采取措施，增加就业机会，扩大劳动力需求，减少劳动力供给。

(1)努力发展经济，发展中小企业，增加劳动力需求，创造更多的就业岗位。

(2)调整产业结构，大力发展第三产业、劳动密集型产业和制造业，提供更多的就业机会。

(3)向生产的广度、深度进军，延伸产业链，提高加工度，增加附加值，增强市场竞争力，扩大出口，以吸纳更多的劳动力。

(4)加强技术培训、职业培训，提高劳动力的就业适应能力，优化劳动力结构，消除“技工荒”，减少结构性失业。

(5)发展教育事业，扩大招生规模，提高中学和大学年龄段人口的升学率，稳定低生育水平，减少新增劳动力，降低实际劳动力供给。

(6)改革劳动就业制度，建立城乡统一的劳动力大市场，取消就业歧视，实行劳动力自由流动、双向选择、竞争上岗、择优录用。

(7)完善就业服务体系，加快就业信息交流。

(七)加大扶贫力度以基本消除贫困人口

为了基本消除城乡人口的贫困现象，必须采取多方面的措施:

(1)加快建立城乡特殊困难群众的社会救助体系，完善农村“五保户”供养制度，做好受灾地区群众生产、生活救济工作，帮助困难群众解决看病、住房、子女上学等实际困难，真正做到“应保尽保”。

(2)增加扶贫投入，采取开发式扶贫、参与式扶贫、救济式扶贫等多种方式，实行“输血”和“造血”结合、地区与家庭结合，积极帮助贫困地区、贫困人口脱贫致富。

(3)将扶贫开发与资源保护、生态建设相结合，与人口的计划生育工作相结合，控制贫困地区人口的过快增长，特别注重提高贫困人口的素质，实行人口、资源、环境与扶贫的良性循环。

(八)发展教育事业以提高人口文化素质

为了提高人口的文化素质，必须发展教育事业，提高人均受教育年限，降低文盲率。

(1)切实把教育放在优先发展的战略地位，不断加大教育投入，改革教育制度，扩大教育规模，提高教育质量。

(2)完善高、中、低教育结构，巩固基础教育，适当扩大高等教育，大力发展职业教育，坚决扫除文盲。

(3)重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制，帮助贫困家庭子女完成义务教育，切实解决好进城务工农民子女上学的问题，制止歧视和高收费。

(4)积极发展民办教育、现代远程教育。

(5)认真贯彻党的教育方针，加强德育工作，推进素质教育，加快教学内容和方法的改革和创新，切实减轻学生负担，促进学生全面发展。

(九)深化改革以完善社会保障制度

为了最终建立和健全覆盖全社会的社会保障制度，给城乡居民提供必要的合理的社会保障，在全面建设小康社会时期应该采取的措施是:

(1)完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户，增加政府投入，偿还养老金欠账。

(2)推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保障并轨，逐步将企业裁员依法直接纳入失业保险或城市“低保”。

(3)扩大养老、失业、医疗、工伤等社会保障的覆盖面，提高个体、私营和外资企业的参保率，完善灵活就业人员的参保办法，加大社会保险金的征缴力度，提高统筹层次，逐步建立覆盖所有企业、所有职工的社会保障制度。

(4)研究和实行机关事业单位社会保障制度改革，完善城市“低保”制度，逐步建立城镇统一的社会保障制度。

(5)逐步建立农村农民最低生活保障制度，探索农民社会保障体系建立的途径。

(十)加强计划生育工作

除了前面健全稳定低生育水平的机制和政策的措施之外，加强计划生育工作，还应该:

(1)加大计划生育经费投入，健全计划生育机构，稳定计划生育队伍，落实计划生育优惠奖励政策，提高优质服务水平。

(2)坚持实事求是，工作重心下移，常抓不懈，完善基层计划生育工作规范，强化村级责任制管理，落实最基本的管理措施。

(3)加强对流动人口计划生育的管理和服务，落实机构、人员、经费，分清职责，协调配合，严格考核奖励。

(4)建立人口管理和决策信息系统，实现人口和计划生育工作的信息化。

主要参考文献

1.温家宝:《政府工作报告——2005年3月5日在第十届全国人民代表大会第三次会议上》，《经济日报》，2005年3月15日。

2.田雪原、王国强主编:《全面建设小康社会的人口与发展》，中国人口出版社，2004年。

3.国家人口和计划生育委员会:《中国人口与发展国家报告》，2004年9月。

4.湖北省人口和计划生育委员会:《湖北省2004年度人口与计划生育工作形势分析报告》。

5.施中传:《在湖北省市州计生委主任会议上的讲话》，2002年11月12日。

6.本课题的各子课题研究报告。

【注释】

[1]江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社，2002年。