现行失业保险制度的主要问题

二、现行失业保险制度的主要问题

随着改革开放以来特别是近几年来国民经济的发展，我国经济结构逐步发生了较大变化。经济结构变化的直接影响之一就是就业结构的变化，这表现在就业的产业结构、所有制结构、地区结构、行业结构等方面都与以前有显著的区别;随之而来的失业结构也相应地发生了重大变化。我国加入WTO以后，这些变化不仅仍将存在甚至更加迅速，而且还会出现新的变化趋势，这些变化使得现行的失业保险制度显得更加不完善。因此，有必要根据我国就业结构的变化对失业保险制度进行创新。

(一)覆盖面过窄并且难以扩大

2003年，全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27.4%和城镇就业人员的40.5%，接近75%的非农就业人员和60%的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年以后，失业保险覆盖面加快扩大，截至2007年，全国参加失业保险的非农人员1.1664亿人，比上一年度增加458万人，但仍没有改变失业保险制度覆盖面过小的基本格局。另一方面，扩大失业保险覆盖面的难度相当大。目前，在正规部门就业的城镇职工除公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。就非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险的难度相当大，其主要原因是:灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，现行的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。

(二)失业保险的受益率和替代率比较低

目前，我国失业保险制度的实际受益人口远远低于登记失业人员的总人口。2007年我国城镇享受失业保险的人数达到286.08万人，仅达到了城镇登记失业人数的60%。另一方面，受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，我国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。2003年，失业保险替代率大约只相当于在职人员的1/8。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。

(三)失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展

1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。以城市为单元各自为政的失业保险制度，在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的“社会保障壁垒”，不利于促进劳动力流动和缩小地区差距。

(四)失业保险基金规模小和结构不合理

我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。据初步估算，2003年全国失业保险基金实际到位率不足60%。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102.2亿元。另一方面，现行体制下还积累了过多的失业保险基金节余，2007年全国失业保险基金累计结余979亿元。也就是说，企业欠费和参保不足使相关企业员工享受不到足额的失业保险待遇，而失业保险金的过多节余却造成体系内资金闲置，这无疑限制了失业保险制度作用的发挥。

(五)现行失业保险制度难以适应新失业群体挑战

我国以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基础建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。目前，灵活就业人员参加的主要是基本养老保险(大约为1400多万人)和基本医疗保险(大约为400多万人)等险种，对参加失业保险不积极;而农民工和被征地农民难以参加失业保险制度。另外，青年失业现象也对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。现行的失业保险制度过于偏重对失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，对青年人失业问题的考虑不足。

现行的失业社会保险制度存在着诸多不尽如人意的地方，本应为经济体制改革特别是搞活大中型企业充当开路先锋的失业社会保险却成为经济体制改革的瓶颈，影响了社会主义市场经济体制的建立和完善，具体表现在以下几个方面:

第一，影响了企业劳动人事制度的改革。企业劳动人事制度的改革是经济体制改革和国有企业转变经营机制的一项重要内容，无论是全员劳动合同制还是干部的聘任制都存在一个现有企业职工被辞退和推向社会的问题，只有这样，才能改变现有的机构臃肿、人浮于事、效率低下的状况。我国国有大中型企业的劳动人事制度的改革之所以未能顺利进行，其主要原因是没有建立完善的失业社会保障体系。所以，企业不敢把冗员推向社会，致使其滞留在企业中，严重地影响了企业转换经营机制的进程，影响了企业的经济效益。

第二，影响了社会的安定团结。失业社会保险制度是影响社会安定的重要因素。工人失业意味着他们将失去生计，或者说享受不到基本生活水平，这样势必影响职工的情绪。近年来职工和企业在劳动合同、辞退和开除等方面的摩擦升级。究其原因是失业保险制度不完善，如果处理不当，将会影响社会的安定和经济增长的速度。

第三，它使《企业破产法》(试行)的推行难以为继。现代社会企业破产将成为经济发展过程中不可回避的问题。1986年，我国颁布了《企业破产法》(试行)，但推行的效果不太理想。企业破产自然要造成职工失业，由于社会保障制度不健全，失业者得不到完善的保障服务，所以各级政府、各个企业对此都采取了谨慎的态度，这也是《企业破产法》(试行)至今无法全面铺开实施的直接原因。

第四，它使干部人事制度改革失去有力保障。我国干部人事制度改革的重要内容是，破除干部实际存在的职务终身制和只能升不能降，更不能辞退的现象;在干部人事制度上引进竞争机制，以增强干部的责任感和危机感;克服干部队伍中推诿扯皮，责任心不强，形式主义和官僚主义的不良作风。对于那些不能胜任工作且没有达到退休年龄者，单位应有辞退和解聘的权力。这一切也仰仗失业社会保险制度的完善，以便给那些被辞退人员以基本生活保障。这样，干部队伍庞大、机构臃肿、效率低下的现象才能得到有效的缓解。

第五，它使劳动力难以进行合理的流动。市场经济体制下的劳动就业是双向选择，这允许而且促进劳动力的流动。劳动力流动是现代经济发展的必然结果，而要进行劳动力流动，就有可能出现劳动者一段时间不能就业的现象。许多人在计划经济体制下用非所学，不能发挥专业特长但又不能流动，除了体制方面的因素外，还有一个重要的原因是由于失业社会保险制度不健全。这就要求建立完善合理的失业社会保险制度，解除劳动者流动过程中可能会出现的工作已辞，而一时又找不到合适工作的后顾之忧。

上述问题既有失业保险事业初创时期不完善之处，又有该制度内在的缺陷。因此，大力推进改革，建立完善的、有中国特色的失业保险制度，就成为我们下一步的基本任务。应从改革和完善失业保险制度和解决下岗职工的再就业两方面入手，从我国实际出发，使新建立的失业保险制度具有中国自己的特点。