空间利益观的转变与西方城市规划的政策性

2.1.2　空间利益观的转变与西方城市规划的政策性

1）空间利益观的转变

20世纪60年代之前，西方的传统城市规划所塑造的物质空间环境是建立在价值中立的空间利益观基础之上的。这反映了规划师对社会认识的简单化，通常是将社会看做统一的整体，将公众视为无差异的群体。但是，在现代社会中，公众都是由各种不同的群体所构成的，他们的价值观也各不相同，形成不同的甚至是不相容的利益倾向。早在20世纪50年代中期，美国的迈耶森和班菲尔德有关芝加哥住宅政策的研究揭示了具有不同利益倾向的不同团体都与物质规划的政策相关。迈耶森和班菲尔德提出，位于不同层级的群体关于公共住宅政策的优先秩序有着极其不同的看法。由于缺乏共识，使得关于住宅规划和政策指导原则的决策成为一个充满争议的“政治”行为。于是出现对价值中立的批判：“传统的规划理论，由于无法认识到规划行为会对不同社会群体产生的不同分配效应而受到批判，这些群体通常持有不同的、有时甚至是冲突的价值取向和利益选择。”⁽¹⁷⁾

空间利益观的转变直接导致了对传统物质空间规划和系统理性规划的批判与反思，进行新的规划模式探索。20世纪60年代Paul Davidoff提出了倡导规划理论（Advocacy Planning），他认为规划师不是泛泛地声称自己代表公众利益，而是要代表某一特定集团的利益（这种利益可能与社区的大多数人的利益一致或不一致），或者代表与国家利益之间的关系。在规划行动过程中，规划师需要在价值的建构阶段对价值进行判断，但这是规划师的价值观的作用，而不是社会大众的判断，规划师不能用自己认为是正确的或错误的意识来决定社会的选择，规划师并不能承担这样的职责，而且这样做也不具有合法性。在规划过程中，规划师扮演的是代言人的角色，就像律师一样⁽¹⁸⁾。倡导规划理论与当时的自由主义思想复兴和民权运动相吻合，使得规划师从技术精英的象牙塔走向社区与公众，城市规划的公众参与得到广泛的开展，公众参与城市规划的制度也逐步得到确立。

20世纪70年代起，新马克思主义运用政治经济学的研究方法，研究空间发展演变的深层次结构问题。在新马克思主义者看来，城市空间的演变产生于资本积累的过程以及由此过程中的阶级斗争所产生的结果，而交通、通讯技术的发展仅仅是为实现这种结果提供了基础和具体的手段。新马克思主义的研究深刻地揭示了城市空间生产过程与社会互动过程的内在关系，深化了对城市空间利益属性的认识。列斐伏尔（Henri Lefebvre）认为，现代城市规划所出现的问题，关键在于其将空间及其形成的过程看成是一个纯技术或纯物质的领域。他认为“空间并不是某种与意识形态和政治保持着遥远距离的科学对象。相反的，它永远是政治性的和策略性的……空间一向是被各种历史的、自然的元素所塑造，但这个过程是一个政治过程。空间是政治的、意识形态的，它真正是一种充斥着各种意识形态的产物”⁽¹⁹⁾。新马克思主义规划论的发起者大卫·哈维（David Harvey）在1973年的《社会公正和城市》中，以美国城市巴尔的摩为例，具体研究了规划实施过程中不同价值观的体现及其冲突的情景，进而研究了城市规划中的公正问题⁽²⁰⁾。他以巴尔的摩地区一条高速公路的建设为案例进行具体研究，不同利益团体对该项目提出了不同的建议，也反映了他们的利益诉求。交通专家和道路工程师追求工程的经济性以及建设的效率，从交通经济出发建议公路要联系直接，沿途涉及的住房应尽快拆迁；政府官员考虑的是建造高速公路可以提升地方经济，带动中心城市经济发展，实现任期内经济的提升，为下一次选举提供政绩；环保团体担心建设高速公路对当地的生态环境造成负面影响，强烈反对该项目；当地社区从保护原有社区邻里关系的角度，反对高速公路从社区内通过，他们支持建设高速公路，但应该从社区外围经过。

针对主体的空间利益相互冲突的状况，西方越来越多的规划师（代表人物如Pasty Healey，John Forest）提倡协作规划（Collabative Planning）理论。Pasty Healey认为城市物质环境、空间规划往往受制于特定的政府管治或政策环境，规划对社会、经济、环境和政治之间的协调关系研究甚少，规划实施过程中并没有尊重政府部门内外不同利益相关者（stakeholders）的利益，而采用协作式规划方式就能在市场经济中，在多变、多元投资环境下协调这些矛盾。协作规划理论的基础是建立在哈贝马斯（Jurgen Habermas）的“交往理性”（communicative rationality）基础之上，并且20多年来一直在发展。协作规划强调城市规划是一个复杂的政治性过程，规划的实施有赖于各种利益主体的共同作用，因此必须考虑通过增强合作减少不同利益主体之间的矛盾与隔阂。规划师在其中不仅承担技术决策者的角色，还需要参与整个规划的政治协商过程，代表并服务于不同的社会群体，并发挥协调者和组织者的作用。协作规划要求通过规划公示、听众咨询会等途径，建立公众参与机制，为各界提供对话和辩论的平台，积极反映和尊重各方面意见，在发展规划中积极做出有效的应对⁽²¹⁾。

后现代主义规划理论认为，城市是一个由多元空间、多元关系网络组成的以人为参与主体的多要素复合空间。其代表人物桑德库克（L.Sandercock）认为，1980年前在规划界占统治地位的现代主义规划特征之一为：规划在“公共利益”层面上运作，规划师所受的教育赋予规划师能够判断什么是利益所在的特权，规划师提供一个中立的公共意向⁽²²⁾。而后现代主义规划理论认为，随着时代的变化、城市的发展和文化的变化，这一特征已不存在。桑德库克提出后现代主义规划是从公共利益走向市民文化。规划师理解的公共利益与实际的公共利益有差异，经济力量已经使社会分化，公共利益应该走向更多元化和更加开放的“市民文化”⁽²³⁾。

2）西方城市规划的政策性

本书所讲的西方城市规划的工具性，并不是说发展初期的西方城市规划缺乏公共政策属性。从现代城市规划的起源看，无论是起始于19世纪后期的公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动，还是霍华德所提出的田园城市理论，就其产生根源来看都是为了解决城市发展中出现的各种社会公共问题，其目的是为了建设更加美化的人类社会。现代城市规划的产生主要是为了弥补在自由市场经济体制下城市土地开发中的市场失效，城市规划也必然成为政府空间发展调控的工具。城市规划从诞生开始就具有公共政策的思想基础——解决社会公共问题，并逐步与政府行为相结合。

以英国为例，英国在1875年通过的《公共卫生法案》（Public Health Act）是历史上第一个通过立法来干预市场经济条件下的城市空间开发。法案赋予政府权力禁止市场提供不符合卫生条件的住房，规定最小房屋间距必须满足最低的日照和通风要求，后巷必须打通作为逃生的通道，并规定居住建筑密度上限为每英亩50个住宅单体⁽²⁴⁾。1909年，英国颁布了第一部涉及城市规划的法律——《住宅与城市规划法》，授权地方政府编制城市规划，以确保基地布局和土地使用符合卫生、舒适与方便的要求。至此，英国的城市规划实践和理论研究成为一项官方工作，而不再仅仅是局限于少数资产阶级激进分子的个人的寻求⁽²⁵⁾。因此，城市规划“最初的专业知识并非脱胎于某种完整系统的城市理论。而是一场社会政治活动，包容在政府处理城市问题的行动之中……城市规划一步步地由早期中产阶级的改良运动蜕变为工业化国家干预城市发展的机器”，事实上，专业的实践“不论是在规划的管理机构还是学术机构，都是采取一种形体的或空间的规划来表述城市政策”⁽²⁶⁾。

1947年的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）在英国规划史上具有划时代的意义，它为英国现代城市规划体系奠定了基础，该体系确立了五个原则⁽²⁷⁾：①城市规划成为地方政府的义务，几乎所有的开发活动都必须申请规划许可；②城市规划职能从消极的开发控制扩展到积极的发展规划；③实行土地开发权（不是所有权）的国有化，如果规划控制造成土地开发价值的变化，则由中央政府进行赔偿或者征收土地开发费，从而使地方政府能够根据合理目标来编制规划和实施规划；④成立中央政府的规划主管部门来统筹地方发展规划之间的区域协调。1968年《城乡规划法》的出台，标志着英国规划从传统“蓝图式”规划向政策导向型转变。新的城市规划体系进一步明确了中央政府与地方政府的事权划分，并相应建立了两个层次的规划编制体系，即结构规划（structure plan）和地方规划（local plan）。结构规划是一种政策文件，由中央政府批准。结构规划针对区域性的发展问题，并为地方规划提供指引，因而没有“图纸”，只有“图示”；地方规划由地方政府根据结构规划而制定，无需中央政府批准。其后曾出现过将两个层次规划合一的“一体化规划”（unitary plan），但规划的基本内涵不变。这一阶段的城市规划基本处于相对封闭的单纯的行政管理阶段⁽²⁸⁾。

英国的这种转变也是源自规划实践的经验。如在20世纪四五十年代的“大伦敦规划”，其重点是空间规划，此外还包括了就业、教育、卫生、收入分配等多方面内容。实践的结果却是“20世纪70年代以来失败告终的结局”。大伦敦规划的实践表明，城市规划并不是“包治百病”的灵丹妙药，如果没有相应的政策和法律保障，空间规划将很难在社会领域发挥作用。

进入20世纪八九十年代，随着人民的社会和政治事务的参与意识的空前提高，西方城市规划界对政治决策和城市经营管理的关注度进一步提高。这一时期的趋势是在地方的城市规划编制中建构综合性的城市公共政策体系。首先，保持城市规划的空间指导和控制的传统功能，尤其是土地利用规划；然后，围绕地方的发展目标制定一系列基于空间战略的城市公共政策，在地方分权条件下加强对城市发展的控制和引导，提升城市的竞争力。

以上的这些发展，使得城市规划逐步脱离了以建筑学为基础的技术工程学科，逐步走向综合性学科，其公共政策属性进一步加强。约翰·列维即指出：“规划是一项高度政治化的运动，它不仅隶属于政治学，而且它与法律密不可分。”⁽²⁹⁾