建设和谐社会与城市规划的政策性

2.3.1　建设和谐社会与城市规划的政策性

1）建设“和谐社会”与政府职能的转变

有学者指出，以经济建设为中心并不能自动地保证国家长治久安。中国经过20多年的高速增长，出现了空前的经济繁荣，但是，经济发展并不必然或自动导致社会公平、社会公正和社会稳定⁽⁵⁹⁾。现在中国正面临许多严重的社会问题，威胁社会稳定，比如世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界最大范围的生态环境破坏；世界上最大规模的失业人群等等。因此，中国需要进行第二次战略转型，即从经济建设为中心转向制度建设为中心⁽⁶⁰⁾。党的十六届四中全会在历史上第一次提出了“构建社会主义和谐社会”的政策。2005年2月19日，中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班在中央党校开班，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛发表重要讲话，并提出构建“社会主义和谐社会”的任务。

③　张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性［J］.城市规划，2006（8）

胡锦涛指出，“实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想……我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现”⁽⁶¹⁾。

建设和谐社会的目标意味着政府职能的转变。改革开放以来，政府工作一直是以“经济建设为中心”，在市场经济体制刚刚发育的阶段，市场主体的力量还非常薄弱。在社会资源基本为政府掌控的条件下，政府就成为经济建设的主导者，反映在城市建设上，无论是公共物品的基础设施建设，还是具有私有物品性质的住房都是由政府包办建设与分配。随着社会主义市场经济体制的不断发展，市场主体不断发育，城市发展的动力由政府扩展到企业、社会甚至个人，资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥主要作用，利益格局随之出现多元化⁽⁶²⁾。另外，经济增长的同时，出现了社会贫富差距扩大、城乡差距扩大、生态环境恶化、区域发展不平衡等问题。产生这些问题的一个重要原因是政府过于强调经济建设，政府财政主要被投入到城市建设和经济建设中，使得公共服务和公共物品的供给相对匮乏，政府的公共服务职能被削弱。

建设和谐社会要求在经济发展的同时更加关注社会问题，让更多的人群享受发展带来的利益，政府角色从原先的经济建设型转向“公共服务型”。十六届三中全会将政府对经济社会事务的管理责权明确界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能，其核心是“公共服务”。建设公共服务型政府的要求是：经济层面上，匡正“市场失灵”，提供公共物品、公共服务，提供公平竞争制度，加强监管，确保市场竞争的有效性；政治层面上，实现民主参与、有效治理；社会层面上，提供稳定的义务教育与社会保障，维护社会稳定，打击犯罪⁽⁶³⁾。

政府向公共服务职能的回归必然要求城市规划功能的转型，城市规划必将成为各级政府履行四大职能的最重要载体之一。因此，有必要按照公共政策的属性改革和建构城市规划，实现社会主义市场经济条件下城市规划性质和功能的理性定位⁽⁶⁴⁾。城市规划应成为公共服务型政府提供公共政策与公共服务的重要依据与手段，其最本质的价值，就是在市场和政府两者之间，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，实现公共利益最大化。社会更加关注空间发展成果能为全体社会成员合法公正地享有，而不能仅满足于空间发展所带来的物质形态和美学秩序的改善；不应仅仅关注如何提高空间拓展的速度，将空间仅仅作为追逐利润和政绩表现的工具；也不应该仅仅从抽象的公共利益高度，追求城市空间发展结果所带来的城市整体利益提升，而忽视空间发展所伴随的复杂社会过程。

2）强化城市规划政策性的意义

为什么城市规划的基本属性是政策性？许多文献是从城市规划所发挥的社会功能角度出发展开分析。公共政策的功能就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。一般认为，公共政策具有三个方面的主要功能：导向功能、调节功能和分配功能⁽⁶⁵⁾，有学者以此来考察城市规划，也同时具备以上三个功能⁽⁶⁶⁾。而国家有关文件和规章在论述城市规划的公共政策属性时，也主要是从城市规划所应当承担的社会功能角度来阐述。如国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）等一系列文件多次明确规定城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段；各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求，体现城乡规划的基本原则。

那么强调城市规划的政策属性目的何在？城市规划是工程技术、社会运动和政府行为的综合体⁽⁶⁷⁾，从城市规划所发挥的功能的角度，城市规划主要分为技术属性和政策属性两个方面。但是，在现实工作和思想认识上，我们过于强调城市规划的技术属性而忽视了政策属性。脱离了政策属性之后的城市规划就成为为了某些部门、团体和个人利益而随意调整的技术工具，城市规划就不能真正发挥对城市发展的宏观调控功能，维护城市的总体利益和长远利益。另一方面，规划界之所以要强调城市规划的政策属性，是为了让城市规划真正走出部门规划的局限，走向社会，通过与政府行为的结合，使之真正成为需要全社会共同遵守的行为准则——公共政策。也就是说，规划界之所以要强调城市规划的政策属性，其隐含的一个重要目的是为了提高城市规划的社会地位，以强化其对政府、社会公众和个人城市建设和发展行为规约的强制力。

那为什么现在城市规划的政策属性得到了重视？这就要从制度变迁的角度来分析城市规划的社会功能转变。城市规划作为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业，作为一种政策工具是在一定制度环境下发挥其社会功能，城市规划所发挥的社会功能的转变与整个制度环境的变迁密切相关。那么与城市规划社会功能转变密切相关的制度变迁主要有哪些？现有的研究普遍注意到了土地使用制度改革对城市规划的影响。有学者分析了土地有偿使用给各利益主体——政府、开发商和公众所带来的利益分割，特别是地方政府成为主要的受益者，并形成了自身的利益需要⁽⁶⁸⁾。城市土地是国有的，国家通过城市总体规划和土地利用总体规划意图控制地方政府难以遏制的城市扩张，地方政府希望通过城市规划做大规模的方式，获得合法的占用土地的权力；另一方面，城市规划也可以深刻影响土地开发的收益，进而影响到政府的收益，城市规划也因此受到地方政府前所未有的重视。但这时政府对城市规划的重视更多的是将城市规划作为牟利的工具，政府自身加入这个追逐利益的行列。强调城市规划的政策属性，突出了城市规划的公共职能，特别是利益调控职能，适应了社会经济发展背景和政府职能转型的需要。强调城市规划的政策性具有以下意义：

（1）保障城市规划的权威性

在市场经济体制环境下，通过政企分开，政府正逐步放松对微观经济领域活动的干预，政府的功能转向宏观经济调控，维护社会稳定，营造具有竞争力的城市环境，包括作为硬件的物质环境和作为软件的制度环境。在此条件下，城市规划成为政府进行宏观调控和提升城市竞争力，构建和谐社会有力的政策工具。公共政策不同于一般的技术文件，它是由以权威机构为主体而制定的针对公共问题并在一定范围内具有普适性的决策。作为公共政策的城市规划是由公共权威机构制定的，对政策目标群体具有强制力，在城市规划的权域范围，必须遵守的行为准则。城市规划不再是一种技术说明文件，更加强调对政策目标群体（包括政府）的城市空间开发、建设行为的规范作用。走向公共政策的城市规划，正是由于公共权力的保障，以及对社会主体行为的强制性规范作用，才能体现城市规划的权威性。

（2）加强城市规划的宏观调控功能

作为公共政策的城市规划是以解决由于社会利益关系中有关空间利益矛盾所引发的城市公共社会问题为出发点，更加体现城市规划对政策主体的利益导向、调控与分配功能，这就要求更加开放民主的规划编制、决策和实施过程，这样才有利于体现社会公正，因而提升城市规划的社会参与程度和对社会的调控作用，从而强化城市规划的宏观调控功能。就城市政府的宏观调控手段而言，在市场经济体制下，政府直接参与建设的能力在所有类型的城市中都是有限的，同时又无法完全掌控市场经济过程中的资金的流通与安排，城市政府实际上可以控制的是建立在城市规划基础上的对土地开发权的管理。在这样的条件下，城市规划政策成为其他各项公共政策的起点和最终归结。因此，强化城市规划政策性，可以加强城市规划的宏观调控功能。

作为公共政策的城市规划为城市的发展、建设和管理提供目标导向和稳定的预期；协调城市发展过程中对空间使用的各种利益矛盾，如不同部门、地区之间的矛盾，长远发展与短期利益的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护的矛盾，现代化建设与历史文化之间的矛盾等；同时通过城市规划对各个主体使用空间的利益进行分配，追求城市社会的和谐、可持续发展，追求公共利益最大化。

（3）增强城市规划的可操作性

现代城市规划的理论一直将焦点集中在提供理想的规划方案上，城市规划之所以要走向公共政策其核心目的是为了更有效地实施城市规划，解决城市的社会公共问题。霍尔（Peter Hall）指出，20世纪60年代以来，城市规划已经将规划的理念从对规划图（plan）和文本的编制转向对规划过程（planning）的重视，认为规划过程的核心关键在于规划的实施⁽⁶⁹⁾。在这过程中，规划图和文本所起的作用是未来目标的引导作用，而政策则充当了如何一步一步去实现目标，为规划实施提供可操作的规则。因此，在整个城市规划的体系中，规划政策的制定和实施成为规划工作的重点所在。

城市规划只有转化为公共政策才能保障其权威性，具有更广泛的社会基础，也为实施城市规划营造更好的制度环境。另外，作为公共政策的城市规划是政府对城市发展建设的一种政策陈述，它更加强调政策实施的可操作性，而不是为了体现技术上的完美，它更加注重与政府各项政策之间的相互融合，而且自身也成为一种政府的政策陈述，这是城市规划从图板走向实践的具体表现。