主体利益行为的分析层次

4.2.1　主体利益行为的分析层次

一般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态，它们的利益分别表现为个人利益和组织利益。在个人利益和组织利益之外，还有缺乏明确利益载体的社会公共利益。由于同一主体可以有不同的载体，使得主体利益行为趋于复杂。因此，有必要对主体的类型和主体利益行为的层次进行划分。

1）空间利益主体的划分

韦伯（Melvin Webber）将城市形容为“充满了为追求不同目标而激烈竞争的各种利益集团的集合”⁽¹²⁾。在计划经济时期，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的空间，也就没有利益集团成长的基本条件。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会活动领域的利益集团逐步成长起来，并从政治领域（国家）中逐步分离出来，成为一种重要的社会力量，并对政府的公共政策决策产生日益重要的影响⁽¹³⁾。有人将当今利益集团划分为四种，即权力集团、资本集团、劳动力集团和知识集团。权力集团是指政府及公有制经济中的管理者；资本集团是指民营及外资企业的管理者；劳动力集团主要包括企业职工和农民；而知识集团主要是指人文知识分子与专业技术人士⁽¹⁴⁾。

不同利益主体，在不同的时间对城市空间利益诉求是不同的。在城市规划的制定和实施过程，充满着政治冲突，各种利益主体之间的谈判、交易和妥协，是其重要特色。城市规划作为满足需要的手段，是利益主体谋取利益的工具。政治家从政治角度将城市空间看做实施政治控制的重要组成部分；开发企业从经济角度将城市空间看做是人类所拥有的最大财富，城市空间开发经营成为城市最普遍的财富积累途径；规划师从技术角度对待城市空间，要维持空间利益秩序，达到空间系统整体最优，那么科学利用地域空间、合理组织空间功能则成为重要手段。

城市规划中的利益主体是指直接或间接参与规划的编制、审批、执行、评估及监督的个人、团体和组织。张萍从利益分析的视角，对我国城市规划建设领域的利益主体进行利益分析，划分为市民、开发商、地方政府和社会公共利益⁽¹⁵⁾。王国恩基于城市规划是满足需要的手段，是谋取利益的工具的认识，分析四类利益主体与城市规划的关系，这四类主体分别是：政府、经济组织、市民和规划师⁽¹⁶⁾。角色是围绕人的社会社会地位的一套权利义务和行为模式，是社会互动的基本条件。本书将规划过程中主体的角色，分为政府、开发企业、市民和规划师四种类型。

（1）政府

按照行政级别，政府分为中央政府、省（自治区、直辖市）政府、市政府（副省级、地市级、县级市）、区县政府、乡镇政府。中国城市规划的权力主要界定给市政府，因此，市政府为本书主要的研究对象，以市政府为中心，研究它与上级政府及下级政府之间的关系。在市政府的内部结构中，不同个体和机构构成关系非常复杂，其中与规划过程相关的个体主要是政治家和各级别的技术官员，机构则有规划主管部门、规划委员会、其他政府相关部门、人大及其常委会、政协等。

在政府内部，由于制度赋予不同主体不同的权力和职责，同时也对其行为作出限定，因此，制度因素是约束政府主体行为的关键要素；其次，现有的制度环境客观上塑造了政府主体内部利益诉求的差异，尽管理性自利是政府官员行为的本质动机，但是不同主体所追求的利益内容是不同的，比如技术官员与政治家之间的差别。同理，制度界定了不同政府机构的事权以及他们在政府机构内部的地位，政府机构行为的部门利益表现形式，及其行为模式也有所差异。总之，政府官员和政府部门的行为具有相似之处，他们都在客观上有促进社会公共利益的行为，这也是政府主体区别于其他个体的特征，但是要使政府行为客观上达到增进社会公共利益的目标，更多的是缘自制度的作用，而并非政府主体的动机之独特性。

（2）开发企业

从当前的城市建设体制来看，开发企业是由不同类型的城市经济组织构成的利益集团，与其他城市经济组织不同，开发企业主要是通过城市空间的开发和运营获取利润。从城市空间开发的产业链条看，这个利益集团包括土地所有者、投资者（包括银行）、开发商、建造商、营销与物业管理商、装修及设计服务商。这些主体都是基于追逐利润的目的，形成以开发企业为核心的利益集团，由开发企业为主体作为利益集团的代表介入到规划过程中。我国开发企业的所有制形式分为：国有、集体和民营等，按经营形式分有：国资、外商独资、中外合资和股份制企业等，这些开发企业由于与政府有着不同的利益关系，使得他们在规划过程中所面对的情景有所差异。由于城市开发产业链长，对国民经济的影响日益增加，围绕开发企业所形成的利益集团中融合了行政权力和资本的力量，成为城市开发中的强势利益集团，这为他们以非正式方式介入到规划过程提供了基础。

围绕城市开发所形成的利益集团中，土地所有者是一个独特的角色。根据我国宪法规定只有国家和农村集体是土地所有者，但由于村镇组织并没有掌握对集体土地的法定上的开发控制权，因此，在事实上城市政府拥有对土地开发的垄断性权力。城市政府在土地开发中的行为具有两面性，一方面寄望于出让土地（或培养税基）获得收入，其行为具有赢利性；另一方面，又控制宏观供需平衡维护公共利益，其行为具有公共性。

（3）市民

在具体的规划过程中，根据与规划中利益关系的密切程度，市民可以分为几种类型。首先是那些涉及自身财收益权利关系变迁的部分市民，包括该开发地块及与开发地块密切相关的原居民和单位，空间开发所带来的征地拆迁直接影响到他们的切身利益，而该地块开发所产生的外部性影响也牵涉周边地块居民的利益，这部分市民出于维护自身权益的需要，具有强烈的参与规划过程的动机。其次是城市空间的消费者，在城市开发高度市场化的今天，特定的开发往往界定于特定范围的消费者人群，比如不同档次的住房、商场、工厂等。在竞争压力下，这些消费者在没有购买房产之前，是开发企业极力争取的对象，消费者因为拥有“以脚投票”的自由，占据主动，这时消费者并没有直接的动机参与规划过程。在购买该房产之后，由于该城市空间及其周边的规划建设，对消费者所拥有的物业价值影响巨大，因此，他们也具有参与规划过程的动机。最后是那些一般意义上的市民，他们个人的利益与城市空间开发的相关性并不大，他们要求参与规划过程更多的是基于民主权利意识，受政治文化传统的影响，而且他们的观点容易受公众舆论的影响。因此，作为市民首先关注的是与个体利益密切相关的规划要素，维护社会公共利益并不是作为个体的市民的理性选择。由于市民群体规模庞大，利益需求多元化，如何整合和引导市民利益需求，维护社会公共利益是一个艰巨的任务。

（4）规划师

规划理论对规划师在规划过程中的作用一直给予关注。英国的希利（Patsy Healey）将规划师的角色归纳为五类：城市建设管理者、公共官员、政策分析者、中介者和社会变革者。根据我国规划师在规划过程中实际扮演的角色可以分为以下类型。一类是政府规划师，主要就职于规划管理部门。政府规划师的首要角色是国家公务员，扮演政府行政代理人的角色，他们在政府行政组织框架内发挥作用。在严密的政府组织框架内，其独立的职业意识较为淡薄，其道德标准和行为规范主要由政府规章决定。此外，在体制转型的过程中，有的政府规划师还同时进行具有赢利性质的规划编制行为，既编制规划又审批和管理规划，难免出现假借公共利益之名，为特定阶层和个人利益谋利⁽¹⁷⁾。第二类是执业规划师，是指就职于勘察设计单位，以市场需求为导向的提供设计、咨询服务的技术型人员。执业规划师的角色扮演与他所服务的单位性质以及服务对象有所差异。目前可以提供规划设计服务的单位类型主要有隶属于规划管理部门的国有规划设计研究机构、隶属高校的规划设计机构、民营的规划设计机构、合资或外资的规划设计机构。那些就职于国有规划设计机构的执业规划师，由于隶属于规划管理部门，具有行政事业单位编制，因而具有组织和信息方面的优势⁽¹⁸⁾。因此，他们更容易获得规划管理部门的规划编制项目，尤其是法定规划类型的项目，在从事这类规划编制时，执业规划师行为具有很强的公共性，而且在社会认知上，公众往往将他们的规划编制视作政府行为。就职于其他规划设计机构的执业规划师，由于在行政上基本不受规划管理机构的约束（尤其是跨行政区的情况下），这时执业规划师的行为具有明显的市场行为特征。由于规划师的利益与服务对象满意度密切相关，规划师会努力以自身的专业知识为雇主提供最好的服务，而不顾雇主的价值取向与公共利益相悖。第三类在中国尚未出现，那就是社区规划师。戴维多夫（Paul Davidoff）认为社区规划师是倡导式规划的推动者，他们利用自身的专业知识和技能，服务于居民以及NGO（非政府组织），并为维护他们的利益而工作。社区规划师与市民、NGO的合作，是寻求与政治精英和经济精英在城市发展决策过程中能够形成制衡，也是使决策民主化、科学化的必由之路。首先，由于中国还没有形成真正意义上的市民社会，社区组织和NGO的力量尚不足与政治和商业性力量抗衡。其次，由于现有的规划制度对规划编制主体的限定，使得规划师在社区组织和NGO中还没有独立性职业存在空间，即使是像深圳龙岗所试行的“顾问规划师”制度⁽¹⁹⁾，也只是采用“规划下乡”的服务模式，规划师为社区的服务更多的是“兼职”工作，也没有独立的职业角色。

我国对规划师在规划过程中所起作用的认识，已经逐渐摆脱了仅仅作为“工程技术设计”的定位，同时也抛弃了无限扩大规划师作用的“规划万能论”，对规划师的社会处境有了更为清醒的认识。虽然作为个体的规划师在具体的规划过程中所发挥的作用差异巨大，但作为一个职业主体，规划师的作用更取决于制度的限定。规划师要维护规划的基本价值，其前提是正式制度安排的改进能为规划职业活动提供良好的外部环境，仅仅依靠纯粹的职业道德约束，规划师难以真正实现维护规划公正的目标。

2）主体利益行为的分析层次

作为人类生产和生活的舞台，人类几乎所有的利益实现都要通过空间来实现。利益的一般表现形式包括实物、货币、服务、荣誉等。城市空间是人类活动的物质载体，必然承载一定的利益内容，空间利益主要体现为以下几个方面：①经济利益，空间是有价值的，土地使用者通过获得土地使用权，进行空间开发，从而获取开发利润，这其中蕴含着巨大的经济利益；②法律权益，由于土地和空间的使用具有唯一性和排他性，一旦某个使用者获得某个空间的使用权，就获得排他性的空间收益权或使用权，进而获得与空间相关的一切其他权益的归属；③社会利益，空间区位在整个空间秩序格局中的相对位置，不仅体现空间的经济价值，还具有体现权力和社会地位的象征价值，使空间本身包含着一定的社会利益。

利益分析的目的不但要明确各个主体在追求什么利益，而且要分析其追求利益的“能力”、“方式”及结果。

（1）利益需求分析。对利益主体需求的分析是一种行为动机分析，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预测。从这个角度上讲，利益分析与行为主义分析具有内在的一致性，利益分析属于行为主义分析的范畴。公共选择理论和新制度经济学构造的主体行为动机假设是遵循一种理性自利的逻辑，并在这种理性自利逻辑引导之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。规划主体对空间利益的需求可以大致概括为物质和精神两个方面的需求，但是不同主体的利益需求偏好存在较大的差异，开发企业将开发利润作为最大的利益追求，政府官员追求空间发展所带来的政绩。由于主体处于特定的社会组织之中，许多主体的行为是借助组织来实施，使主体的行为动机间接呈现出来。组织的空间利益需求远比个体要复杂，作为个体行为的结果，组织行为并非个体行为的简单叠加，而制度安排在其中发挥着极其重要的作用。可以说制度安排塑造了主体利益需求的选择集，主体的利益最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择。

（2）利益实现的行为能力分析。利益实现能力取决于主体所拥有的资源和主体自身的素质，主体拥有的资源包括经济资源、政治资源、技术资源、信息资源等等。不同主体占有的资源优势不同，一般而言政府占有政治资源优势，开发企业占有经济资源优势，同时他们又各自占有不同方面的信息资源优势，因此，他们具有较强的利益行为能力。每一个主体利益实现的能力都是有限的，必然受到其他主体或强或弱的制约。

主体的素质决定着他们运用资源的能力，政府官员、开发商和规划师掌握了更多规划制度和技术方面知识，也具有较高政治文化素质，与他们所掌握的资源相结合，就具备了更强大的利益实现能力。被动参与到规划过程的广大市民，往往缺乏城市规划方面的知识，而掌握这些知识需要付出额外的成本。当然，市民的政治文化素质是有差异的，一般而言处于较高社会阶层的市民具备更多的社会资源，也具有更强的学习能力，因而他们比城市中的底层群体有着更强的利益行为能力。主体的组织化程度也深刻影响着主体利益行为能力。政府、开发企业和规划师大多是以特定组织代表的身份参与到规划过程中的，他们可以借助组织的力量来进行空间利益的交易，这大大提升了他们的利益行为能力。而个体的市民即使掌握了信息，有一定政治文化素质，仍然难以影响城市建设决策。只有市民们形成社区组织，以组织的形式参与规划过程，才能增强其行为能力，而这一点恰恰是提升我国市民的规划公众参与水平的重要方面。

（3）利益实现方式分析。不同主体在规划过程中会采取何种利益实现方式，是根据各自的利益需求，评估其利益行为能力之后，所采取的利益行动方式。总体而言，利益实现方式可以分为制度化途径与非制度化途径两种方式。城市规划过程是在制度的约束下展开的，规划制度对主体的空间利益行为必然构成激励或制约。主体行为的机会主义倾向使得主体在规划过程中往往按照理性自利原则，对遵守或违反制度进行“成本—收益”的计算。当主体发现在制度化框架内更能实现其空间利益需求时，他们就会倾向于遵守和维护该制度；反之，则会采用非制度化的方式来实现主体的空间利益需求，进而要求变革制度。从这一方面讲，规划制度的一个重要功能就是尽可能为各主体的空间利益实现提供制度化的途径。当然，在逃避惩罚谋取更大利益时，不同主体所选择的非制度化途径是不同的，比如，开发企业可能采用向政府官员行贿的方式，而市民也可能采用违章加建、暴力抗拒拆迁等方式获得更高的收益。

（4）利益行为结果分析。利益行为结果就是要分析各个主体的空间利益行为结果会对社会产生什么样的影响，对其他主体产生何种影响。利益行为结果的影响力取决于主体的空间利益行为能力，利益行为结果的社会效应与空间利益实现方式相关，一般而言通过制度化途径的空间利益实现方式，能够有效地增进社会公共利益；相反，非制度化的利益行为在满足个体利益的同时，往往造成对社会公共利益的伤害，或者严重损害其他主体的利益，造成社会冲突。结果层面的利益分析，重要目的在于研究如何使规划主体的空间利益行为在制度框架制约下实现社会公共利益的维护和增进。主体的空间利益行为总是具有自利性，但是自利性的行为也可以增进社会福利，从而增进社会公共利益。规划制度不是也不可能消灭人们对自身利益的追求，而是通过界定和保护产权、制定和实施一系列行动规则来减少和消除主体的机会主义行为倾向和非生产性逐利活动，增进社会公共利益。