规划师的空间利益行为

4.2.5　规划师的空间利益行为

分析规划师的空间利益行为，必须先确定其社会身份，因为一个人的社会地位决定其行为，包括其职业行为。若不分析社会地位，不把一个人放到大的社会背景中，就难以讨论其行为动机和行为方式。张庭伟认为，当前中国规划师具有三重社会身份：首先，规划师与所有中国人一样，亲身经历了政治、经济等各方面的巨大变化，他们的价值观和行为方式，很大程度上受到社会大环境的影响，因此，规划师的第一重身份是“经济转型期的普通中国人”；其次，规划师是受过高等教育的知识分子，在很多问题的行为观点上又有别于普通老百姓，其第二重身份是“中国的知识分子”；最后，作为专业人员，他们在城市问题上有研究，有自己的观点，这些观点又可能有别于一般知识分子，其第三重身份是“中国规划师”⁽³⁶⁾。

1）规划师的空间利益需求

从西方城市规划发展历程看，自20世纪60年代以来，人们逐渐改变了规划师是价值中立的技术专家的看法。规划师与其他主体一样，有着自身的利益诉求，有着自己的价值倾向。尽管规划师接受的学科教育以及职业的基本操守都要求规划师具有社会的责任感和使命感，但作为一个基本的行为主体，也有使自身利益需求最大化的动机，只不过这种利益需求偏好的具体内容因其角色的差异而不同。

当前，城市规划师的角色开始从铁板一块走向多元分化⁽³⁷⁾，在我国基本上可以分为政府规划师与执业规划师。执业规划师属于知识集团中的专业技术人士，接受顾主的委托，以自身的技术知识，在现有合法的制度框架内，为顾主提供规划设计服务的同时获得报酬。因此，执业规划师利益（特别是经济利益）的实现，是建立在顾主满意的前提条件下的，在当前规划设计市场激烈竞争的背景下，许多规划师不得不背离自己的职业理念为顾主获取最大的利益（合法的和非法的）。作为执业规划师其首要目标是服务于就职的机构，他们首先是作为机构的代表者进入规划过程的，其行为必须符合组织机构的利益需求，比如商业规划设计机构要求规划师必须完成“产值”目标，如何完成组织机构的赢利目标，并从中获得自身利益的回报，构成规划师的利益需求。政府规划师属于权力集团的范畴，有的作为技术官员参与决策，有的作为日常建设管理者。政府规划师要服从科层制的领导体制，使得他们必须服从城市领导的决策，同时，社会又希望他们能够维护社会公共利益和整体利益。因此，政府规划师面临的是来自行政组织和职业两方面的可能相互矛盾的角色冲突，这种冲突的产生在于规划已经成为各种利益的交叉点，而规划师的多重角色特征，使得他们难以选择自己的价值立场，而陷入自我矛盾之中。

规划师的空间利益需求表现得较为突出的是对非财富价值的追求。这是因为受到职业教育和学科传统的影响，维护公共利益、构建美好社会一直以来都是规划师的核心价值和职业理想，作为知识分子，规划师同样注重如何运用自己的智慧，使规划成果为社会所接受，通过改造社会，实现对社会认同的追求。这种社会认同来源于多个方面，首先是委托者对其规划设计“水平”的认可。当前规划编制的委托主体主要是政府，因此，争取政府的认同就转化为规划师的空间利益需要，在某种条件下可能转化为规划师想方设法迎合政府（特别是政治精英）的偏好。由此分析，规划师对非财富价值的追求从根本上说也是源于自身利益需求的偏好，这种行为动机的结果是不确定的，它可能在客观上促进社会公共利益，也可能成为实现政府利益的“技术辩护者”。

以上分析表明，如果没有制度制约，仅仅依靠规划师的道德自律，在自利性的空间利益需求指引下，无法保证规划师的行为能够真正实现维护公共利益的理想。

2）规划师的空间利益行为能力

在现有的制度安排下，规划师并不享有特定的政治资源和经济资源，因为，规划师本身既不能独立作出决策，也不能独立将其规划方案付诸实施。规划师行为能力来源于其掌握的知识，以及在规划过程中作为沟通者的特性。空间规划和空间协调能力是规划师独特的职业能力，也正是由于规划师的这种能力，使其能广泛地与各个主体进行互动，这使得规划师有机会通过编制规划方案施加引导，也可以在规划决策中表达自身的意见。由于规划师所具有的沟通者的独特地位，在某些情境下可以发挥代言人的角色，帮助主体表达不便表达的意见，规划师也可以其知识优势，提升沟通的效率。因此，规划师的空间利益行为能力构成中不仅仅包括属于技术领域的空间规划设计的能力，还包括沟通和表达的能力。就规划师个体而言，政府规划师由于同时掌握了部分权力资源，比执业规划师具有更大的行为能力。规划专家凭借其技术权威的地位以及和政府领导者的连通管道，在不违背政府利益的前提下，其意见也较容易为政府所采纳。

规划师行为能力取决于政府力、市场力和社会力的力量关系，如果城市经济不景气，则政府会更多依赖于开发企业的市场力，更多考虑开发企业的利益而牺牲市民的利益，这时规划师要为市民谋取社会公共利益的行为能力就比较小。当城市经济发展良好时，政府对开发企业的资本依赖也会变小，有可能为了市民利益而对开发企业采取更多的限制，规划师就可以利用这个时期推动对社会发展有利的规划。这种时期被称为“打开政策窗户”⁽³⁸⁾，规划师应该把握政策窗户时期，提升维护社会利益的行为能力。只有政府力、市场力和社会力三者之间达到均衡时，规划师才能在这些主体之间有效承担阐释者和沟通者的角色，发挥规划师的知识和特长，实现规划理想。

各种规划法规、技术规范和行业标准是约束规划师行为能力的重要方面，无论是政府规划师还是执业规划师，其行为和规划成果必须符合规划法规、技术规范和标准。当然，所有的法规规范都预留了弹性空间，而且这些法规规范都是由政府部门颁布和认定的，政府部门可以将自身利益意图融入这些法规规范之中，并且以其自由裁量权保留了部分解释法规规范的自主空间。当然，规划师也可以凭借规范法规和行业标准，作为制约其他主体行为的工具。

3）规划师的空间利益实现方式

规划师在规划过程的主要职责是编制规划方案和提供咨询意见，他们在保证自身利益不受损害的前提下，希望满足委托主体利益的同时，尽可能地维护社会公共利益。由于规划师作为中介者的角色，其利益实现方式表现为与其他主体的互动。

首先，规划师必须与政府合作。规划师的方案和意见能否被采纳，主要取决于是否符合决策者的利益需求，而不是仅仅取决于规划师自身。由此可见，规划师无法独立地实现规划的理想，在当前的制度环境下，与政府合作是必不可少的途径。其次，规划师还要善于借助市场的力量。当采用政府和开发商合作开发时，作为政府规划师承担着合作者和监督者的双重角色。作为监督者，通过执行规划法规来监督城市土地和空间资源的使用状况；作为合作者，执行政府意图把握政策优惠程度，在规划选址、基础设施配置等方面提供技术支持。作为执业规划师，主要是承担技术服务的任务，当然，开发企业也希望有一定影响力的规划师可以凭借其个人资源，帮助开发企业与规划部门沟通，获取相关信息。最后，在当前市民社会雏形初现的背景下，有些规划师已经开始尝试通过与社会力量的结合，来实现对政府和开发企业行为的监督和制约。

政府规划师行为的非制度化方式主要表现为少数人凭借自身能够获得的决策权和规划信息，采取“设租”或“抽租”的方式，获取开发企业或个人的非正常酬金。执业规划师则可以从自身利益出发，通过伪造规划指标或者以技术修饰得更为隐蔽的规划伪装，为业主谋取不当利益。

4）规划师的空间利益行为结果

规划师作为中介者，其自身利益目标的实现必须通过与其他主体的互动与合作实现，因此，规划师的空间利益行为结果不仅取决于其自身的价值取向，更取决于其自身与其他主体的利益结构关系。规划师作为一种社会职业，不仅被赋予提供技术服务的功能，更被寄予维护社会公共利益、维护社会公平公正的职责，这也是规划师一直努力追寻的职业价值伦理。规划师的职业价值伦理也可以说是城市规划的价值判断，是指城市规划所追求的目标、原则、制度等，规划师必须从他们能否体现和满足社会的需要，能否有更理想的目标、原则、制度等角度来实现城市规划的本质⁽³⁹⁾。规划师要实现其职业价值伦理追求还是要通过执业活动来实现，规划师所提供的技术服务具有双重属性：一是技术本身所具有的自然属性，其价值是中立的；二是技术活动过程是在制度和组织介入之后，技术活动具有社会属性，有价值倾向。因此，规划师在多元化的个体利益冲突中，提供规划技术本身的自然属性，其目的应当是扩展选择和选择的机会；而规划技术活动的价值倾向，则是由规划制度和主体的组织结构关系所决定的。因此，仅仅依靠规划师的职业道德，冀望于规划师在规划过程维持价值中立，难以达成维护社会公共利益和公正公平的目标。在现有的主体利益结构下，社会公众的力量非常薄弱，这使得规划师努力维护的社会公共利益行为，在实际规划过程由于缺乏具体的力量的支持而更加势单力薄。规划师要发挥作用更主要是依托于委托者（政府或开发企业），而委托者行为的出发点与规划师所追求的职业价值并非一致。因此，规划师的空间利益行为结果更取决于主体之间的关系，只有规划过程中的主要利益主体：地方政府、开发商、社会公众三者之间的关系达到均衡时，规划师作为技术性的辅导力量，才能发挥利益协调的作用，实现规划的理想。此外，现有制度框架还没有赋予规划师执业中立的空间，无论是政府规划师还是执业规划师，都只能附和于政府行为导向，只有规划方案符合政府意图时才有获得决策支持的可能。