“三个政治市场”中的规划主体行为分析

4.3.1　“三个政治市场”中的规划主体行为分析

公共选择理论运用政治活动中的“经济人”范式，分析政策活动中各个主体的行为互动。从社会角度看，政策制定过程就是各利益集团相互斗争并对政府施加压力，从而使政府不断做出反应的过程；政策的选择主要受制于各社会利益集团之间的权力结构和力量对比。皮科克（Alan Peacock）把公共选择研究分为三个大的政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场⁽⁴⁰⁾。政治家通过初级政治市场向公众提供政策，公众通过投票支持政治家；政治家通过政策供给市场，为了实现当选时的政策目标将采用不同的执行手段；而在政策执行市场上，主要分析政策执行结果，评价政策执行影响。本节将借鉴该分析框架依次分析转型期规划主体在三大市场中的主体互动。

1）地方初级政治市场中的规划主体行为

在公共选择理论中地方初级政治市场的主体分别是：利益集团、立法者联盟和行政机构，他们共同构成“铁三角”。在中国地方初级市场中有三个特点：①党政合一，各级城市党委首脑是同级政府的最高领导者和决策者；②上级党委和政府对下级城市政府的党政领导的任免具有决定性发言权，下级政府官员的仕途掌握在上级政府或党委有时是主要负责人的手中；③虽然法律和宪法

图4.1　中国城市初级市场中的“铁三角”

规定各级人大有对政府行政领导的任命权和监督权，但各级人民代表大会对同级政府实质上是弱监督甚至无监督。根据以上特点，中国城市初级政治市场的“铁三角”可以转换为（图4.1）：地方政府、上级政府（代替立法者联盟）和微观主体（代替利益集团）。

微观主体包括辖区内的企业和市民，其效用函数前者为利润最大化，后者为效用最大化，同时也追求市场自由和机会最大化⁽⁴¹⁾。城市政府的空间利益内涵除了获得空间生产垄断租金的最大化，还体现为与以下主体的利益满足程度：上级政府的满意程度、辖区企业的满意程度、辖区市民的满意程度。其中辖区企业的满意程度比较重要，因为辖区企业与城市经济发展、税收增长、就业实现等有着最为直接的关系，显示政府政绩；另外，企业可以组成商会或协会等“压力集团”游说或贿赂城市政府官员。假设资金能够跨地区流动，企业追逐高投资回报，那么企业与城市政府之间实际上存在“蒂伯特选择”⁽⁴²⁾（Tiebout），只需把模型中追求不同公共物品的居民替换为追求高投资回报的企业即可。所不同的是居民追求较低税率与较高服务水平的组合，而企业还要追求较高的投资回报。企业与城市政府作为博弈主体双方的信息是互通的，并且双方行为可以预见。由于在现实中企业存在搬迁费用，该博弈为正和合作博弈，也就是说，积极支持企业也对城市政府有利。

在我国目前的体制下，辖区市民对城市政府的约束机制十分有限，辖区居民的满意程度对城市政府反而处于较为次要的地位。因此，在城市政府的效用函数中，微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。由于“搭便车”行为的存在，市民不可能有组成庞大利益集团的激励⁽⁴³⁾，这在实践中表现为地方人大和工会的功能弱化。在没有利益集团和党派组织的情况下，作为个体的市民很难发出政治声音，造成市民的失语。中国目前的城市政府具有为辖区微观主体服务的内在动力，但是这种动力不是来自纳税人和公共产品受益人的直接监督和评价，而是力图把这种投资环境和公共服务质量的提高转化为辖区经济的高速发展，进而转化为政绩显示的经济指标。因此城市政府行为具有追求空间利益的显性化的特征。一般来说，城市政府政绩可以通过数字形式如GDP的增长率等，也可以通过各种实体性的形象工程⁽⁴⁴⁾来显示。对于城市政府而言，形象工程是最为显性化的政绩符号。

上级政府的满意程度是决定性的，对城市政府来说具有最为重要的地位，因为城市政府的官员的任免权主要掌握在上级政府手中。从权力归属上看，上级政府拥有对城市政府的控制索取权和剩余索取权，因此更加具有宏观性和全局性。在地方初级政治市场中，城市政府力求通过各种措施，如大手笔规划建设新城与开发区、建设形象工程、引进投资提升GDP以显示政绩，从而获得上级政府的认可。在正常情况下，城市微观主体的“经济投票”可以通过政绩显示机制转化为上级政府的“政治投票”，进而影响到城市政府首脑的升迁。从这个意义上讲，微观主体和上级政府都是城市政府的“选民”，前者间接投票，后者直接投票，当然后者是决定性的（图4.2）。

图4.2　现阶段规划主体的利益互动

2）地方政策供给市场中的规划主体行为

在我国，城市规划的政策供给者和执行者主要是城市政府，以下两小节主要围绕城市政府这一主体展开分析。本书对地方政策供给的分析有一个重要前提是假设地方政府的有限理性。它既可能是因为对未知世界的无知，也可能是信息不对称。在这个假设下，引进公共选择理论关于政策供给的三个模型⁽⁴⁵⁾：“精灵模型”（Good and Semi—Good Fairy Model）、“不确定世界模型”（Uncertain World Model）和“女巫模型”（Wicked Witch Model）（乔·B·史蒂文斯，1999），下面结合城市规划运作机制进行分析。

（1）精灵模型

精灵模型指政策供给者的目的是为了解决市场不能解决或者不愿解决的事情，并且政府的行为是明智和理性的，其结果是帕累托最优，即人们都从政府行为中受益，而没有人受损，即使在政策中有人受益，有人受损，也只是受益大于受损。在政府集中精力提供市场无法提供的公共物品时就会产生这种单向的社会总产出增大的效应。正如前文所述，由于公共物品具有非竞争性和非排他性，而仅仅依靠市场只能导致公共物品的低水平供给，甚至无法供给，因此，需要政府提供。

精灵模型反映了市场经济体制下城市政府规划行为的合理定位，即在市场条件下，城市政府规划行为的基础是基于空间开发的市场行为之非完善性，城市规划除了在宏观上确定城市空间结构和总体布局框架外，在微观上严格控制空间开发的“负外部性”影响，维护城市建设秩序，确保城市公共服务设施的配置（如城市基础设施、公共绿地、文化体育设施、医疗卫生设施），保证空间开发的综合效益。

（2）不确定世界模型

该模型指由于城市政府的有限理性从而导致的无谓损失。其主要特点是主观出发点是好的，但行为是非理性的，结果是破坏性的。严格讲，不确定世界模型中的无谓损失是在政府职责范围之内的（即弥补市场缺陷的领域）。其主要表现为城市规划决策程序不规范，缺乏必要的科学论证、民意听证和民主监督程序。如城市主干道的各种管道铺设，没有统一规划，水、电、暖、通各顾各家，挖了填，填了挖，造成道路交通拥挤和城建资金的大量浪费，形成典型的无谓损失。当然，如果某届政府为了在短时期内树立城市形象，从而采取了“理性的无知”，大兴土木，却下意识地把包袱留给下一届政府，那么这种短期行为带有严重的机会主义倾向。因此，不确定世界模型中有两个要义：一是政府通过城市规划调控城市空间资源，同时从市场配置资源的有效领域退出；二是即使是在市场失灵的领域，同样存在着政府规划调控失灵的问题。

（3）女巫模型

它主要用来描述城市政府基于自身垄断租金最大化而实施的政府机会主义行为，其后果完全是破坏性的。该模型运用到我国的城市政府行为主要表现在三个方面：

一是基于政绩显示，政府采取机会主义行为和短期行为。城市政府的规划行为追求的是本届政府经济与政治利益最大化，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。即使城市政府在从事那些大手笔、高起点、跨越式的发展规划时，其行动的出发点也是立足于当前的，一方面通过战略性的规划向外界展示本届政府的魄力，吸引更多的发展资源；另一方面他们关注的核心点在于为当前空间发展行动进行宣传，获得更多的支持。可是，当政府领导变更时，又会提出新的战略性规划和行动，结果就导致城市空间发展战略缺少连续性，城市发展四面出击，发展资源极度分散，难以形成合力。我国城市政府的规划行为受同级人大的约束很弱，而上级政府意志却有巨大的影响力。由于管理幅度和管理层次的原因，信息链条越长，信息渠道不够畅通，城市政府越可能实施短期行为和机会主义行为；并且城市政府的规划行为很少受到当地纳税人和公共物品受益人（两者是最有资格对地方政府行为进行评价和监督的群体）的直接和连续的监督，而上级政府主要运用经济增长等指标进行考核。城市政府身处诱惑却又缺乏监督，这种特殊的体制导致了大量的规划建设的短期行为。

二是“发展型政体”的“赶超战略”往往伴随着政府行为的“越位”。城市政府一般不会坐等“马太效应”的发生，而利用行政手段，由政府进入那些市场可以自行有效配置的领域。比如，西部一些小城市盲目照搬东部地区的经验，由政府主导开办大规模的开发区，结果只能引进少量高污染的企业，造成严重的社会和经济问题。

三是政府中既得利益集团的经济行为，主要表现为双边垄断和不对称信息、官员预算最大化（尼斯坎南，2004）和传统计划管制条件下的既得利益。城市政府是许多公共服务唯一并且是垄断的提供者，他们往往比上级官员和普通消费者掌握更多的信息，这使他们通过扩大城建规模以获得更多的预算，更多的预算大多情况下意味着更多政绩，尽管预算资金的使用效率可能不高。在中国渐进式改革过程中，政府机制中存在着依靠旧的或新的管制体制创租的“分利集团”，并且这部分“改革对象”经常以“改革者”的姿态出现，成为事实上的改革的反对者。奥尔森指出，大量“分利集团”的存在会导致社会的滞涨和僵化，并强调其活动不是增加社会总收入，与其说他们是“分蛋糕”，不如说他们是有破坏性后果的“抢瓷器”⁽⁴⁶⁾。

3）地方政策执行市场中的规划主体行为

“越位”与“缺位”是一对规范意义上的经济学术语，它们与政府经济行为的合理定位是相互依存的，如同硬币的两面。在经济转型期，发展市场经济需要相应的政府职能配合已经成为人们的共识，但是政府与市场的活动从来没有固定的边界。市场具有私人特征和效率原则，而政府具有公共特征和公平原则，二者构成了资源配置的两种方式和两种价值倾向。对经济转型国家而言，最重要的内容是动态的政府—市场关系，换言之，市场经济的发展要求决定了政府的职能边界，从而决定了政府经济行为的合理定位区间。从这个角度看，政府的经济职能定位具有动态的历史性和发展性特征。

城市政府的空间利益行为，关系到城市政府经济行为的合理定位，而这涉及中央与地方政府事权的合理划分。在传统的市场经济国家，按照蒂伯特—马斯格蕾夫的分层蛋糕模型（layer of model），公共部分的稳定和分配职能由中央政府来执行，地方政府主要从事配置活动。因为地方政府在资源配置方面有较强的信息优势，他们更有能力提供反映个人偏好的公共产品组合。因此，城市总体规划虽然由上级政府审批，但是详细建设规划和具体实施建设主要根据城市政府意愿执行。但是，如果空间资源配置的结果不是由纳税人和公共产品受益人来评价，那就违背了各级政府分层配置资源的初衷⁽⁴⁷⁾。

在市场失灵的领域，政府也有失灵的可能，在缺乏有效监督和必要的法制规范的情况下，城市政府有强烈的越位冲动。城市政府的越位和缺位表现为：一方面将有限的预算大量投入到可以明显体现政绩符号的城市建设工程之中，并利用政府拥有的垄断权力和垄断资源追求最大化的垄断租金；另一方面，由于预算的有限性，一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位，具体体现为公共产品和公共服务供给的缺位。如图所示，阴影部分代表了城市政府的合理定位区，即市场失灵的领域。1区代表城市政府的越位区，2区代表城市政府的缺位区，3区表现为城市政府具体的经济行为具有一定程度上的越位与缺位的同时并存。1区是政府行为造成社会损失的主要领域，3区可视为缺乏民主监督的情况下1区的副产品。在有限理性和短期行为的条件下，城市政府经济行为的直接后果都是对社会总产品的抑制和侵蚀。城市政府越位的根本原因在于：在缺乏监督的领域，政府总是孜孜不倦地追求自身的垄断租金的最大化（图4.3）。

图4.3　地方政府的越位、缺位与定位