5.3.2 规划实施的监督检查：空间利益落实的监控
城市规划实施的监督检查，是城市规划行政主管部门依照有关法律、法规和规章，直接对行政相对人在建设使用土地和建设活动中行使权利和履行义务的情况，进行监督检查或作出影响其权利、义务的处理的具体行政行为。城市规划实施的监督检查，按其行为方式分为行政检查、行政处罚和行政强制执行三种主要行政行为(60)。按照现代管理的原则，制定、审批城市规划相当于管理决策，规划实施相当于管理执行，规划实施的监督检查相当于管理反馈。规划实施的监督检查主要有以下内容：①城市土地利用监督检查，包括对建设工程土地利用情况的监督检查和对规划区内保留和控制区内用地情况的监督检查；②建设活动过程的监督检查，包括确立用地红线、复验灰线、施工检查、竣工规划验收；③查处违法用地和违法建设，包括无证建设和越证建设；④检查建设用地和建设工程规划许可证合法性；⑤监督检查建筑物、构筑物使用性质。
城市规划实施的监督检查是狭义上的城市规划监督，仅仅包括规划实施之后事后监督，而且主要是指行政主体对行政相对人监督，不具对等性。
1）规划实施的监督检查过程中的主体关系
在现有的制度框架内，进入规划实施的监督检查过程中的主体主要有：规划部门、开发建设单位或个人、市民、法院及其他政府部门。其中规划行政部门是行政主体，而行政相对人是开发建设单位或个人，因此，他们是主体互动的核心部分。政治家出于自身利益目标，可以凭借其权力将其所直接领导和关注的建设工程绕过规划部门的监督检查程序。在规划实施的监督检查过程中，相关政府部门与规划部门并没有直接的利益冲突，但要真正达到制约违反建设的目标，却需要相关部门的配合。规划制度赋予相关市民参与监督规划实施的实质权力还很小，相关市民参与监督的直接动力是为了维护自身权益。媒体在规划实施的监督检查过程中构成重要的影响。法院作为具有强制执行权的权力机关和审判机关，一方面协助规划部门依法行政；另一方面，作为社会公平和正义的最后一道防线，为行政相对人提供司法救济。
2）规划实施的监督检查过程中主体的利益博弈
（1）政府内部的互动
①规划部门内部的互动。规划制度赋予了城市规划行政部门作为规划实施的监督检查的行政主体资格，如在南京市规划局设立法规监督处，规划局下属设立城市建设管理规划监察大队，区县规划部门还设有区县规划监察大队。监察处在具有市规划行政管理权限范围内的规划执法权，主要从事对各类城市建设实施监督检查，受理对违反城市规划行为的检举和控告，对各类违法用地、违法建设行为实施调查取证、提出行政处罚建议和行政处罚决定、执行处罚等工作。法规监督处负责规划验线、复验、竣工验收和违章查处，负责对局属规划监察大队和区县规划监察部门的执法业务指导和监督。由此可见，法规监督更多的进行行政检查的工作，而监察大队则以行政处罚和行政强制执行工作为主。一般而言，行政检查工作是由具体的经办人员进行，他们掌握的初步信息对最终的决策有很大影响，而如何作出行政处罚则由规划部门的部门负责人（有的还要由局领导作出）。日常行政强制执行一般由规划监察大队执行，但某些项目则需要联合相关部门共同执法。
②政治家的影响。对于地方政府而言，城市开发是实现其政绩的最佳工具，它不仅带来土地转让金以及地方税收，促进地方经济增长，还能起到改善城市面貌的作用。在激烈的城市竞争中，高速度的城市建设必然要求政府放松管制，并成为验证政府行政效率的标准。政治家为了在短期内快速推进城市建设，或者为了留住好不容易引来的投资者，会采取不同的方式对规划实施施加影响：一是通过政府内部决策规则调整，直接将重大项目的决策权收归领导层，成立由主管领导挂帅的“指挥部”。它们往往直接绕过规划许可程序，有的项目在没有办理“一书两证”的情况下就由市领导剪彩开工了。二是所谓的“首长工程”，即开发企业和政治家直接接触，使得该工程在得到政治家的直接“关照”下绕过规划部门的监督检查。
因此，尽管制度将规划的监督检查权赋予规划主管部门，但在现有的政治体制下，如果不能得到政治家的支持，规划部门难以对重要的项目独立行使监督检查权。
③与相关职能部门的互动。在规划实施的监督检查工作中，城市规划行政检查工作是由规划部门执行，这是因为行政检查是一个确定事实和搜集证据的过程，一般不影响行政相对人的权利和义务，工作阻力比较小。但是如果要真正达到制止违法建设的目的，还需要与相关职能部门配合。比如在违法建设中，实际参与者可能有建设单位或个人、施工单位和设计单位，但是规划部门只能对建设单位或个人进行处罚，而对施工单位和设计单位没有办法，但建设管理部门可以依据《建筑法》对施工单位进行管理。又如在厦门有大量的小企业将办公场所设在住宅楼中，实质上改变了建筑的使用性质，也引发居民的投诉，但规划部门缺乏有效对策，而如果工商部门如果在执照年审中对那些设在住宅小区中的企业不给予年审，就能产生更有效的作用。由于规划部门与相关职能部门在政府序列中地位相当，在当前的体制环境下，政府部门也表现为“趋利避害”特征，由于查处违法建设获益少而且工作阻力大，相关职能部门往往缺乏主动配合的动力。
在规划实施的监督检查中，如拆除违法建设更需要相关职能部门的配合。这是因为拆除违法建设所执行的标的物财产价值巨大，往往会引发剧烈的对抗，因此需要土地、建设、城管、街道社区、公安等部门的配合。
（2）开发建设单位（个人）与政府部门的利益博弈
作为组织的开发建设单位和个人都可以成为行政相对人，在规划实施的监督检查过程中，最主要的关系是行政相对人与规划部门之间的互动。开发建设单位出于追逐额外利润的动机，期望避开规划管理部门的监督检查，通过无证建设或越证建设，获得更高的收益。由于现有法规对违法建设的处罚力度薄弱，规划部门经常以罚代管，往往造成开发建设单位违法建设所带来收益高于罚款，客观上鼓励了违法建设的蔓延。
（3）法院的作用
法院在规划实施的监督检查中作用有以下方面：一是由于城市规划部门没有强制执行权(61)，当行政相对人拒不执行规划部门的行政强制措施和行政处罚时，规划部门可以申请法院强制执行。但在现实中，法院自身存在“执行难”而导致许多陈年积案无法及时执行。二是法院作为司法救济机关，当行政相对人对规划部门的具体行政行为提起上诉时需要通过法院进行判决。
（4）相关市民与媒体的参与
相关市民参与规划实施监督的直接动机是为了维护自身的权益。由于市民并没有行政检查的权利，难以获得全面的信息，往往只有到规划实施阶段，市民发现建设工程已经（或即将）损害自身利益时，才会采取行动。由于某些工程建设或建筑使用本身违反规划，市民的监督可以及时将信息反馈给政府部门，并要求政府部门采取行动维护其合法权益。因此，相关市民的参与可以协助规划部门及时发现违反规划的情况，规划部门也可以借助相关居民的压力，要求开发建设单位遵守规划。
由于在这一阶段规划许可过程已经结束，而且开发建设单位往往已经在建设工程上投入了大量资本，这就使得相关市民要维护自身利益必然导致开发建设单位强烈反对，主体之间协商解决的空间缩小。相关市民只能采取行政复议、行政诉讼或是信访、上访等方式表达和维护自身权益，这种滞后的利益维护，往往伴随着巨大的社会成本和局部社会矛盾的激化。因此，规划部门应该建立公开、透明的审批机制，要求开发建设单位充分公示建设方案，使开发建设单位和相关居民在规划许可阶段就相关利益矛盾充分协商解决，减少实施阶段的冲突。
城市建设作为公众关注的焦点，使得近年来新闻媒体越来越重视对城市规划的舆论监督。新闻媒体具有强大信息收集、分析和传播能力，通过新闻媒体的曝光，可以动员全社会关注该事件，并引起政府部门的重视，因此，新闻媒体的监督对于查处违法建设具有重要的作用；另一方面，有些城市建设工程时期长、内容复杂，某些媒体记者也未充分了解事实真相，有可能将记者个人并不完全符合事实真相的观点变成广泛传播的社会新闻，可能在社会上引起混乱(62)。
【注释】
(1)［英］彼德·霍尔，城市和区域规划［M］.邹德慈，金经元译.北京：中国建筑工业出版社，1985：4
(2)J L Pressman，A Wildvasky.Implementation.Berkeley：University of California Press，1973
(3)Fridmann J.Retracking American：A Theory of Transactive Planning.Garden City：Doubleday，1973
(4)Fridmann J.Planning Theory Revisited.European Planning Studies，1998，6（3）：245－253
(5)Meyerson M M，Banfield E C.Politics，Planning and the Public Interest：The Case of Public Housing in Chicago.New York：Free Press，1955
(6)曹康.西方城市规划思潮纲要研究［D］.南京：南京大学城市资源系，2005：116
(7) Fridmann J.Planning in the Public Domain：From Knowledge to Action.Oxford：Princeton University Press，1987：99，66
(8) Fridmann J.Planning in the Public Domain：From Knowledge to Action.Oxford：Princeton University Press，1987：99，66
(9)张国庆.现代公共政策导论［M］.北京：北京大学出版社，1997：55－65
(10)［美］托马斯·R·戴伊著.理解公共政策［M］.彭勃等译.北京：华夏出版社，2004：17，本书有调整
(11)林水波，张世贤.公共政策［M］.台北：台湾五南图书出版公司，1980：23
(12)Lindblom C E.The science of“muddling through”.Public Administration Review，1959
(13)Taylor N.Urban Planning Theory Since 1945.London：Sage Publication，1998：72
(14)Allmendinger P.Planning Theory.Hampshire：Palgrave，2002：126
(15)Etzioni A.The Active Society.London：Collier－Macmillan，1968：294－295
(16)Faludi A.Planning Theory.Oxford：Perigamon Press，1973：41
(17)张金马.公共政策分析：概念·过程·方法［M］.北京：人民出版社，2004：131－133
(18)Camhis M.Planning Theory and Philosophy.London：Tavistock Publications，1979：61
(19)张金马.政策科学导论［M］.北京：中国人民大学出版社，1992：109－111
(20)［英］米切尔·黑尧著.现代国家的政策过程［M］.赵成根译.北京：中国青年出版社，2004：73
(21)由开发企业编制的修建性详细规划在获得批准后，成为政府对该地块进行规划管理的依据，但是开发企业本身并不能获得对在该地块进行开发建设的其他开发企业进行管理的权力。因此，一般情况下，由开发企业编制的修建性详细规划，整个地块的产权属于该企业。即使是由开发企业出资来编制规划，但是规划控制的权力还是归属于政府。
(22)孙施文.城市总体规划实施政策的理性过程［J］.城市规划汇刊，2001（2）
(23)张国庆.公共政策分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004
(24)陈鹏.自由主义与转型社会之规划公正［J］.城市规划，2005（8）
(25)雷翔.走向制度化的城市规划决策［M］.北京：中国建筑工业出版社，2003：60
(26)如2005年厦门自新一届领导核心上任以来，出台了一系列重大规划并付诸实施：五缘湾开发规划、观音山CBD开发规划、软件园二期、东海域开发整治规划等。
(27)即使是权威专家研究性的规划议程，如果这种规划议程仅仅具有学术研究的意义，则此议程不具有公共政策的意义。
(28)比如城市规划部门希望通过提高城市规划编制的技术含量来提高城市规划的社会地位。
(29)［美］詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家——80年代的政治经济学［M］.平新乔，莫扶民译.上海：三联书店，1989
(30)［英］米切尔·黑尧著.现代国家的政策过程［M］.赵成根译.北京：中国青年出版社，2004：98
(31)笔者所主持的山东某城市规划项目，在向城市主管领导汇报方案时，规划主管部门领导多次面授机宜，一再强调在向上级领导汇报方案时规划管理部门和规划设计团队“应该站在同一边，内部有意见可以在汇报结束后再吵”。
(32)这就可以解释为什么许多控制性详细规划，甚至是总体规划也要制作精美的模型和表现图，虽然在技术上也许多余的。
(33)在某些大城市或市带县的城市，也会由区、县政府担任规划审批主体。
(34)虽然街道仅仅是区县政府的派出机构，但作为一个行政单元，其利益也与其管辖空间范围密切相关。
(35)比如在《南京绿地系统规划》编制过程中，各区县和乡镇从各自利益出发，要求减少绿地面积定额指标，在绿线划定过程不断申明作为地方政府的困难和特殊性，要求给予照顾和变通。
(36)也正是因为专家是以“受邀”的方式进入规划编制过程，这就使得专家也只能以相对被动的方式表达意见；另一方面编制主体可以选择那些符合他们利益预期的专家进入规划编制过程。
(37)有些修建性详细规划是由开发企业作为编制主体的，这时开发企业就不再是意见表达主体。
(38)根据《南京城市规划编制管理暂行规定》第十九条：根据城市规划编制项目的类型，规划管理部门可以对规划编制成果组织专家咨询、评审及征求专家意见。专家评审意见和公众意见应作为规划修改和审批的重要依据。第二十条对不同类型规划的征求公众意见时间作了规定。
(39)有时候规划编制的委托者，从自身部门利益或者工作便利条件出发，在规划公示时，有选择性地隐去那些可能引发市民强烈关注的内容，如在城市更新保护规划中，不公示那些涉及拆迁改造建筑的图纸，只展示全局性的内容，以免引发市民的强烈反弹。
(40)［美］查尔斯·林德布洛姆.政治与市场：世界的政治—经济制度［M］.王逸舟译.上海：三联书店，1996：14－15
(41)孙施文，奚东帆.土地使用权制度与城市规划发展的思考［J］.城市规划，2003（9）
(42)马向明，吕晓蓓.区域绿地：从概念到实践——一次“协作式规划”的探索［J］.城市规划，2006（11）
(43)张金马.政策科学导论［M］.北京：人民出版社，1992：172
(44)陈振明.政策科学［M］.北京：人民出版社，1998：108
(45)省、自治区域城镇体系规划则是经国务院审查同意后，由建设部批复。
(46)比如，许多城市人大常委会主任是由现任的市委书记兼任或前任市委书记担任。
(47)引自：《江苏省实施〈城市规划法〉办法》第12条第8款。
(48)国务院在审批城市总体规划时所采用的“部级联席会议制度”，邀请多个部门参与城市总体规划审议，目的是避免总体规划与相关规划冲突，加强城市总体规划的科学性和综合性。
(49)维护市场的经济联邦制有五个特征：（1）存在一个政府内的层级体系。例如，在中央政府之下还有一个地方政府。（2）在中央政府与地方政府之间存在一种权力划分，从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权，同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权。（3）制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约，使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性。（4）地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任。同时，一个统一的全国市场使商品和要素可以跨地区自由流动。（5）各级政府都面对硬预算约束。参见：钱颖一.现代经济学与中国经济改革［M］.北京：中国人民大学出版社，2003
(50)以厦门市总体规划为例，1990年代初开始编制，1995年规划方案基本形成，直到2000年才得到国务院审批，历时十年。
(51)参见：孙施文，奚东帆.土地使用权制度与城市规划发展的思考［J］.城市规划，2003（9）
(52)［英］米切尔·黑尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根译.北京：中国青年出版社，2004：110
(53)Friedmann J.Retracking American：A Theory of Transactive Planning.Garden City：Doubleday，1973
(54)L Pressman，A Wildvasky.Implementation.Berkeley：University of California Press，1973
(55)耿毓修，黄均德.城市规划行政与法制［M］.上海：上海科学技术文献出版社，2002：129
(56)熊馗.城市规划过程中权力结构的政治分析［D］.上海：同济大学建筑城规学院.2005：67
(57)耿毓修，黄均德.城市规划行政与法制［M］.上海：上海科学技术文献出版社，2002：37
(58)规划许可中对用地性质、用地开发强度、配套设施的小幅度调整都将对土地开发利益产生巨大影响，即使是规划许可的行政效率提升也会使开发企业受益良多，因为土地使用和工程建设需要巨额资金的储备、筹集、投入、周转，瞬息万变的市场要求敏锐地把握商机，开发企业每争取到一天时间都是金钱。
(59)在英国，对周边地区可能产生显著影响的开发项目申请必须在地方报纸和现场张贴告示，使公众可以查阅并提出意见，这有利于在第一时间发现矛盾并予以解决，而不是积累矛盾到最后导致利益冲突升级。
(60)耿毓修，黄均德.城市规划行政与法制［M］.上海：上海科学技术文献出版社，2002：197
(61)虽然在某些地方人大立法中赋予了城市规划部门强制执行权，但在实践中受到了法院的置疑。
(62)周岚，叶彬，王宇新.如何应对城市规划“新闻事件”——从南京外秦淮河整治规划新闻事件说开去［J］.城市规划，2004（2）
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