各国社会保障制度比较

2.4　各国社会保障制度比较

在社会保障的发展过程中，社会保障的对象不断扩大，最初是以特定的劳动者为对象的劳动保障，然后扩大到对全体劳动者的保障，最后发展为把劳动者以外的一般市民，如个体企业的经营者，依赖财产收入和养老金、年金收入维持生活的无业者等，都包括在享受保障的范围之内的全体国民的保障。同时，社会保障所涵盖的范围也逐渐扩大，先是以病、残、老、死和生育为主要内容，随后逐步扩展到对失业后的生活保障、社会性救济和社会性福利等方面。

由于各国的社会制度不同、经济发展水平不同，文化历史传统各异，社会保障制度的实施有先后之别，不同国家、不同地区在确定社会保障的目标模式和保障的水平与范围方面必然存在着差异，社会保障制度也不尽相同。依据社会保障资金筹集和供给方式的不同，主要有以下四种典型的模式:即全民福利型的社会保障模式、投保资助型的社会保障模式、国家保险型的社会保障模式、强制储蓄型的社会保障模式。

2.4.1　全民福利型的社会保障模式

全民福利型社会保障制度，也称国家福利型社会保障制度。这是在经济高度发达、整个社会物质生活水平较高的情况下实行的一种比较全面的社会保障形式，它贯彻的是普遍性原则，是一种普遍的均等式保险，无论是就业者或非就业者，也不论是否参加过工作，所有公民都有权获得基本的社会保障。

1.起源与特征

全民福利型社会保障制度起源于英国，尔后在北欧各国实行。属于这一类型的有瑞典等一些北欧国家。北欧的社会保障制度是典型的福利主义，其理论依据是福利经济学和贝弗里奇报告。全民福利型社会保障的出发点是平等地给居民分配相当丰厚的保险金，如全民健康保障计划等。它的口号是“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”。保障内容包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。社会保障费按统一标准缴费，按统一标准支付，保障水平是维持正常生活，享受期限以需要为准。其目标是对每个公民由生到死的一切生活及风险，诸如疾病、灾害、老年、生育、死亡以及鳏、孤、独、残疾都给予安全保障。社会保障基金主要由国家税收解决，保险业务由国家设立的机构统一管理。

全民福利型社会保障制度及其福利政策的主要特征有:①实行收入所得再分配，用累进税办法使社会财富不集中于少数人手里。②实行充分就业，使人人能有机会就业。③以“普遍性”和“全民性”为基本原则，保障对象为全社会成员，保险制度不局限于被保险本人，还推及其家属;不只限定某一保险项目，也推及维持合理生活水平有困难和经济不安定的所有灾害，以最适当的方法给予保障。其目标在于维护社会成员一定标准的生活质量。④社会保障制度依法实行，并设有多层次的社会保障法律监督体系。⑤个人不交纳或低标准交纳社会保障费，福利开支基本上由企业和政府负担。⑥保障项目齐全，标准也比较高。

2.典型模式国家

(1)英国的社会保障制度

英国是第一次产业革命的发源地，又是亚当·斯密、庇古、凯恩斯的故乡，是古典经济学、福利经济学和福利国家的发源地，加之基督教在英国具有长远的历史和影响，所以，在英国形成和发展起来的社会保障制度有其特色，而且在世界上具有重大影响。1942年11月，贝弗里奇提出的报告成为政府社会立法的白皮书。第二次世界大战后，工党政府以部分工业国有化，实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了一系列立法，实行了社会保险、工伤保险、家庭津贴和全民医疗保险法案，工党领袖艾德礼1948年宣布建成了“福利国家”，从而使英国的社会保障制度趋于完善。英国社会保障的特点如下。

一是强调保障标准的“公平性”。受福利经济学和教会“普爱”思想的影响，英国的社会保障制度推崇平等性与普遍性，强调公平。贝弗里奇的报告认为，英国的社会政策应以消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大祸害为目标，建立一个全社会的国民保险制度。

二是强调管理上的“统一性”。英国社会保障的管理由政府统一负责，政府通过国民收入再分配形式，组织实施各项社会保障措施。内阁下设的卫生及社会保障部统管医疗保险、健康服务和社会保险金的缴纳与发放。各地方政府设立服务部，负责社会福利工作。补助给付委员会负责补助给付金的发放。

(2)瑞典的社会保障制度

瑞典自1913年建立老年保险制度以来，社会保障体系不断扩大和完善，以其完整的社会保障制度和最高的社会保障水平取得“福利国家典型”的称号。

瑞典把生、老、病、死全部纳入社会保障体系，其基本内容为生育补助、儿童津贴、免费教育、养老保险、医疗保险、工伤保险、住宅服务等。瑞典推行“福利型”社会保障制度，其保障支出占国内生产总值的比重在世界上最高。瑞典社会保障的特点如下。

一是社会保障是建立在公民普遍的权利之上。瑞典制定福利政策的基本点是侧重于公民福利分配、全民一律享受。如退休前收入较低或工龄较短而影响附加年金的数额，政府给予补贴。所以大多数享受福利的人员在经济上与正常工作人员差不多一样富裕。

二是较为广泛和优厚的公共补贴制度与社会保险相结合构成了平等程度较高、标准亦较高的社会保障。

三是享受人一般不需要直接缴纳社会保险费用。在瑞典，社会福利费用大部分由政府负担，个人缴费很少，最大缴费者是雇主。

四是社会福利法制化。瑞典所推行的社会保障制度是通过立法付诸实施的。每一个公民所应享受的福利待遇和所应负担的义务都是非常明确的。法律对公民的权利给予保障，否则可向法院起诉。

五是失业保险的非强制性。瑞典的失业保险不是由政府管理的，而是分别由两个部门负责管理:一个是由工会自愿建立的失业基金会管理，政府给予大量补贴;另一个是劳动市场委员会举办的，专门为上述项目中未包括进去的人员准备的，由各地劳动市场委员会或就业办事机构管理和具体实施。

瑞典奉行的“从摇篮到坟墓”的社会保障政策，对于社会稳定和经济发展起了很大作用。国家通过立法手段，干预经济和财政，对国民收入进行再分配，从而使财富在各家庭之间的分配趋于平等，这对于消除贫困和保持社会稳定与繁荣起了保障作用。瑞典人民的生活水平是欧洲最高的国家之一。

2.4.2　投保资助型的社会保障模式

投保资助型的社会保障制度又称自保公助型(社会保险型)社会保障制度，起源于德国，随后为西欧、美国、日本所仿效。

1.起源与特征

投保资助型社会保障制度是工业化社会的产物，是在工业化取得一定成效，经济有较雄厚的基础，企业和个人都有了一定经济承受力的情况下实行的。它的目标是为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在失业、年老、伤残以及由于婚姻关系、生育或死亡而需要特别支出的情况下，得到经济补偿和保障。

投保资助型的保障模式贯彻特殊性原则，强调个人责任、给付与交费、收入相联系，分配有利于低收入者。投保资助型社会保障制度的特点:①政府是社会保障立法的主体，法律是社会保障实施的依据。②社会保险为强制性保险，由企业和个人缴纳社会保险费，政府拨款资助。③公民只有在履行缴费义务取得享受权利后，才能依法领取各种社会保障津贴。④社会保险覆盖全体社会成员。⑤社会保险以在一定程度上解决人们生、老、病、死、失业、伤残等后顾之忧为基本目标。^[19]

2.典型模式国家

(1)德国的社会保障制度

第二次世界大战后，作为战败国的联邦德国(以下通称“德国”)为了医治战争创伤和恢复国力，决定以实现国民经济复兴、寻求政治稳定、社会均衡发展为目标，在过去社会保险的基础上，发展起以效率与公平并重、自助与公助相结合的社会保障制度。

德国社会保障的基本内容包括养老保险、工伤事故保险、失业保险、医疗保险、儿童补贴、供养战争受害者、社会救济。社会保障资金的筹集一般是雇主和雇员各承担50%，特殊项目由国家财政资助。20世纪90年代以来，养老保险资金缴纳占工资总额的18.5%，雇主和雇员各承担9.25%;医疗保险资金缴纳占工资总额的15%，雇主和雇员各占7.5%。

虽然德国的社会保障支出占国内生产总值的比重比较高，但由于采取了公助与自助相结合的原则，它给政府财政带来的压力并不像西欧福利国家那样大，因此，在一定程度上保证了德国战后的经济复兴与适度稳定增长。通过社会保障对收入分配与再分配的杠杆作用，一方面保障了人们收入和生活水平的逐步提高，包括物质生活的改善、文化教育水平和劳动技能的提高，人民生活有了更多的保障，使饱经忧患和战乱的普通居民产生了一种前所未有的安全感;另一方面，德国社会保障制度的效率与公平并重、自助与公助相结合的原则促进了劳动者的参与意识，推动了经济的发展。德国社会保障的特点如下。

一是贯彻“资金自助”原则。德国的社会保障项目除了工伤保险费用由企业主负担外，年金、失业保险和医疗保险所需资金，均由职工个人和所在企业共同分担。而社会福利和社会救助所需的经费则全部由政府提供。

二是公平与效率两大目标的兼顾。德国成功的经验在于实行“社会市场经济”即“市场效率与高水平的社会保障之间的结合”。德国把社会保障与其他经济、政治措施结合起来运用，如把“自助”的社会保障同保持货币的长期稳定联系在一起，以防止消费和投资的膨胀，从而保持了稳定的经济秩序。在社会保障方面，德国虽然也存在资金紧张等难题，但与“福利国家”相比，在程度上不是那么严重。

三是社会保障管理高度自治。德国社会保障的主体由一系列行业和地区组织分开管理的基金组成，包括由不同保险机构、基金会或部门所属地方机构管理和实施。除失业保险外，保险机构均由劳资双方共同参与，实行自治管理，不隶属于政府部门。社会保障总的监督部门为联邦劳工与社会事务部，政府只对它们是否守法、经营管理和会计工作等方面进行监督。

四是国家社会关照原则。凡是没有保险的地方和领域，无论哪个公民，或者是什么原因，只要陷入困境，就应得到国家的关照和社会的帮助。

(2)美国的社会保障制度

自1935年由罗斯福总统签署的《社会保障法》实施后，美国的社会保障制度又经过多次修订和补充，已形成内容比较广泛的社会保障体系。主要包括老(年)残(障)遗(属)社会保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和福利补助等。社会保障基金的筹集由雇主和雇员各承担50%左右，特殊项目由政府财政资助。其中的老残遗社会保障资金，雇主和雇员各缴纳月工资的7.65%;医疗保险资金，雇主和雇员各缴纳收入的1.5%。财政支出中，社会保障支出占31.85%。美国社会保障体系的特点是内容庞杂，覆盖面广，多渠道集资，多层次管理。据统计，各种保障项目有300多项。美国社会保障的特点如下。

一是强调“自助”，即社会福利基金基本上由本人来提供。职工在就业期间必须缴纳保险费，专款专用于退休福利，基金纳入政府财政预算，但独立于预算之外。

二是资金来源多渠道。社会保障基金由联邦政府、地方政府、企业、非营利组织和个人共同支付。美国全国性“老年、残障、遗属和老年健康保险”在老年人中的覆盖率为90%。为了实行强制性保险，企业、个人各缴一半。有的项目由联邦政府支付，如退伍军人津贴和低收入家庭的“补充保险收入”以及“食品津贴”。由州和地方政府支付的项目有公共救济、医疗补助、对抚养儿童家庭的补助等;由企业主支付的项目有失业救济金、私营企业养老金、补充失业津贴和残疾保险等。此外，社区组织、工会组织、慈善机构、宗教组织等也负担一些小规格的局部社会保障和社会服务项目。

三是实行以企业和州政府管理为主，联邦政府支持的管理方式。美国社会保障工作存在多层次，即联邦、州和地方各级政府、社会组织及团体分层次设有管理机构，并尽可能把权限下放到地方和基层，以提高效率。

四是实行差别化社会保障。社会保障主要倾斜保两头，即保儿童和老人。而对劳动年龄以内的人，除提供伤残和失业救济金之外，其他如医疗保险基本不管。

(3)日本的社会保障制度

日本是亚洲地区第一个推行社会保险的国家。从20世纪20年代到50年代，日本逐渐建立起了以健康保险、雇员年金保险和国民年金制度为核心的社会保障体系。主要包括社会保险(养老保险、医疗健康保险、失业保险、工伤保险等)和社会扶助(公共援助、儿童津贴等)。具体实行的是以社会保险为主、社会扶助为辅的模式。日本社会保障资金的筹集，由雇主和雇员各承担50%左右，特殊项目由政府财政资助。目前的养老保险资金，雇主和雇员各缴纳工资总额的6.2%，合计为12.4%。医疗健康保险资金，雇主和雇员各缴纳工资总额的4.2%。失业保险资金占工资总额的1.45%，雇员缴纳工资总额的0.5%。政府财政支出占社会保障支出的20%左右。日本社会保障制度的特点如下。

一是社会保险制度以不同职业为基础进行区分。如养老保险就分为三个系统:以雇用5人以上的私营企业事业单位职工为对象的厚生年金(包括船员保障);以公务员为对象的共济年金(由国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农业、渔业团体职员互助金等六种不同职业构成)，覆盖率约占全国10%的家庭;国民保险年金，所有不包括在上述两种保险计划内的人都要参加保险，主要是以个体劳动者和农民为对象的年金。

二是重视企业内部互助作用。日本企业实行终身雇用制，薪金随年资而增加，强调职工对企业的忠诚，所以政府没有制定以全体公民为对象的整个福利政策，而是鼓励各个企业制订对职工的企业福利计划，自行负责保险计划的行政事宜，这样大大减少政府管理机构的专业人员。

三是社会保障法制化。日本的社会保障立法有《国民年金法》、《厚生年金保险法》、《健康保险法》、《国民健康保险法》、《老年人保险法》、《失业保险法》等;社会福利立法有《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《母子及寡妇福利法》、《社会福利事业法》、《老人福利法》等。

四是行政与业务分开，管钱与管事分开，层次与责任分明。日本社会保险分别由立法、行政管理、监督执行、社会保障基金管理运营等机构分管。立法由参议院负责，中央一级行政管理由厚生省、劳动省等机关负责。

日本的社会保障制度，以低保障水平起步，强调企业和个人的义务，减少了国家负担，增加了企业职工的凝聚力，缓解了劳资利益冲突，促进了经济复兴和起飞。

2.4.3　国家保险型的社会保障模式

国家保险型社会保障模式与国家福利型社会保障相近，又称社会主义国家社会保障，是由前苏联创建并在20世纪中期被其他社会主义国家效仿的社会保障模式。

1.典型模式国家

这一模式以公有制为基础，以马克思的“扣除学说”^[20]和列宁的“国家保险学论”^[21]为依据。在实行计划经济的同时，将各项社会保险制度列入宪法，由国家和单位负担各项社会保障的全部费用，个人无须缴费。保障费由国家统一管理。与这种模式相适应，国家是社会保障的主体，从上至下统一由政府的社会保险部门直接管理和操作。典型的代表包括解体前的苏联、原东欧各国和改革前的中国等。^[22]

2.主要模式特征

国家保险型社会保障模式是前苏联最早建立、第二次世界大战后被社会主义国家普遍仿效、与计划经济体制相适应的社会保险制度。其主要特点是社会保障由国家统一立法、统一领导、统一收支、统一管理;国家包办，个人不缴费，待遇与缴费无关而与劳动贡献相关，待遇水平较高;实行低工资、高福利政策，实行公费医疗、低房租，投有失业保险等;社会保障以社会公平为目标。这种社会保障模式曾经在社会主义国家的发展中发挥了积极的作用，但是过高的保障水平超越了社会经济的发展水平，且与市场经济相悖，存在许多问题。随着前苏联的解体和东欧国家剧变，这种模式已逐渐被摒弃。我国也从20世纪80年代开始改革社会保障制度，探索建立适应市场经济体制的、有中国特色的社会保障体系。

2.4.4　强制储蓄型的社会保障模式

强制储蓄型社会保障模式，与传统的社会保障模式有着巨大的区别，它是由国家立法，强制劳方或劳资双方缴费，以职工个人名义存入储金局或公积金局规定的保险公司，职工退休或在需要时，连本带息发还职工;用完后，国家不予补贴。强制储蓄型的社会保障制度以新加坡、智利为典型代表，在亚、非、拉约有19个发展中国家实行。

1.起源与特征

新加坡领导人反对像西欧那样过分地实行“福利主义”，认为在“福利主义”方面走得太远会导致绝对平均主义、养懒人。前总理李光耀指出，行动党及其政府当然是要帮助穷人的，但它的做法有别于西欧的社会民主党那种养懒汉的做法，行动党不主张给穷人“送鱼”，而是主张给穷人送“渔具”和“教他们怎样捕鱼”。这样既消灭了贫穷，又充分激发了人们的劳动积极性。^[23]智利1924年建立起的公共社会保障制度，首先建立了职工保险计划，主要为从事体力劳动的工人提供养老、医疗和伤残方面的资助。

强制储蓄型模式与其他模式相比不具有再分配的性质，不以追求社会公平为目标，对这种模式能否称为社会保障或社会保险仍然没有定论。

2.典型模式国家

智利现行的个人账户制养老保险制度的特点可概括为:个人账户强制储蓄、私营机构具体运作、政府实施立法和监控，并承担最终风险。具有以下特点。

一是建立个人账户。个人缴纳工资总额的13%建立个人养老金账户。由个人任意选择基金管理人进行投资，雇主不缴费;达到退休年龄后可以连本带利取回，或继续留在某个基金公司，也可以选择从商业保险公司购买年金。当个人账户不足以保障退休后最低生活时，政府将对此负责。^[24]

二是私营机构运作。智利在改革后设立的上述储蓄计划的收缴、支付、投资等具体工作均由养老基金理公司(Pension Fund Administrators，简称AFP)统一进行管理。养老基金管理公司性质为私营机构，是专门为运作养老基金而成立的股份公司，除养老基金管理公司以外的任何企业均不得从事养老基金投资管理业务。按照规定，只要能够吸收到足够数量的参加者(至少在4000人以上)，并拥有最低约为12万美元的资本金，就可以成立一个养老基金管理公司。参加养老保险的社会成员可以自由选择养老基金管理公司托管自己的养老基金个人账户，并可以在不同的管理公司之间转移账户。智利目前共有18家养老基金管理公司，股东大多数为商业银行。

三是养老金支付方式的多重选择。个人在具备养老金领取条件时，有三种支付方式可供选择:其一计划提款。缴费者可将个人账户储存的养老金继续存在养老基金管理公司，由该公司为其制订领取计划，按月领取养老金，账户余额继续按实际的投资回报率计息，并相应调整待遇。退休者死亡后其个人账户中的余额可以继承，如个人账户中的存款领取完后，退休者仍健在，则由政府财政负责支付法定最低养老金。其二终身年金。由养老基金管理公司负责将个人账户中储存的养老金转入一家人寿保险公司购买终身年金。如账户存款余额超过购买最低终身年金所需的金额，退休者可将超过部分一次提现。购买终身年金后，由人寿保险公司每月定额支付养老金，可一直支付到退休者死亡。但此方式下的养老金结余不能继承。其三临时提款加终身年金。个人可以将个人账户中的养老金储存额在养老基金管理公司保留一部分，然后将余额转入一家人寿保险公司购买终身年金，再由人寿保险公司支付终身年金。

四是养老基金投资。养老基金由养老基金管理公司负责收支运营，其中最重要的就是运用个人账户养老基金进行投资。虽然养老基金投资由养老基金管理公司实际操作，但智利政府对养老基金投资、投资范围、投资上限限制、投资市场限制等制定有严格的规定。政府财政承担最后风险:养老基金管理公司投资失败，收益波动准备金和现金准备金均不能保证最低收益时，政府财政予以弥补。

智利20年来的养老保险制度改革，引起了世界各国和国际组织的高度关注，其中既有肯定的意见，也有否定的态度。肯定智利养老保险改革的主要理由:一是养老基金由公共部门管理改由私营机构运营，大大提高了服务和管理水平以及投资回报率;二是将过去杂乱无章的各类制度整合为统一的养老保险制度;三是促进了储蓄率(积累率)的提高和资本市场的发育;四是减轻了企业和国家的负担。

持否定和谨慎接受态度的主要理由:一是新制度着重强调养老基金的储蓄功能，弱化了再分配功能，偏离了社会保障的社会共济方向;二是养老基金投资的商业化运作形成了社会资源的虚耗，很多养老基金管理公司将大量的人力、财力用于促销活动;三是投保人缴纳的管理费用过高;四是私营机构管理数额巨大的养老基金，容易形成金融垄断;五是政府承担了巨大的责任和风险。