法国救助贫困标准法

贫困救助_社会保障概论

8.2　贫困救助

贫困问题是世界性的社会问题，为了消除贫困，各国采取了各种各样的反贫困措施，其中，贫困救助被视为反贫困最有效的措施之一。因救助的实际内容不同，贫困救助可分为生活救助、医疗救助、生产救助、住房救助、教育救助等。

8.2.1　贫困救助概述

在与贫困进行抗争的实践中，人们对贫困的内涵和外延的认识不同将直接影响到贫困救助的内容与形式。

1.贫困的含义

对于贫困的理解，有不同的思维模式，而思维模式的不同将产生不同的解决问题的策略。

第一种是将贫困视为个人资源的缺乏。资源在此可狭义理解为维持生存的必需品或在更广泛的意义上获得社会物品的途径或使个人(家庭)获得对生活自主的参与。包括现金收入、食物、教育、住房、洁净水、健康或进入文明社会的途径等。既然问题的症结在于物质匮乏，解决方法就应该是把这些资源送到穷人手里。作为一种传统的福利观，这种思维模式揭示了以往关于贫困的学术研究以及延续至今的OECD国家福利政策的发展。

第二种思维模式更强调贫困人口自身的社会组织，侧重于考察他们的生活方式和行为规范与社会上大多数人是否不同，这些与主流阶层不同的行为是否为导致贫困的产生与持续的原因。因此认为，仅仅给予贫困人口物质资源对他们并没有实质意义上的帮助，反而助长了坐享其成和反社会的行为。从这个意义上说，反贫困战略要求的是通过惩罚“机能障碍”行为的不同形式的社会控制，重新组织和教育贫困人口，使其行为规范符合于非贫困主导的社会。

第三种思维模式是将贫困与机遇结构联系在一起。这些机遇结构包括教育系统、劳动力市场和工作的可达性、获得住房或土地(所有权)的途径等。他们所面临的障碍包括阶级主导型社会和政治结构、性别歧视、民族或宗教信仰、大多数人将贫困者视为无能者的普遍态度。这种观点形成了关于“社会排斥”的讨论。这一思维视角的重要性在于它将焦点从贫困人口自身转向了致使一部分人口处于贫困状态的社会及经济结构。

综上所述，贫困是指在一定环境条件下，人们在长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。^[3]

贫困又可分为绝对贫困与相对贫困。绝对贫困是指某一个时期，个人或家庭依靠劳动收入或其他合法收入不能维持其基本生存需要的生活状态。绝对贫困是从人的生存角度出发，以维持人的生理效能的最低需要为标准加以限定的。相对贫困则是指在同一时期，由于不同地区之间、各个社会阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的低于社会认定的某种水平的状况。相对贫困的出发点不是人的生存或人的生理效能所需的最低标准，而是人们之间收入的比较和差距。

2.衡量贫困的指标体系

国际上通行的衡量贫困的指标体系主要有:恩格尔系数法、国际贫困标准法、标准预算法和最低百分比法等。

①恩格尔系数法。在国际上通常采用恩格尔系数判定人们生活水平的高低或贫富的层次。恩格尔系数是人们全年的食品支出与消费性支出的比率，即:

恩格尔系数(E)=全年的食品支出/全年的消费性支出

采用恩格尔系数划分贫富的标准如下。

E＞0.60为贫困

0.50＜E≤0.60为温饱

0.40＜E≤0.50为小康

0.20＜E≤0.40为富裕

E≤0.20为最富有

可见，在上述公式中，恩格尔系数越小，生活越富裕;系数越大，则越贫困。

②国际贫困标准法。这是一种收入比例测定法，即根据收入的比例来确定贫困的程度。经济合作与发展组织提出，以一个国家或地区社会中等收入或平均收入的50%～60%为标准，等于或低于这个收入标准的为贫困。

③标准预算法。又称“市场菜篮法”，是最古老、最传统的确定贫困的办法之一。这种方法首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线。

④最低百分比法。即在国民收入明确后，划分最低的一层(如5%)为贫困户，把他们的收入定为贫困标准。这个标准是变化的，它不因社会的发展和人民生活水平的整体提高而减少贫困户的数量。只要社会没有变成绝对均富的社会，贫困户就始终占有一定比例。这种方法的好处是在社会发展过程中，始终能顾及“走在后头”的那部分人，并经常对其进行救助，不使距离拉得过远。

3.贫困救助的含义

贫困救助作为一项资助生活陷入困境者的社会制度，是通过满足贫困者的需求来帮助他们摆脱困境，恢复正常生活的。但是，如何才能满足贫困者的需求，哪些人才是真正需要救助者，迄今为止仍然不明确，认识也不统一。

本书所说的贫困救助指的是，国家和社会为了保障贫困人口的基本生活，为其提供物质和社会服务的一项社会保障措施。其目的是为了保障贫困人口的基本生活，使他们通过综合生活救助，逐步摆脱贫困状态。贫困救助的分类较为繁杂，按救助内容不同，可将其分为生活救助、生产救助、医疗救助、教育救助、住房救助等。

4.贫困救助的资金来源

福利型国家较强调政府的责任，贫困救助基本上由国家或政府通过一般税收承担责任，而不是采取个人集资形式。如丹麦的中央政府和地方政府各承担一半的生活救助支出;在荷兰，由国家负担90%的支出;英国、卢森堡和爱尔兰则完全由国家负担。

自保公助型国家如德国的社会保障事业主要不是由政府承担，而是由社会承担。政府和慈善机构负责的各种补贴和社会救济只占总开支的1/3，其余2/3的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，是一种社会自治形式。

美国则有所不同，其贫困救助项目的资金来源为联邦政府与州政府共同供给，但州政府有较大的自主权决定补助金额的多少。在意大利，地方政府在贫困救助的资金筹集方面也拥有很大的自主权。

自我积累型国家如新加坡等由政府通过公共援助计划对老、残、病又无依无靠的公民实施救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定的经济补助。

中国贫困救助的资金主要是由政府承担，并且纳入救助专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

8.2.2　生活救助

1.生活救助的含义与特征

生活救助是指国家对生活在国家法定或当地法定最低生活保障标准之下的贫困人员进行现金和实物等救助的社会救助项目。生活救助的目的是为生活困难的社会成员提供最低的生活保障，以维持其基本的生存条件，达到保障全体公民基本生存权的目标。生活救助是贫困救助中的主体内容，有的国家称之为“贫困线”制度。

与其他社会救助项目相比，生活救助具有以下特征。

①救助对象的全民性。生活救助的对象是面向全民的，不论身份地位，任何生活陷入困境的公民都有资格申请生活救助。

②最低保障性。生活救助的目的是保证贫困者的最低生活需求，维护公民的基本生存权。各国制定的贫困标准一般都低于社会的平均收入及社会平均消费水平。它是贫困人口的最后一道“安全网”。其救助标准要与其他制度的保障相衔接，只能是最低的标准。

③适时调整性。贫困标准随着生活必需品价格的变化和人们生活水平的提高需适时调整。一旦申请者家庭收入状况发生变化，或者政府制定的生活困难标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化:增加、减少、取消。

④既有长期救助又有临时性救助。所谓长期救助是指长期陷入贫困的居民及其家庭可以无限期地获得生活救助。临时性救助则指居民及其家庭暂时陷入贫困时在短期内获得的生活救助。

⑤选择性。生活救助一般要进行申请，且需进行调查来审核申请救助的公民的收入情况。符合国家规定的救助条件的公民才有资格享受生活补助，且要接受社会和群众的日常监督。选择性原则是各国生活救助制度的一个显著特点，它能保证有限的生活救助经费切实地用到最需要的人身上。

2.救助对象和责任主体

一般来说，生活救助的对象有以下三类。

①无依无靠又没有生活来源的公民。这类公民绝大多数属于长期救助的对象，一般包括孤儿、长期患病者或残疾者以及无子女和配偶的老人。

②有收入来源但生活水平低于国家法定的最低生活保障标准的个人和家庭。一般是指劳动收入过少，不能使家庭每个成员过上最低生活水平的家庭。

③在享受失业保险金期满后，仍未找到工作，无收入来源的公民。

由于各国情况不同，在救助对象上有不同的划分和偏重。中国的生活救助对象主要分为城市贫困人口与农村贫困人口。

生活救助是一种政府行为，其责任主体主要是国家。在中国，国家对生活救助事务的主管部门是民政部，各级民政部门均设立了相应的管理生活救助事务的职能机构，村(居)民委员会是生活救助管理的第一层次，其在基层的日常监督管理是生活救助最重要的环节，可以确保救济金的公平、及时发放。

3.生活救助的主要形式

生活救助主要采取现金救助、实物救助和服务救助等形式。

现金救助是指国家直接给受助者发放现金，帮助社会成员解决生活困难的一种救助形式，发放的现金由被救助者根据自己的实际需要安排使用。这种救助手段可以使受助者有较大的自我选择空间。

实物救助指国家以发放实物的方式，来帮助社会成员摆脱生存困境。它不直接给被救助者发放现金，而是根据其实际生活状况和需要，无偿发放一些必需的生活资料和部分生产资料，包括粮食、衣被、食物和农作工具等。

服务救助是根据救助对象的特殊需要提供的生活照顾和护理等服务，主要指对高龄老人的护理服务、对失去依靠的儿童的关爱和照顾等。

8.2.3　医疗救助

贫困人员有着自身的特点:收入水平低，消费水准低，营养不良情况严重，心理压力比较大，因此，要使贫困人群的基本医疗条件得到保障和完善，就必须对他们进行各种援助，包括医疗救助。

1.健康与贫困的关系

贫困通常与疾病联系在一起，而疾病也常导致贫困。人力资本理论观点可以解释健康与贫困之间的关系。当健康作为一种投资品时，健康投入的多少就决定了人们可以获得的人力资本的多少。即如果人们将收入中的一部分用于医疗保健支出从而使自己保持健康状态，那么人们就可以通过增加工作时间、提高工作效率、获得新的工作机会等方式增加自身的人力资本积累，这种投资的收益即是疾病损失的避免、收入的增加，从而使健康与福利之间形成良性循环关系。相反，健康水平低下使人们丧失了人力资本投资的能力和改善自身境遇的机会，造成了收入的减少和贫困的发生，后者又进一步制约着人们健康水平的提高，最终形成了健康水平低下——人力资本投资不足——贫困——健康水平再度恶化的陷阱。不难看出，健康水平低下既是贫困发生的原因，也是贫困造成的后果，这种由于健康水平低下造成人力资本投资不足而产生的贫困称为“健康贫困”。^[4]消除健康贫困的主要手段就是对贫困人口进行医疗救助。

2.医疗救助的含义与救助对象

医疗救助指由政府从财政、政策和技术上为贫困人群中的疾病患者提供某些或全部基本的医疗健康服务，以改善贫困人群健康状况的一种社会救助项目。

确定救助对象是医疗救助的首要难点。理想和公平的做法是对贫困线以下的实际贫困人群做到全面覆盖，但现实中由于各种原因，是不可能做到的。因此，如何选择那些真正有需要的人群，成为医疗救助中的关键。在确定医疗救助对象时，应注意:①比例问题。即在确定不同地区贫困人员的比例时，经济条件相对差的地区救助对象的比例应该高一些。②性别公平性。确定医疗救助的对象必须充分考虑性别的公平性，对更具有脆弱性的女性，应当考虑到她们的一些特殊要求，才能确保其与贫困男性享有同等的服务。③量入为出。在筹资水平无法提高的情况下，一味提高救助对象的比例会造成救助资金的缺口，对以后需要就医的更加贫困的人员造成不公平。因此，应该以能够提供的财政能力，即救助资金总量为基础和前提确定救助对象的数量。

3.医疗救助的方式

各国一般根据本国经济、社会发展水平和财政收入情况，采取多种方式进行医疗救助。主要有以下几种:①对医疗救助对象的医疗费用进行一定比例的减免或完全减免。②一些国家和地区的财政部门设立一定的专项资金，专款专用。③行会、工会等社会组织对会员进行互济互助，费用来自于该组织的储备金，或从单位福利费、工会经费、个人缴费中提取一定的比例。④社会或慈善组织为贫病人员组织开展的义诊、义捐和无偿义务医治活动。例如，慈善医疗机构和福利医院免费对持医疗救助卡的贫困人口进行医治服务;医院与社区达成协议，定期轮流派医护人员或医疗救助志愿者无偿到社区，对符合医疗救助条件的人员进行义诊等。

8.2.4　教育救助

教育是以一定的经济条件为基础的，贫困家庭的子女往往会因为贫困而难以完成学业甚至失去受教育的权利，这对他们来说是极其不公平的。教育救助就是针对这种问题而制定的救助项目。

1.教育救助的含义与特征

教育救助是指国家和社会为了保障适龄人口能够获得接受教育的机会，从物质上对贫困地区和贫困学生在不同阶段提供援助的一种社会救助项目。从某种程度上说，它是对教育投入不足的一种补充。

目前，教育救助的主体主要有国家、社会团体和个人。国家是教育救助的主体，通过财政拨款的方式，对贫困地区和贫困家庭在教育方面给予特定的补贴。另外，国家还在政策上给予贫困人口以优惠。同时，随着社会和经济的发展，社会团体和个人在教育救助上的作用越来越明显。从受助者的角度看，根据受助对象即受救助的客体的不同，教育救助可分为三个层面:第一个层面是对贫困家庭子女的教育救助;第二个层面是对贫困地区的教育救助;第三个层面是对贫困落后国家的教育救助，即国际教育救助。

教育救助的形式主要包括学费减免、发放助学金、实行助学贷款等。在初等教育阶段，对于家庭经济困难的学生，可视其实际情况予以减免，或对教科书费和伙食费实行补助。同时，困难家庭的学生也可以申请专项奖学金。在高等教育阶段，各国通常都有各种形式的贷学金和助学金来帮助困难学生完成学业。

2.教育救助的作用

①具有很强的反贫困功能。无论是对个人还是国家，教育都是减轻甚至消除贫困的最有效方法之一。人力资本不足的个人因为受教育程度低、工作能力差、就业经验不足，往往会削弱其在劳动力市场的竞争力。因此，消除贫困应以提升贫困人口的人力资本为主，提供经济支援和医疗救助等现金支持、职业训练或就业辅导的服务支持来补充贫困家庭的收入不足，并增进家庭中个人的人力资本，促进其脱贫自立。

②体现了教育公平。由于教育能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。许多国家的法律都明确规定公民享有教育机会均等的权利，接受教育已经成为现代社会公民的基本人权。

③促进国民经济发展。一个国家的经济要发展，归根结底需要高素质的国民。此处国民不仅仅指社会精英，而是全体公民;素质则是指包括技能在内的文化素质和各种能力的提高。然而，随着经济的发展，贫富差距将扩大，这就意味着每个公民在接受教育的机会上并不是完全平等的，弱势群体急需教育救助。只有社会整体素质提高了，国民经济才能够可持续发展。

8.2.5　住房救助

住房问题是工业化与城市化加速发展的产物。由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，以低收入者为主体的特殊阶层难以仅仅只依赖市场机制来解决自身的住房问题。因此，政府理应成为构建住房保障体制的主体。

1.住房救助的含义及主要内容

住房救助指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供现金补贴或直接提供住房的社会救助项目。其实质和特点是，由政府承担住房市场费用与居民支付能力之间的差额，解决部分居民对住房支付能力不足的问题。

各国政府提供住房救助的形式大致有以下几种。

①向居民提供福利保障性的廉租房。廉租房是由国家出资建设规格适当、设备齐全的住房，以低廉的可被接受的方式向住房弱势群体提供，保证其住房达到当地最低生活标准。

②出售低于市场价格的经济适用住房。经济适用住房介于完全市场化的普通商品住房和保障性的廉租住房之间，由政府或受委托的经济组织建造和供应，政府提供一定的划拨土地和减免税费等优惠政策，主要由购房者来承担购房费用但房价明显低于商品住房。20世纪70年代之后，主要发达国家经济陷入萧条，庞大的福利体系成为政府的负担，各国的福利体系包括住房保障制度都出现了新的变化。主流的变化趋势就是，引用更多市场化的手段，政府直接投资或通过多种融资渠道支持低成本住房的建设与出售。这一变化的基础思想有:一是以低价向居民出售房屋是让中低收入民众分享财富和发展的重要途径。二是拥有住房财产的阶层是最稳定的阶层，因此提高住房拥有率有利于社会稳定发展。

③发放住房现金补贴，即政府向低收入家庭直接发放现金，帮助其购买或租住房屋。这不是住房救助的最主要的形式，但其作用仍不可忽视。如在美国，家庭收入为居住地的中等收入80%以下者均可申请住房租金补贴，享受补贴的家庭拿出总收入的25%支付租金，其余由政府发放的住房券支付。瑞典实行两种住房补贴:一种是给退休人员补贴，金额有时达到全部住宅费用(全国大约有30%的退休人员从住房补贴中受益);一种是对低收入、多子女家庭的补贴，以住房费用为基础，再根据家庭收入和子女数量来调节。

2.住房救助的基本特征

①救助对象的针对性。住房救助是专门针对低收入家庭，为解决他们的住房问题而设置的。在本人申请后，需通过政府部门的调查核实收入状况和住房状况，并确认后，才能享受相关的优惠和补贴。

②救助范围的狭窄性。其救助对象仅限于少数自己无经济能力解决住房问题的家庭，对其提供相应的救济和补助，满足他们基本的住房需求。这同实物福利分房有着根本性的区别。

③救助时间的动态性。由于个人和家庭的收入状况是不断变化的，因此，住房救助的享受对象也要随之变动。如果被救助者经济条件好转，超过了救助标准线，就应及时停止补贴;如果经济条件恶化，就要增加补助。这样才能保障无力购租住房者有房可住。

尽管各国在住房救助制度的具体设计上存在差异，但在其动因和目标上存在共同点，各国均以“政治、安定、公平”作为建立住房救助制度的基本动因，以“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作为建立住房救助制度的出发点。在住房救助政策的演进方面也存在相似性，各国最初的住房救助制度是由政府在金融和住房供应上进行大规模的国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着全国性住房短缺的缓解以至消失，转而鼓励运用市场机制解决大量的住房供应，政府住房保障制度只面对地区性和特殊阶层的居民。

8.2.6　生产救助

与生活救助相比，生产救助是一种更为积极的救助方式，能够帮助贫困人口从根本上脱贫致富。

1.生产救助的含义与特征

生产救助指对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、资金、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动摆脱贫困。

对于有劳动能力，但由于社会的一些客观因素，无法就业或生产经营，因而无法取得收入来源的贫困人员，国家应该采取扶持的办法，即通过采取生产救助的形式，依靠他们自身的力量发展生产，从而从根本上摆脱贫困。

相对于其他几种救助方式，生产救助有如下特征。

①救助对象有一定的劳动能力。生产救助的对象一般是有一定劳动能力的贫困者，不包括没有劳动能力的群体。这些贫困者可以借助外界的帮助来实现自食其力。

②救助资金的偿还性。生产救助的资金可以采取“贴息有偿”、“低息有偿”的方式，因而具有一定的偿还性。一方面可以把有限的救助资金从死钱变成活钱，建立救助周转基金，保证资金的保值增值，循环使用;另一方面可以发扬受助者自力更生、艰苦创业的精神。

③救助资金来源多渠道。各种社会经济组织都可参与扶贫开发工作，丰富救助资金的来源渠道，使救助工作有更庞大的资金支持。

④救助手段多样化。生产救助的手段多种多样，只要有助于贫困人口进行生产自救的各种扶持措施都可包括在生产救助的内容之中，主要有提供资金、提供物资或技术、信息，以及政策优惠等方式。

⑤救助方式更为积极。与其他救助方式相比，生产救助是一种更为积极的救助方式，能够帮助贫困户从根本上解决贫困问题。这种救助方式更侧重于“助”，即帮助贫困者获得生产条件和生产技能，为其脱贫致富创造环境，相对于其他救助而言，生产救助更具有长远可持续的反贫困效果，能从根本上帮助受助者摆脱贫困。

2.生产救助的主要内容

生产救助的内容广泛，大致包含以下内容。

①政策扶持。政策扶持是指国家通过放宽政策、实行优惠等，来支持贫困人口的生产发展。主要体现在税收优惠、贷款优惠、价格补贴或支持、进行有利于贫困人口发展生产的制度改革等。

②资金扶持。资金扶持指中央和地方各级政府通过低成本或无偿的资金投入，解决贫困户生产资金短缺的问题，改善其生产条件。资金投入主要包括财政资金和信贷资金，此外，还包括社会各界以及国外的贷款或赠款。

③科技扶持。科技扶持是指发挥科技在生产救助中的作用，多途径地给贫困户送技术、送管理知识，以提高贫困户的素质及生产经营能力。

④信息扶持。信息扶持指通过电视、电话、广播及网络等媒介，及时向贫困人口传播生产技术、提供市场信息，以指导其生产和销售。

⑤能力培训。能力培训主要针对由于失业而造成生活困难的贫困人口，指在政府支持下，发挥社会各界力量，组织开展多种形式的再就业培训，通过对失业人员的职业指导、职业技能培训、创业能力培训等，帮助其提高生产技能、掌握经营管理办法、了解国家的有关政策和法规，从而切实提高失业人员从事个体、私营经济的能力。这是解决城市贫困的有效手段。