主体功能区研究现状

第二节　主体功能区研究现状

我国的主体功能区划是在广泛借鉴国外空间规划的经验上提出来的，这些国家制定和实施空间规划的实践对我国推进形成主体功能区有重大的启示和借鉴意义。在国家提出推进主体功能区建设后，我国理论界围绕主体功能区区划及建设作了一些研究。由于我国的主体功能区划是一个崭新的课题，很多研究尚处于探索阶段，还很不成熟。本节首先介绍了空间规划的国际经验借鉴，然后在汇总利用互联网收集的关于主体功能区的零星研究和报道材料的基础上，对主体功能区研究的热点进行初步的归纳，最后综述被学术期刊网收录的主体功能区研究文献。

一、空间规划的国际经验借鉴

推进形成主体功能区，实际就是用空间规划——主体功能区规划，来规范空间开发秩序。德国、荷兰等国家制定实施空间规划的实践，对我国的主体功能区规划有重要的启示借鉴意义。我国推进形成主体功能区，无论是在历史背景，还是空间规划的目标、重点，都与德国、荷兰的空间规划有许多相似之处。

（一）德意志联邦共和国的空间规划

德国统一后，空间发展格局发生了根本性的变化，不同地区间发展不平衡的矛盾突出，欧共体国家一体化进程加快，东欧和中欧地区形势剧变，都给德意志联邦共和国带来了更加严峻的挑战。德国，包括广大欧洲地区，空间结构相关性在进一步增强。德国的空间结构更倾向于城市及其生活方式，但在城市快速扩张的同时，很多乡村地区仍旧保持了有它们固有的生活、工作及居住方式，而某些乡村地区对于环境及自然资源的保护起了决定性的作用。无论是现在还是未来，都没有必要比较城市与乡村空间结构谁优谁劣。在原西德地区，城乡之间生活条件及基础设施的差异很小，乡村地区不再被认为是空间结构有缺陷的地区；但在原东德的乡村地区，空间结构问题比较突出，在建立高效住居结构、建设基础设施和保护自然资源等方面还要付出很大努力。随着地区及国际竞争的激烈，一定要提高地区空间结构效率，促进经济发展并保证可持续发展的能力。为了规范空间开发秩序，联邦政府地区规划及城市建设和发展部1993年2月颁布了《德意志联邦共和国地区规划指导方针》，勾画出了联邦德国未来空间发展的框架。基于德国统一的背景及欧洲统一的前景，该规划方针旨在德国境内实现多中心区空间的平衡发展，以及在全国实现着眼于未来的发展均衡的生活条件的目标。

1.德意志联邦共和国地区规划指导方针的内容

德国的地区规划指导方针文本总共包括六章的内容。第一章，住居结构安排的总体原则。首先，介绍了编制总体原则的背景。其次，阐述了发展及强化多中心的空间格局和住居结构的重要意义，并指出在这个过程中必须坚持的基本原则。最后，从四个方面对空间开发进行了规定，一是要求城市网络充分发挥协同效应；二是要求城市地区减轻过重的负担，创造发展机会；三是要求远离中心城市、人口分散的地区要充分发挥它们的作用，并挖掘它们的潜力；四是要求柏林和波恩要着力支持首都建设。第二章，从三个方面规定环境及土地利用的总体原则。第一，针对日益增加的土地利用冲突，提出解决这些问题的新方法；第二，对地区规划中的资源保护的三种途径，即减轻负担、重新开发、注重保护进行了规定；第三，要求以前军事用地转换功能，寻找新的地区发展机会。第三章，交通规划的总体原则。首先，明确了重新组建德国统一后境内地区间的交通网络、改善地区间及地区内的交通网络的连接状况的原则。其次，明确了交通分流、重新组织地区间的交通流量的原则，并对发展高速的铁路网络、分散地区间的交通压力、减轻交通负担等方面做出了规定。第三，对发展快捷的交通基础设施及减轻交通压力的方法进行了规定。第四章，从加强与欧盟地区规划的联系、跨边境的合作和欧洲地区规划的规则两个方面，阐述了加强与欧盟地区规划的合作。第五章，地区规划及地区开发的总体原则。一是对实现空间规划的长期目标和任务（均衡的生活条件）的途径做出了规定；二是对联邦政府的主要工作——制定规划、促进发展，进行了规定；三是对强化不同地区自身发展能力做出了规定，四是对地区扶持基金的使用做出了规定；五是对落实大范围的地区政策与专门扶持特定地区相结合做出了规定。第六章，从灵活的地区发展规划措施和着眼于未来的发展两个方面，展望了以开放性的地区规划指导方针指导未来的发展。

2.德意志联邦共和国地区规划指导方针的特点

德意志联邦共和国地区规划指导方针的特点在于：第一，该指导方针基于联邦德国多中心区结构的原则，在地区规划中，不强调政治目标，不会形成“由下到上”地区集结的态势。第二，强调联邦德国政府部门之间的合作，政府部门的工作过程就是各个级别的政府部门通力合作、卓有成效地解决问题的过程。第三，联邦、州及地方政府形成了合理的分工，以规范空间开发秩序。联邦级别负责制定德国境内地区规划的原则，例如，跨州开发事宜等；各州负责制定州域地区规划，明确地区开发战略、目标，这些目标通过亚地区规划进一步细化，亚地区规划为当地发展提供总体框架。第四，将生态环境的保护和土地资源的高效、持续利用作为空间规划的重点，注重乡村地区在生态环境保护中的作用，空间规划既确保城乡保持不同的空间形态，又注重使城乡享受大致相当的公共服务。

（二）荷兰的空间规划

第二次世界大战后，荷兰编制和实施了五个空间规划。在不同的历史时期，空间规划的重点和目标不同，空间规划最初的主要目的在于促进经济增长和解决人口过剩问题，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化，并成功地创造了大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。20世纪80年代后半期，空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长；另一方面要考虑消除经济增长带来的副作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡。2000年12月15日，荷兰内阁签署了第五个国家空间开发规划政策文件，其标题为“创造空间，共享空间”。该政策文件包括中央政府今后几十年的空间规划政策。

1.第五个空间规划政策文件的内容

该文件包括前言和七章正文。前言概略地交代了文件的内容和作用。第一章，绪论。交代了规划的背景；明确提出，创造高质量的空间是满足经济社会发展需求、又不危害空间质量的前提，为了“创造空间，共享空间”，“需要就集权，可能就放权”。第二章，历史回顾。概述了第四个国家空间规划政策文件的基本内容，并从社会和空间发展情况的角度描述以前的政策。第三章，变化中的荷兰。明确指出，空间政策必须对空间开发以及人们利用和获得空间的方式的不断变化有所反映，政策必须为社会需求提供足够的空间与导向，确保某一方面的发展不至于阻碍其余方面的发展。第三章变化中的荷兰，一是从人口和住宅、经济、农业、社会和文化发展、社会不公、文化和少数民族等六个方面阐述社会的变化；二是从基础层、网络层、应用层（城市和乡村）三个方面阐述空间开发的变化。第四章，平衡空间需求。从生活和工作、基础设施、娱乐体育自然保护和风景区、水、农业等方面预测了空间的需求，并对空间需求的地区分布、空间需求的数量和质量做了预测。第五章，国家空间政策。首先，从主要空间结构、选择质量、对空间需求的处理三个方面，阐述制定国家空间政策的前提；其次，将荷兰作为欧洲的一个地区，从欧洲的城市和乡村、横贯欧洲网、水和自然三个方面对需要跨越国界的空间开发进行了规定；第三，本着通过多样化提高质量的思路，对荷兰国内的城市与乡村空间开发进行了规定；第四，从融入国际化和国内城市发展的角度，对组织城市网络进行了规定；第五，鉴于水流总是永无休止地对空间提出要求，规划专列一节对随水流安排的空间进行了规定。第六章，相关地区。给出了国家每一部分的总体政策方针的细节，阐述了北部地区（德伦斯、弗里斯兰和格罗宁根）、东部地区（吉尔德兰和奥尔吉斯）、西部地区（诺德—荷兰、佐德—荷兰、乌德勒支和弗莱沃兰）、南部地区（诺德—布莱邦特、林堡和泽兰）和北海空间开发的政策。第七章，阐述空间政策的新的实施策略的三大基石，即空间规划和立法手段、财政金融手段、协作和沟通方面的实施手段；并对实施战略的应用做出了规定。

2.第五个空间规划政策文件的特点

第五个空间规划政策文件的特点在于，一是规划只提供地区发展的重点目标、方向和政策框架，不做具体决定。中央和地方政府职责分工明确。二是重视规划的贯彻实施。整个规划从制定到实施都有法律依据和法律的强制力保证，中央政府有预算支持。每个地区的规划根据中央规划制定，具体措施可检查、可评估。每个地区的发展目标和重要项目都有配套的实施政策。三是规划产生于开放对话的基础上。对话方包括中央政府、公民、社团组织、地方政府。各种思想、愿望和要求都通过一系列的咨询、论证、研讨会得以交流吸收。四是规划具有一定的弹性，给地方政府最大的自由。

二、主体功能区研究的热点

构建以主体功能区为基础的区域开发格局是“十一五”规划的重要创新，我国学者魏后凯、张可云、杨开忠、邓玲等，或通过答记者问、或撰文阐述他们对主体功能区的研究。总体来看，主体功能区研究的热点主要集中在以下几个方面。

（一）主体功能区划的影响

学者们一致认为，作为促进区域协调发展的重要举措，主体功能区建设将对优化我国经济发展的空间格局产生重要影响。如杨开忠认为，我们国家目前处在经济转型中，特别是在高速城镇化过程中，会出现一系列空间发展问题。四个主体功能区划分的思路，规范了区域开发性质、开发规模和开发位置甚至开发时序，对经济发展和环境承载能力的协调具有非常重要的战略性意义。魏后凯认为，四个功能开发区的划分有利于强化区域调控，强调区别对待、分类指导，从而对优化区域经济格局产生重要影响。张可云认为，国家提出这四类功能区概念，传达出以后要实现分类指导的信号，要使政策更有针对性，中央政府必须设立专项资金、完善相关制度，解决谁出钱对限制开发区补偿等问题。邓玲认为，同质化政府对异质区域进行同质化管理是导致区域发展失衡的重要原因，通过主体功能区划，对区域施加主体功能限制，有助于克服传统行政区经济运行带来的弊端，有助于促进区域协调发展。

（二）主体功能区划

主体功能区划是实施分类指导的区域政策、推进形成主体功能区的基础和前提。主体功能区划的研究热点一是表现为主体功能区划的主体、主体功能区划覆盖的国土区域的确定。一些学者主张主体功能区划应覆盖整个国土空间，认为主体功能区划不宜按照行政区的层级逐层分解，主体功能区划主要由中央政府和省级政府来承担，中央区划跨省的主体功能区，各省区划省内跨地、市、县的主体功能区。国家发改委宏观院国土地区所课题组在其“我国主体功能区划分及其分类政策的初步研究”报告中则提出，在短期内，主体功能区划应坚持国土部分覆盖的原则。二是表现为主体功能区划和行政区划的关系。国家发改委在“十一五”规划详解中提出，进行主体功能区划，就是要突破行政区划对经济运行的影响。大多数学者认为，主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，照顾到现有的行政区边界，在局部区域适度打破行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。三是表现为主体功能区划的标准、主体功能区划的指标体系。国家发改委宏观院国土地区所课题组认为，中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准，省级政府制定划分省一级主体功能区的各省不同的标准。

（三）主体功能区的层级结构

邓玲、张可云都认为，主功能区具有层级性，在国家划定的某类功能区内，还存在一个功能区进一步细分的问题。邓玲认为，对于一个特定的主体功能区来说，功能区细分实际上是为了处理好主体功能区的主体功能与辅助功能问题。杨开忠从四类区域的空间划分尺度这个角度表达了对主功能区具有层级性的关注，他认为，单个主体功能区的尺度不宜过大，如国家自然保护区就是禁止开发区，这个在理论上没有问题，但在现实中以什么为空间为单元之类的问题必须认真研究、谨慎解决，另外，优化开发区和重点开发区更会有一个动态的过程。如过去是重点开发的，现在也许会变成优化开发。所以，要有一个动态的调整机制，能随着外部环境的变化而进行深层次、多方面的调整机制。魏后凯提出“4＋2”、即“功能区＋问题区的结合”的建议，“4”指的是按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局，“2”指的是现有的四类主体功能区＋关键问题区两种类型区，应实行区别对待、分类指导，由此促进区域经济的协调发展。

（四）分类指导的主体功能区建设政策

学者们一致认为，主体功能区建设是否会导致新的贫富差距、主体功能区建设的目标能否实现，关键在于配套机制要跟上。在财政政策方面，要通过财政的转移支付和税收等方法，来统筹区域的协调发展。要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。人口管理政策方面，鼓励优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。杨开忠、邓玲等人为，主体功能区建设必须改变政绩考核体系，不能简单用GDP来考核。以后，社会发展、教育、医疗、公平程度、生态环境等，这些非经济因素在政绩考核中的权重会越来越大。划分优化开发和重点开发主要出于经济角度的考虑，而限制和禁止开发则是从生态可持续发展的考虑。

三、主体功能区研究的文献综述

党的十六届五中全会召开之后，四川大学邓玲教授于2005年12月11日在四川日报上发表了题名为《加快主体功能区建设是促进四川区域协调发展的重要战略举措》的文章，这是我国第一篇直接以“主体功能区”为题的学术论文。在文中，邓玲教授结合四川省省情，提出了她对主体功能区划的功能，主体功能区建设的关键和重点的理解。

截至2006年10月底，被学术期刊网收录的直接以“主体功能区”为题的文章共有12篇。其中《中国城市金融》 、《中国地产市场》 、《企业世界》和《河南国土资源》等四家期刊分别在其第5，3，4，3期发表的《我国将首次划分四类主体功能区》 、《我国国土划分四类主体功能区》 、《国土划分四类主体功能区》 、《我国960万平方公里国土空间划分为“园类主体功能区”》等四篇文章，主要是介绍国家的主体功能区划的指导思想，多是引用国家有关的政策文献，属于主体功能区研究的背景介绍。

笔者在《生态经济》 2006年第5期发表的题名为《在推进主体功能区建设中增强区域可持续发展能力》的文章，是被学术期刊网收录的第一篇直接以主体功能区为题的学术论文。该文在区域可持续发展能力分析框架下，构建了主体功能区划的概念模型，用数学语言对主体功能区划的必要性、重要性、主体功能区划的基本方法以及各类主体功能区的建设重点进行了初步的阐述。

浙江省发展规划研究院的徐伟金在《浙江经济》 2006年第5期发表了题为《关于主体功能区划有关问题探讨》的文章，他结合浙江省的具体情况，阐述了明确主体功能区划、形成合理的区域发展格局，对浙江经济社会发展的重大意义，并提出了浙江省主体功能区划的基本构想。浙江省发改委王东祥在《浙江经济》 2006年第16期发表了题为《搞好主体功能区划优化区域开发格局》的文章，他对主体功能区的体系和层级、浙江省主体功能区划的基本思路进行了研究，认为搞好主体功能区划，能够彻底改变传统空间规划不考虑资源环境承载能力的弊端，使空间规划真正建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发和科学发展的基础之上。国家发改委经济研究所的李军杰在2006年第11期的《中国经贸导刊》发表了题为《确立主体功能区划分依据的基本思路》的文章，从区域发展的现状和统筹发展的要求出发，理清资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念相对于主体功能区划分的特定含义和彼此之间的关系，并在此基础上提出了以定量化的方法设计功能区划分指数的初步构想。

2006年第4期的《经济学家》发表了由四川大学邓玲教授和笔者合著的《主体功能区建设的区域协调功能研究》。该文提出了同质化政府的概念，分析了同质化政府对异质区域进行同质化管理引发的区域发展的不协调的表现和成因，对主体功能区划下的区域经济运行模式和同质化政府管理下的区域经济运行模式进行了比较研究，论证了主体功能区建设的区域协调功能，并提出了推进主体功能区建设的政策建议。

2006年第9期的《现代经济探讨》发表了孙姗姗、朱传耿的《论主体功能区对我国区域发展理论的创新》。该文阐述了主体功能区内涵和我国主体功能区划的大致框架，在回顾、分析我国传统区域发展理论的演变和缺陷的基础上，认为主体功能区在区域定位方法、区域发展的衡量、区域可持续发展、区域协调发展等方面，丰富和发展了区域发展理论。

2006年第10期的《宏观经济管理》发表了宏观经济研究院国土地区所课题组的《我国主体功能区划分理论与实践的初步思考》。该文初步构建了我国主体功能区划理论框架，对主体功能区划应坚持的原则、主体功能区划的层级和单元、主体功能区划的标准和标准体系、分类政策设计重点进行了初步的探讨，并从克服主体功能区划的体制机制制约的角度，提出了开展主体功能区划工作的对策建议。

2006年第10期的《宏观经济研究》发表了陕西省汉中市发展改革委主任曾岚的《关于汉中市按照区域主体功能定位实现突破发展的思考》。作者认为，主体功能区定位汉中应该把生态环境保护和建设放在更加突出的战略地位，走生态立市之路，并对汉中市处理发展经济与保护环境的矛盾，实现开发与保护的互相协调，促进生态资源优势向产业优势的转化等问题进行了研究。作者虽然在国家推进形成主体功能区的框架下对汉中生态立市之路进行了探索，对积极争取和充分利用国家生态保护的政策和补偿机制，促进生态功能区建设进行了重点研究，但并没有对汉中在国家、陕西省主体功能区划框架中的地位进行研究，其研究仍属于特定区域可持续道路发展研究的范畴。