主体功能区区划的指标体系

第三节　主体功能区区划的指标体系

合理的主体功能区划，是建立在用一套科学的指标体系对国土空间进行描述、分析、聚类的基础上的。“十一五”规划纲要只是从“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局”这几个方面对四类主体功能区的划分依据进行了定性地描述，如何将这些定性依据进行再次的定量化，是主体功能区划研究遇到的首要难题。

主体功能区划是国土区划的重大创新，没有现成的经验可以借鉴。用什么样的指标来衡量区域的资源环境承载力、国土开发密度、国土开发潜力等问题，是确定划分主体功能区的规则和标准的关键。我国对该问题的研究也刚刚起步，要在短时间内制定出一套成熟的标准，的确不是一件容易的事。本书在广泛借鉴可持续发展的指标体系、资源环境承载力及国土开发密度测评的相关研究的基础上，试图从区域资源承载能力测评指标、环境承载能力测评指标、区域开发密度测评指标、区域开发潜力测评指标等方面，构建主体功能区划的指标体系。

一、资源承载能力测评指标

（一）资源承载力的概念及其影响因素

资源承载力是指在一定时间、一定区域范围内，区域拥有的各种自然资源所能够持续支撑的经济社会发展最大规模，超越这一最大规模，经济社会发展就会受到严重的资源供给制约。

区域的资源供给能力和经济社会发展对资源的需求是影响区域资源承载能力两大因素。区域的资源供给能力，一是取决于区域的资源禀赋；二是取决于区域从其他区域获取资源的能力。在开放经济条件下，一些资源能够比较方便从其他地区获取，比如，矿产资源、能源等。另外一些资源要么是难以从其他地区获取，要么是必须付出沉重的代价才能从其他地区获取，比如，水资源，若要从其他地区获取，一是要付出巨大的工程成本，二是可能付出巨大的生态环境成本；土地资源，则不可能从其他区域直接获取，只可能通过相关的制度安排，获取其土地使用权。

从资源需求的角度看，影响资源承载力的因素主要表现在以下几个方面。首先，区域产业结构直接影响区域的资源需求。一般说来，第二产业的比重越高，区域对资源需求越大，直接依赖于资源开发利用的产业所占的比重越高，区域对资源需求越大。其次，区域的技术水平影响区域的资源需求，区域技术水平越高，开发利用资源的效率越高，对资源的需求则越低。第三，区域的文化习惯、生活方式等影响区域的资源需求，比如，对低层楼房的偏好，将直接导致土地需求的增加。

（二）资源承载力测评指标

土地、水资源、矿产资源和能源是人类发展不可或缺、难以替代的资源，它们对区域可持续发展具有重大的影响和较强的制约作用。本书重点从土地资源、水资源、能源及矿产资源三个方面评价区域的资源承载能力。

1.土地资源承载力测评指标

土地是不可再生的自然资源，我国适合居住和耕种的土地相对有限。随着工业化、城镇化的进一步推进，土地资源将会更为紧张。土地资源承载力是指土地资源对经济社会活动的承载能力，其本质和核心是对人口的承载能力。中国科学院综考会对土地资源人口承载力的定义是：在一定生产条件下，土地资源的生产能力和一定生活水平下所承载的人口限度。这一定义明确了土地承载力的四个要素：生产条件、土地生产力、人的生活水平和被承载人口的限度。国内计算土地承载力的方法主要有经验模型法、遥感方法、系统动力学方法等，在进行主体功能区划时，各区域可以根据实际条件，广泛运用这些方法，并选用以下指标，从不同的角度、不同方面对土地资源承载力做出评价。

人均可利用国土面积：这个指标和人口密度（单位面积国土承载的人口数）都可以用来反映人口对国土的压力，或者说是国土对人口的容纳能力，反映人地关系。现有的人口密度计算方法，把大量人居环境极其恶劣，无法承载人口的国土面积包括在内，在一定程度上掩盖了人地矛盾的尖锐性，用人均可利用国土面积，力图真实地反映人地矛盾现状。这个指标的测算可能会遇到的困难表现在两个方面，一是对“可利用国土”的界定可能存在分歧；二是缺乏对可利用国土面积的测度和统计数据。尽管如此，本书仍然强调这个指标，一是希望引起相关部门对可利用国土的测度与统计；二是促使人们更加客观地认识我国人地矛盾的尖锐性。

人均耕地面积：耕地是农业发展不可或缺的基础资源，用这个指标反映土地资源对农业发展的支撑能力。本书强调这个指标，主要是基于以下考虑，一是客观反映我国耕地资源现状，从保障我国粮食安全这个角度，促使人们充分认识到我国耕地保护的重要性和紧迫性。二是促使人们深刻认识到我国土地城镇化和人口城镇化的差异，从而增强提高城镇化的质量、加强基本农田保护的责任感。

耕地区位商：耕地区位商有两种计算方法。一是用区域拥有的耕地面积占全国（或者是更大的地理空间）耕地面积的比重与区域农业产值占全国（或者是更大的地理空间）农业产值的比重之比；二是用区域拥有的耕地面积占全国（或者是更大的地理空间）耕地面积的比重与区域人口占全国（或者是更大的地理空间）人口的比重之比。这个指标，一方面反映出区域的耕地对人口、对农业的承载力；另一方面反映出区域开发利用耕地的经营效益。

人均建成区面积（建成区面积/城镇常住人口）、城镇人口密度（城镇常住人口/建成区面积）：农业人口大规模向城镇转移，是未来较长一段时间内经济社会发展的大趋势，提高城镇对人口的容纳能力，将是提高城镇化质量的关键。这两个指标实际上是同一问题的两个不同方面，一是用来反映城镇的人居环境状况，二是反映城镇对人口的承载能力。城镇人口密度过大、人均建成区面积过小，透视出的城市建设的滞后、城市人居环境的恶化；但是城镇人口密度过小、人均建成区面积过大，却凸现出城市建设用地的浪费。人多地少是我国的基本国情，国外的花园城市建设模式不适合我国的国情，集约用地、节约用地是我国基本国情的要求，因此，这两个指标应该有一个适宜值。

地均GDP：这个指标从土地资源需求、土地资源利用效率的角度，反映区域土地资源的承载能力。

2.水资源承载力测评指标

我国处于北半球中低纬度，多数地区大陆性气候特征显著，缺水、水资源的地域及季节分配不均成为许多地区经济发展的限制因素。加强对水资源承载力的评价，促进水资源分布和人口、经济布局的协调是我国推进区域协调发展的重要内容。评价水资源承载力的主要指标有：

人均水资源拥有量：一是可以用来反映水资源对经济社会发展的承载力能力；二是结合对区域经济发展程度、人口数量的考察，反映水资源与人口、经济社会布局的协调程度。由于区域的水资源的来源、水资源的质量不同，因此，这个指标又可以作进一步的分解。

地下水储量、人均地下水拥有量：地下水是内陆不靠河地区生产生活用水的重要来源。考虑到地下水过度超采，将引发一系列的地质事故；因此，地下水储量，一是可以用来反映地下水对经济社会发展的支撑能力，二是用来间接反映区域的可能承载的最佳经济规模。人均地下水拥有量，一是用来反映区域的水资源供给状况；二是反映区域的人居环境和经济社会发展的条件，反映水资源对经济社会发展的承载能力。

水资源区位商：用区域水资源储量占全国（或者是更大地域空间）水资源储量的比重与区域人口占全国（或者是更大地域空间）人口的比重之比，一方面反映水资源分布与人口分布的协调度；另一方面反映区域水资源的承载力。

人均可利用淡水拥有量：一方面是评价水资源的承载能力；另一方面是对区域的水污染情况进行间接的测度。一些地区，虽然临近江河，但由于江河水污染严重，无法利用。比较区域的人均水资源拥有量和人均可利用淡水拥有量的差距，可以测度治理区域水污染的潜在价值。

可调度利用的水资源：缺水地区总是希望能够从区外调水，用近期调度利用的水资源，来测度区域从区外调水的能力。测度可调度利用的水资源，必须同时测度调水成本，包括直接的工程成本，间接的生态成本等，测度调水的经济收益，以全面评估调水效益。

水资源质量：一是可以用来评价水资源的承载能力；二是用来评价区域，特别是流域地区的废水达标排放以及流域水污染的情况。

单位GDP水耗：这个指标从水资源需求的角度，反映区域水资源的承载能力。

3.能源及矿产资源承载力测评指标

矿产资源的承载力主要是指在可以预见的时期内，通过利用矿产资源，在保证正常的社会文化准则的物质生活条件下，用直接或间接的方式表现的资源所能持续支撑的经济社会发展的保障能力。进行主体功能区划时，用这个指标衡量区域矿产资源对经济社会发展的支撑能力。矿产资源承载力的评价指标主要有：

人均能源拥有量。能源存量与开采量是影响区域生产规模与发展期限的主要因素，根据我国的能源结构状况，人均能源拥有量可以用人均煤炭产量、人均原油产量和人均发电量的加权平均值来体现。

单位GDP能耗：这个指标从能源需求和能源利用效率的角度，反映区域能源的承载能力。

矿产资源保有储量：这个指标从供给的角度反映矿产资源对经济发展的承载力。对于以资源型产业为支柱产业的地区来说，这个指标尤为重要，它客观反映了区域发展接续产业、资源替代产业的紧迫性。

矿产资源回收利用率：这个指标从矿产资源的供给和需求两个方面反映矿产资源的承载力。矿产资源回收，增加矿产资源的供给，同时降低了矿产资源消耗。

矿产资源综合利用率：这个指标从矿产资源需求的角度反映矿产资源的承载力。

电力消耗弹性系数：一是反映区域经济发展对电力的依赖程度；二是可以从电力消费的角度反映电力对经济社会发展的承载能力。

二、环境承载能力测评指标

（一）环境承载能力的概念及影响因素

区域环境承载力是指在一定的时期和一定的区域范围内，在维持区域环境系统结构不发生质的改变，区域环境功能不朝恶性方向转变的条件下，区域环境系统所能承受的人类各种社会经济活动的能力，它可看作是区域环境系统结构与区域社会经济活动的适宜程度的一种表现^[9]。区域环境承载力，一是取决于区域对各类环境污染的自净能力和容纳能力；二是取决于区域的环境污染排放和污染治理水平；三是取决于区域的环境标准；四是取决于科技进步，科技进步，一方面是提高生产技术水平，减少经济社会活动带来的环境污染，另一方面是提高区域的污染治理能力；第五，人类的生活习惯，生产生活方式也对环境承载力有重要影响。此外，由于环境污染和环境治理的外部性都非常强，区域的环境承载力，还取决于其他的区域的环境污染和环境治理。考察分析环境问题，一般是将其拆分为大气环境、水环境、自然生态环境及土壤环境等，本书对环境承载力的分析，也围绕这几个方面展开。

（二）大气环境承载力测评指标

大气环境评价主要围绕两个方面展开，一是对大气质量的整体评价，二是对大气成分、特别是对有毒有害气体在大气中含量的测评。大气环境评价指标主要有：

大气质量二级及以上城市比例：这个指标适用于城市密度较大、层级较高的主体功能区。评价这个指标，主要考虑到城市是工业污染的主要区域，通过计算区域内大气质量二级及以上城市比例，对区域的大气环境作一个总体的评价。

城市大气质量二级及以上的天数：对某一具体的城市来说，计算其一年内大气质量不低于二级的天数，对其大气质量状况作一总体评价。

大气中有毒、有害气体含量：该指标用来衡量气体污染情况，主要用大气中二氧化硫（SO₂）含量，氮氧化物（N_XO_Y）含量等评价。这些气体的含量过高，是形成酸雨的重要原因，严格控制大气中这类气体的含量，是防止空气污染的重要任务之一。

TSP（总悬浮颗粒数）：该指标用来衡量大气粉尘污染情况。

（三）水环境评承载力测评指标

水既是一种资源，又是一种环境。区域的水环境状况，直接关系到区域的水资源承载能力。水环境评价指标的主要指标有：

1～3级河流水质监测断面占比例：该指标用于对流域水环境的测评，通过该指标，可以反映流域区生产生活污水达标排放情况。

COD（化学需氧量）BOD（生化需氧量）：该指标用于反映特定水域的富营养化程度。

工业废水排放达标率：一方面反映区域对工业废水的治理情况，另一方面间接反映区域的污染容纳能力。

pH值：该指标通过对区域内水的酸碱度测评，间接反映区域的水污染和水环境治理情况。

水环境质量等级：该指标用于对区域水环境的综合评价。

（四）生态环境承载力测评指标

生态环境承载力是指在某一时期某种环境状态下，某区域生态环境对人类社会经济活动的支持能力，它是生态环境系统物质组成和结构的综合反映。生态及环境承载力与区域的污染吸纳能力、区域的自净能力紧密相关，在一定的承载力范围内，生态环境能够实现自我良性循环。其原因在于，生态环境系统的物质资源以及其特定的抗干扰能力与恢复能力具有一定的限度，即一定组成和结构的生态环境系统对社会经济发展的支持能力有一个“阈值”。这个“阈值”的大小取决于生态环境系统与社会经济系统两方面因素，在不同时间、不同区间、不同生态环境、不同社会经济状况下，“阈值”的取值是不同的。进行主体功能区划时，利用以下指标，从不同的角度对区域的生态环境承载力进行评价：

自然灾害受灾面积占总面积的比例：该指标通过对区域内易于发生自然灾害的国土面积和区域的国土总面积的对比，从总体上反映区域生态环境状况。

水土流失面积占国土面积的比例：该指标主要用于对区域的水土涵养和水土保持的评价。

森林覆盖率：森林具有水土涵养，消化吸收有毒有害气体和固体粉尘等重要的功能，森林覆盖率主要用来反映区域的环境自净能力。

工业固体废物综合利用率：一方面用于反映区域消纳固体污染物的压力，另一方面用于评价区域循环经济发展程度，区域固体污染治理情况。

生活垃圾处理和消纳能力：该指标的测算包括两个方面，一是统计区域每年处理生活垃圾的总量，二是测算经处理的生活垃圾占区域每年产生生活垃圾的总量的比例。这个指标一方面用于反映区域消纳生活垃圾的压力，另一方面用于评价区域循环经济发展程度，生活垃圾利用的情况。

工业垃圾处理和消纳能力：该指标的测算包括两个方面，一是统计区域每年处理工业垃圾的总量，二是测算经处理的工业垃圾占区域每年产生工业垃圾的总量的比例。这个指标一方面用于反映区域消纳工业垃圾的压力；另一方面用于评价区域循环经济发展程度，工业垃圾利用的情况和环保产业的发展程度。

人均城镇绿地面积：通过计算城镇绿地面积与城镇常住人口的比例，一是反映特定城市的人居环境；二是反映城区对气体、粉尘污染的消化吸纳能力。

人均有林地与草地面积：该指标由区域的林草覆盖面积除以区域人口而得，主要用于对面积较大，层次较高的主体功能区生态环境的综合评价。

土壤pH值：该指标测度土壤的酸碱度，用来反映区域土壤受污染的程度，反映土壤对农业生产的支撑能力。

三、资源环境承载力综合评价

资源环境综合承载力是自然资源变量、社会条件变量、环境资源变量的函数。水资源、土地资源、矿产资源、生物资源的种类、数量和开发量，工业产值、能源、人口、交通、通讯、水、气、土壤的自净能力等都会对区域资源环境综合承载力产生重要的影响。目前，对资源环境综合承载力的研究还处于理论探索阶段，进行主体功能区划时，测算区域的资源环境综合承载力，重点不是要对其绝对量的考究，而在于通过对不同区域的资源环境综合承载力的比较，为主体功能区划提供现实依据。具体操作时，可以根据要参加比较的区域的实际情况，选取合适的土地资源、水资源、矿产资源、大气环境、水环境、生态环境的测评指标，首先通过加权平均的方法分别得出资源承载力和环境承载力，然后再通过对资源承载力和环境承载力的第二次加权平均，得到区域资源环境的总体承载力。

四、区域开发密度测评指标

现有开发密度代表了一个区域的已开发水平。一般来说，开发密度越高的地方，经济社会活动对资源环境的压力就越大，我们可以将开发密度/承载能力定义为实际负荷，由于各地区的承载能力并不相同，因此压力大并不意味着实际负荷也一定大。从逻辑上看，开发密度必须同承载能力相适应。工业化和城镇化水平常常用来衡量区域的经济社会发展水平，对于不同区域来说，仅仅依据工业化和城镇化水平来判断某个特定区域的经济社会发展水平是不科学的；因为即使两个区域处于完全相同的发展水平，对于承载能力较大的区域来说，它可能刚刚处于经济“起飞”阶段，而对于承载力较小的区域来说，它可能已经超负荷运转，已经接近了环境生态和资源的承受极限。因此，撇开承载能力来谈论现有开发密度是没有实际意义的^[10]。进行主体功能区划时，可以选用以下指标，从不同的角度对区域开发密度进行测评。

工业化水平：用三次产业比重、区域的就业结构比重、用工业增加值占GDP的比重等指标，从不同的角度衡量区域的工业化水平。由于大量的资源环境问题是随着工业化的深入推进而产生的，因此，工业化水平在测度区域发展阶段、测度工业对经济社会发展的贡献的同时，间接地放映了区域的开发水平和区域资源环境压力。

城镇化水平：用城市人口占总人口的比重，建成区面积占区域可利用国土面积等指标测度区域的城镇化水平。城市是经济社会发展的产物，一般情况下，城镇化水平与经济社会发展程度和区域开发强度呈正相关。因此，城镇化水平是衡量区域的开发密度的重要指标。

人口密度（城市建成区内的人口密度）：即单位面积土地承载的人口数量，用这个指标粗略地反映人地关系状况。在计算这个指标值时，是用某一区域的人口数量除以承载这些人口的经济社会活动的土地面积，而不是该区域的幅员面积。人口密度越大，说明区域的开发强度、开发密度越大。

人均GDP和地均GDP：用人均GDP反映劳动生产率，用地均GDP反映经济腹地的丰度，反映土地利用的集约程度，反映区域经济活动的质量。这两个指标通过对人类经济活动的效益的测度，间接反映区域的开发密度。

人均耕地面积：该指标用于度量人地关系状况，国土开发密度大，往往是导致人均耕地面积过小的重要原因。

五、区域开发潜力测评指标

开发潜力代表了一个区域可能具备的发展空间。从理论上讲，在资源环境承载能力许可的前提下，特定区域的发展潜力可以大体视为是该区域未来所能够达到的最大开发密度，或者说是开发极限。某一特定区域即使具有较大的承载能力，但不意味着它在将来可以达到较高的开发密度，因为它很可能不具备经济社会发展所需要的区位优势和禀赋优势。区域发展潜力是由很多方面因素共同决定的，在我国的现实条件下，自然禀赋、区位条件、科技教育水平和制度环境大体代表了一个区域的发展潜力^[11]。进行主体功能区划时，用以下指标从不同的角度测评区域的开发潜力。

矿产资源储量潜在价值：矿产资源的保有储量、矿产资源的稀缺程度、矿产资源的应用范围、矿产资源的市场价格等因素都对矿产资源的潜在价值有重要影响。矿产资源储量潜在价值大，说明区域的开发潜力很大。

人均受教育年限：经济社会发展程度越高，人力资本对经济社会发展的影响也就越大。区域人力资本平均质量越高，说明区域适应知识经济发展的能力越强。人力资本质量和个人受教育的年限紧密相关，用区域的人均受教育年限反映区域人力资本平均质量。

区位交通条件：用区域与主要城市的通达性，区域内部公路密度等指标衡量区域的区位交通条件。区位交通条件越好，说明区域的开发潜力很大。

研究与开发经费（R＆D）占GDP的比率：该指标用于反映区域对科技创新的投入水平，科技投入越高，技术创新成果越多，技术创新产出越大。R＆D研究与开发经费占GDP的比率越大，区域的开发潜力越大。

可开发利用的土地面积：包括可开发利用的耕地、林地、山地面积等，粗略反映土地资源支撑经济社会发展的潜力，可开发利用的土地面积越大，区域的开发潜力越大。

人均资源占有量：包括人均耕地面积、人均水资源占有量、人均矿产资源等。人均资源占有量越大，区域的开发潜力越大。

人均污染分摊量和地均污染分摊量：用主要大气污染、工业三废等的人均分摊量和地均分摊量反映区域现有的污染状况和区域对污染的消纳能力。分摊量越小，区域的开发潜力越大。