促进经济增长方式转变

第二节　促进经济增长方式转变

经济增长方式是指推动经济增长的各种生产要素投入及其组合的方式，其实质是依赖什么要素，借助什么手段，通过什么途径，怎样实现经济增长。经济增长方式，不仅取决于国情和发展阶段，还取决于占主导地位的发展观。在今后一段时间内，我国要从四个方面推进经济增长方式转变。一是逐步的弱化经济增长对投资的依赖，使投资、消费、出口三驾马车齐头并进，拉动经济增长；二是实现从主要依靠工业来带动增长向工业和服务业共同带动转变；三是实现主要依靠资金、自然资源的投入和简单劳动的支撑，向更多的依靠人力资本和技术进步，依靠自主创新能力的提高转变；四是改变从资源到产品再到废弃物这种资源的简单线型的循环流程，实现资源的循环利用^[2]。

一、加快转变经济增长方式的紧迫性

当前，我国加快经济增长方式转变的紧迫性主要表现在两个方面，一是克服经济增长暴露出的“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环”^[3]等具体问题，二是我国正处于战略机遇期和矛盾突兀期的发展阶段。

（一）克服经济增长暴露出的具体问题

改革开放以来，在社会主义现代化建设取得伟大成就的同时，我国的经济增长方式转变也取得了成效，产业结构逐步升级，技术进步对经济增长的贡献率不断提高，不少行业、企业和产品的能耗和物耗水平不断下降。尽管如此，我国经济增长暴露出的以下问题仍然十分严重，它对我国的资源环境承载力提出了严峻的挑战，加快转变经济增长方式迫在眉睫。

1.经济增长主要还是依赖于高投入和高消耗

我国经济的快速增长在很大程度上是依靠资金、劳动力等生产要素的粗放投入实现的。从资金投入来看，我国投资率一般保持较高的水平，按照与国际可比的支出法核算，我国资本形成占GDP的比重，1980年为34.9%，1995年为40.8%，2000年为36.4%，2003年高达42.7%，大大高于美国、德国、法国、印度等国家，其一般水平为20%左右。从固定资产投入看，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”和“十五”的前三年，每增加1亿元的GDP，需要的固定资产投资分别是1.8亿元、2.15亿元、1.6亿元、4.49亿元、4.99亿元，排除价格上涨等一些不可比的因素，高增长很大程度上依赖于高投入的趋势还是很明显的。

我国经济的快速增长在很大程度上是依靠大量消耗物质资源实现的。从矿产资源消耗来看，建国50多年来，我国GDP增长了10多倍，矿产资源消耗增长了40多倍。我国单位产出的能耗和资源消耗水平明显高于国际先进水平，8个主要高耗能行业的能源消费，占工业部门能源消费总量为70%，单位产品能耗平均比世界平均水平高47%。从主要产品的单位能耗看，火电供电煤耗比国际先进水平高22.5%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21%，水泥综合能耗高45%，乙烯综合能耗高31%。

2.经济结构不协调

我国经济结构的不协调表现在三次产业结构、就业结构、产业内部结构、企业组织结构、产品结构、技术结构、城乡结构等方面，这严重制约着经济的整体增长和总体效益的提高。

从农业来看，我国农业基础依然薄弱，“三农”问题长期没有得到有效解决，农业产值占GDP的比重远远低于农村吸纳的就业占整个社会就业的比重，农民隐形失业严重，农民增收和消费水平的提高受到严重的制约，严重影响农村市场的开拓，进一步制约着其他产业乃至整个国民经济的快速增长。从服务业来看，我国服务业增加值占GDP的比重只有32.3%，不仅低于全世界平均64%的水平，而且低于低收入国家平均45%的水平。服务业不发达，就不能为其他产业提供便捷、高效、质优、价廉的服务，就难以促进其他产业的专业化分工和技术创新，影响竞争力的提高，并最终降低经济增长的效益。从工业来看，虽然我国工业的整体水平有了很大提高，但传统产业、低技术含量和低附加值的产业仍占主导地位，高技术产业发展相对滞后，装备制造业的水平不高，许多关键设备都要依赖进口。工业技术装备水平落后，能源、原材料消耗就高，产品的层次和附加值就低，产业的竞争力就差，增长的代价就大。城乡间、区域间发展差距仍然很大，并在一定程度上呈继续拉大的趋势，城乡区域统筹发展的任务十分艰巨。

3.高排放且难循环

高消耗换来的高增长，必然是高排放和高污染。我国废弃物排放水平大大高于发达国家，每增加单位GDP的废水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍。我国的经济增长主要还是依靠“资源→产品→废弃物”这种物质单向流动的传统模式，“资源→产品→废弃物→再生资源”的物质闭环流动的循环经济发展模式的应用还不广泛。目前，全世界钢产量的1/3、铜产量的1/2、纸制品的1/3来自循环使用，一些发达国家在17个产业的生产中，已经实现水资源消耗的零增长甚至负增长。我国资源回收率比较低，综合利用率不高，许多可以利用或再利用的资源却成了废弃物。每年约有500万吨废钢铁、20多万吨废有色金属、1 400万吨的废纸及大量的废塑料、废玻璃等没有回收利用。

（二）我国当前所处发展阶段的要求

我国目前正处在一个十分重要的发展阶段。按照世界银行的分类，人均GDP在650美元以下的为低收入国家，650～2 555美元的为中等收入国家，2 555～7 911美元的为中上收入国家，7 911美元以上的为高收入国家。1996年，我国人均GDP超过650美元，开始迈出低收入国家的行列；2003年又迈上了1 000美元的新台阶，到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标时，人均GDP将达到3 000美元，将建成中等收入国家并开始向中上收入国家迈进。

国际发展经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的阶段，对任何国家的成长来说都是一个极为重要的历史阶段。在这个阶段，随着温饱问题的基本解决，人们为“生存”而奋斗转向求“发展”，求“享受”，不仅要吃饱，而且要吃好，更要住得舒适，行得方便，精神、文化消费的需求也越来越高。这种消费结构的升级，将会引起产业结构的大幅调整和升级，促进服务业长足发展，带动城市化加速。在这一时期，快速发展的各种基础条件已经具备，如果处理得当，就能抓住战略机遇期，使经济社会发展再上一个新台阶。但这一时期，往往也是人口资源、环境等矛盾突出、瓶颈约束加剧的时期，如果处理不当，就可能丧失发展机遇，导致经济增长徘徊^[4]。我国目前所处的发展阶段要求我们必须按照“以人为本、全面、协调、可持续”的科学发展观的要求，加快转变经济增长方式，不断增强综合实力和国际竞争力。

二、加快转变经济增长方式的途径

主流经济学认为，经济增长方式的转变反映在经济增长函数上，就是影响经济增长的变量及变量间的关系发生了变化，即经济要素及经济要素的组合方式、组合状态发生了变化。主流经济学过于迷信市场机制和技术进步的力量，认为技术进步可以产生新的要素供给、可以改变要素的组合状态及要素的使用效益；要素的供求、要素间的替代性以及要素的时间偏好都可以用要素的市场价格来反映，只要维护市场机制的正常运作，就可以实现转变经济增长方式的转变。事实上，主流经济学关于人造资本对自然资源具有完全的替代性不免太主观化和理想化，而对经济和社会发展具有重要影响的某些生态功能是难以用市场价格来衡量其价值，再加上市场失灵的广泛存在，单靠市场机制运行，难以实现经济增长方式的转变。

针对我国转变经济增长方式的现实问题，一些经济学家从技术进步、克服体制障碍、完善市场机制等方面，对转变经济增长方式的途径和方法进行了深入的研究。著名经济学家吴敬琏认为，中国经济增长方式转变的体制性障碍主要表现为各级政府仍然保持着过大的资源配置权力、政绩及GDP的增长率成为政府首要的考虑、现行的财税体制、要素及资源价格扭曲等四个方面。吴季松等从促进循环经济发展的角度，探索转变经济增长方式的途径。还有一些学者分别从促进信息化、大力发展外向型经济等方面探索转变经济增长方式的途径。国家发改委主任马凯在借鉴理论研究的最新成果，结合我国的实际情况，提出了转变经济增长方式必须摒弃传统的发展观，必须完善核算体系、必须调整经济结构、必须发展循环经济、必须推进科技进步、必须加快体制创新、必须强化企业管理、必须引导合理消费、必须提高国民素质^[5]。

摒弃传统的发展观的核心问题是坚持贯彻落实科学发展观，正确认识经济增长和发展的关系、物质财富的增长和人的全面发展的关系。完善核算体系的核心在于改变传统的GDP核算忽略资源环境代价的状况，在不断完善绿色GDP核算体系的基础上，建立一套既包括物质文明，也包括精神文明和政治文明的科学政绩考核体系。调整经济结构的关键在于促进产业结构优化升级，推进城乡区域统筹协调发展。发展循环经济的关键在于制定和完善促进循环经济发展的法律法规体系及税收、贴息、补贴等政策体系，从而使循环经济的“减量化、再使用、可循环”3R原则得到真正的贯彻和落实。转变增长方式本质上要求提高经济增长的科技含量和知识含量，使经济的快速增长建立在科技不断进步的基础上，推进科技进步是要解决转变增长方式的动力问题。加快体制创新就是要努力克服制约经济增长方式转变的体制性障碍，进一步完善市场机制，使经济运行尽可能地接近主流经济学所构建的经济增长模型，通过市场机制的作用促进经济增长方式转变。经济增长方式的转变最终要体现在企业的生产经营活动中，强化企业管理既是激活微观经济主体活力的行为，也是促使市场经济机制正常运用的关键。引导合理消费，一方面是以市场需求引导产业结构优化升级，从而促进经济增长方式的转变；另一方面是实现人的全面发展的要求和体现。国民素质的提高是人的全面发展的结果，也是推进技术进步、改善经济增长的要素投入的基础。本书认为，国家发改委主任马凯较为全面地总结了我国关于转变经济增长方式途径的研究成果，本书主要是在他的分析框架下，重点研究主体功能区划和建设促进经济增长方式转变的途径。

三、在主体功能区建设中加快经济增长方式转变

在对区域经济运行施加区域主体功能限制之前，我国的地方政府都是同质化政府，即地方政府都是以经济建设为中心，国家用相同的考核指标考核不同区域的发展成绩，不管区域的发展条件如何，地方都承担了相同的发展经济、财政增收的任务。进行主体功能区划，就是要改变同质化政府主导经济运行的局面，通过对区域施加主体功能限制，使地方政府变为异质化政府，在异质化政府实现区域主体功能的过程中，推进经济增长方式的转变。从同质化政府与异质化政府对区域经济运行的差异看，主体功能区建设正是通过约束政府行为、促进经济结构优调整、为改善核算体系提供制度保障、加强对科技进步的应用指导等方面促进经济增长方式的转变。

（一）同质化政府管理对转变经济增长方式的制约^[6]

在传统的计划体制下，中央政府掌握着绝大部分经济资源，地方政府缺乏相应的经济自主权，区域经济布局和运行主要通过国家投资和重点项目的空间选择以及项目的实施来实现。自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和地方政府权限的增加，地方政府在经济运行中的影响力越来越大，中央对地方政府制定经济政策一般不施加直接干预，中央主要通过产业政策引导、投资刺激对生产力宏观布局施加影响。同质化的地方政府可以广泛运用区域优惠、补偿政策、投资刺激等政策对行政区内的产业布局施加影响。在发展经济、财政增收压力的作用下，地方政府间争夺经济资源的非理性行为在所难免，这种同质化地方政府主要区域经济运行的模式如图3.2所示：

这种模式的最大好处是能够充分调动地方政府发展经济的积极性，这是促使我国经济保持20年高速增长的重要原因。其最大弊端在于导致地方政府对“低要素成本刺激经济增长”的过度依赖，从而对转变经济增长方式形成较大的制约，这具体表现在以下四个方面。

第一，过分追求经济高速增长，对区域可持续发展的重视不够。出于追求经济增长的速度，追求地方利益、追求政绩的考虑，地方政府总是急于开发区内自然资源，促使资源优势尽快转变为经济优势。在资源的开发利用过程中，重视资源的开发速度和短期的经济效益，而对资源集约、永续利用考虑甚少。

图3.2　同质化地方政府主要区域经济运行模式图

第二，过分依赖“低要素成本刺激经济增长”，制度创新、技术创新的动力不足。行政区经济运行过程中，地方政府对招商引资、对项目投资拉动经济增长给予厚望。地方政府对招商引资项目不加选择，是商就招、是商就引，地方政府围绕招商引资展开恶性竞争，这种现象在中西部落后地区表现尤为突出。在招商引资的竞争中，地方政府滥用压低土地价格、劳动力成本等区域优惠、补偿政策，用一种人为的低要素成本获取招商引资的竞争优势，从而造成对“低要素成本刺激经济增长”的过度依赖，对区域核心竞争力的挖掘不够，进行制度创新、技术创新的动力不足。

第三，过分追求短期利益，引致产业趋同。出于财政增收等目的，地方政府热衷于发展见效快的短平快项目，对需要长时期经营的项目积极性不大，这是导致地区产业趋同、地区间缺乏分工的重要原因。

第四，过分重视物质资本投资，相对忽视人力资本投资。在追求高增长的压力下，地方政府往往过分重视能够直观感觉的物质资本投资，热衷于建设形象工程，而对基础教育等人力资本投资重视不够。地方政府往往过分重视模仿、复制发达地区的先进经验，对自主创新的重视不够，这是制约我国经济增长方式转变的深层次原因。

党中央已经充分认识到同质化地方政府引导区域经济运行对转变经济增长方式的制约。十六届三中全会强调，要着力推进行政管理体制改革，坚持和完善基本经济制度，推进财政税收体制改革，加快金融体制改革，加强现代市场体系建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，完善落实科学发展观的体制保障。国家发改委规划司前司长杨伟民在谈论“十一五”规划改革时，也多次强调要加强功能分区，明确各区域的主体功能，破解行政管理对转变经济增长方式的制约。

（二）主体功能区划及建设促进经济增长方式加快转变

主体功能区划并不是对以行政区为地域单元组织经济运行的否定，而是对行政区加以主体功能约束。在进行主体功能区划的前提下，我国的区域经济运行模式如图3.3所示。

图3.3　新型区域经济运行模式图

在推进形成主体功能区的过程中，中央将不同行政区纳入了不同的功能区划范畴，将各行政区作为异质的行政区对待，同时也会用不同的指标考核不同主体功能区的发展成就。不同的主体功能区在国民经济运行中所承担的任务不同，经济行为选择的方向不同。各行政区不会再为追求经济增长速度而展开恶性竞争，不会为了局部利益而人为设置行政壁垒，而是以主体功能为指导，按照科学发展观的要求，按照转变经济增长方式的要求进行经济决策。主体功能区划及建设从以下途径对转变经济增长方式施加影响。

1.提高自主创新能力，促进循环经济发展

实现经济增长方式的根本转变，必须坚持自主创新；推动经济结构调整和产业优化升级，必须依靠自主创新；应对日益激烈的国际竞争，提高国家竞争力，必须提高自主创新能力。十六届五中全会高度重视自主创新在国民经济和社会发展中的作用，明确提出，科学技术发展要坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，不断增强企业自主创新能力，加快建设国家创新体系。自主创新能力的提升，需要国家政策的扶持。进行主体功能区划，以主体功能区建设所需的技术支撑为导向，有针对性地加强政府对科技创新的扶持，贯彻落实“经济建设必须依靠科学技术、科学技术必须面向经济建设”的方针，在主体功能区建设推进科技进步，以科技进步促进主体功能区建设。

主体功能区划后，优化开发区要充分发挥自身的科技、经济、人才等方面的优势，大力推进基础研究和战略高技术研究，并力争在原始创新和技术应用研究上取得新的突破；重点开发区自主创新的重点在于增强技术吸收、消化能力，加强技术集成创新能力，大力发展绿色制造业，构建、延伸循环产业链。作为国民经济发展任务的主要承担者，优化开发区和重点开发区要以克服发展循环经济的技术障碍为导向，积极推行企业循环经济模式，构建以促进循环经济发展为核心的区域创新体系，实施有针对性的主体功能区生产力布局政策，从企业间和企业内部两个层面推行企业循环经济模式。企业在提供产品的同时，将生产过程中产生的副产品以及废弃物、有害物质提供给相关企业作为再生产的原料，使各企业间形成梯次开发的良好格局，形成无废弃物生产的企业群体。在企业内部，要以减量化、再利用、再循环为原则，通过技术创新和管理创新探索企业层面的集约型增长模式。例如，开发和完善资源循环利用的技术和工艺，实现资源循环利用；建立废弃资源的回收和供应体制，开发废弃物再利用技术，实现废弃物资源化；建立生态工艺，实现资源的循环利用和多层次利用^[7]。限制开发区要以区域生态建设、环境保护及治理技术和区域特色资源开发利用技术的使用推广为重点，在消化吸收的基础上，加强区域的集成创新能力。限制开发区要通过技术进步，积极培育区域的绿色品牌，力求在保护生态环境，建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然的和谐与可持续发展等方面强化区域的特色。禁止开发区要针对区内所保护对象的特点，积极争取国家的技术扶持和资金支持，有针对性、有选择地与优化开发区和重点开发区内的相关科研机构和经济主体联合，力争在资源环境保护方面形成区域自主创新的特色。

2.促进财富创造，提高我国的可持续发展能力

主体功能区划和建设，秉承了创造社会物质财富和社会生态财富是社会再生产同等重要的两个生产目的这一理念。通过各类主体功能区之间的分工合作，把创造社会财富的任务主要分配给优化开发区和重点开发区，而让限制开发区和禁止开发区主要从事自然财富的创造。主体功能区之间的这种分工合作，使我们在保持国家的社会财富不断增长的同时，保证了自然财富的稳定增长，从而增加国家的财富总量。区域的资源环境承载能力是区划主体功能区的一条基本依据，进行主体功能区划后，不同的主体功能区只能从事与自身的资源环境能力相适应的经济活动，这从根本上避免了资源环境的过度开发，促进区域的可持续发展。

3.促进产业政策与区域政策相结合，实现产业政策区域化和区域政策产业化

主体功能区划的同时确定了不同主体功能区经济活动的主要内容和产业选择的基本方向，地方政府只能在自己所处的功能区所界定的经济活动内容和产业选择的基本方向的框架内进行招商引资和产业选择，从而实现产业政策区域化和区域政策产业化。

4.构建合理的地域分工体系，促进资源优化整合

对国土进行主体功能区划，这本身就是一种区域分工。主体功能区划的同时规定了不同主体功能区经济活动和产业选择范围，这是区域分工的再次体现。主体功能区划的一个重要目的就是要引导人口等生产要素有序流动，引导产业有序转移，这不仅有利于资源整合，而且有利于产业结构在国土范围内的优化升级。

5.缩小区域发展差距，促进人的全面发展

构建主体功能区为基础的区域开发格局，跳出了追求缩小经济总量差距的思维定势，在充分考虑资源环境承载力的基础上，致力于逐步缩小区域间人均GDP，人均收入、人均公共服务和生活水平的差异，力求使全体人民享有小康社会幸福生活，使城乡和不同区域人民都获得大体均等的就业、住房和接受教育的机会，都享有大体均等化的公共服务和生活环境，都享有大体相当的生活水平。