优化生产力布局

第三节　优化生产力布局

生产力布局问题的提出，有两个方面的经济渊源。一是各类生产部门和企业所需要的空间条件存在差异，如农业需要的条件主要是土地和适宜的气候，采掘业需要的条件主要是矿藏及开采的简便，林业需要的主要是森林资源等；如果某一部门生产所需的特殊空间条件不具备或不完善，就不可能取得好的经济效益。二是特定区域所具备的空间条件存在差异，有的地区自然资源丰富，有些地方技术水平和人员素质高，而有些地方基础设施条件好，等等。生产力的布局能否使企业对空间条件的需求和区域的空间条件供给彼此协调，直接影响到区域经济的运行效率。

在市场经济条件下，企业和政府是影响生产力布局的两股重要力量。一方面，企业在追求利润最大化动机的驱使下，总是倾向于布局在那些能够使它获得最大利润的区位。另一方面，政府出于自身的经济利益、政治利益、国防利益等方面的考虑，总是希望企业能够按照政府的意愿进行区位选择。政府的意愿和企业选择的协调需要借助于市场机制的作用，而生产力布局又具有强烈的继承性，现存的布局既是历史发展的产物，又是生产力布局优化调整的基础和条件。我国经济体制经历了从计划经济到市场经济的演变，生产力布局的基本模式也经历了从政府的指令性计划到政府对市场的引导的演变，不同布局模式具有不同的价值取向，遵循不同的准则。我国以往的生产力布局对可持续发展、对空间均衡的考虑不够，而主体功能区划和建设正是要弥补这一缺陷。

一、生产力布局的相关理论

（一）生产力布局的层次和内容

生产力布局具有微观、中观、宏观三个层次。不同空间层次的生产力布局的目标、要求和任务不同，同一个层次生产力布局在不同的经济发展阶段，其内容也有着明显的差异。

1.宏观布局

宏观层次的生产力布局，是指在全国范围内对国民经济生产力诸要素、各种产业和生产部门的发展从空间分布与组合上进行的战略性总体部署、安排和调整。它的主要内容是：在特定时间内，国民经济总投资的地区分配和重大建设项目的布局；各经济区域之间、各经济中心之间、城乡之间、城市与所在地区之间的分工协作与空间分布的确定。宏观布局是中观和微观布局的前提和基本依据。该层次的布局决策是否科学、合理，不仅决定着国家经济布局总体框架、轮廓的合理性，而且关系到中观、微观布局决策基本取向的正确性。

2.中观布局

中观层次的生产力布局是指国内某一特定区域，在充分考虑宏观布局对全国各地区的要求的前提下，从本地区区情和布局条件与特点出发，遵循经济布局规律和原则，研究和解决好本区域的生产力布局问题。其主要任务是：各种产业布局；明确区域开发模式；合理安排用地结构，确定主要城镇的性质、规模和布局，即区域城镇体系布局；合理配置区域内不同规模、不同类型的经济基地；统一布局区域内部城乡经济，合理安排城乡间的经济联系，促进城乡一体化。

3.微观布局

微观层次的生产力布局是指各类企业（如工厂、公司等）和各种具体生产经营项目的地域分布（如经济基地、城镇、工业区、农业类型区等）和区位选择。它处于生产力布局的基础层次，是把宏观布局和中观布局落到实处的基础环节。微观布局决策，一方面受宏观布局和中观布局的控制、制约；另一方面又反作用于宏观布局和中观布局，影响其再决策。本书重点是从中观、宏观的角度来研究在主体功能区划条件下的生产力布局优化。

（二）区域生产力布局模式

根据企业进行区位选择重点考虑的区位因子的差异，生产力布局表现出原料及燃料地指向、劳动力指向、消费地指向、交通枢纽指向、环境指向、无固定指向等特征。从企业空间聚合状态看，生产力布局又表现出增长极、点轴式和网络三种模式，其中，增长极模式是区域生产力扩散的基本模式，点轴模式是增长极模式的延伸，而网络布局模式是生产力布局的高级模式^[8]。

1.增长极布局模式

在对经济发展水平较低的区域进行开发时，通过大规模的投资，使区内物质技术基础和经济实力较强，生产要素较为集中的地区成为拉动区域经济增长的地域增长极，并通过增长极自身的迅速成长及产生的乘数效应，辐射周边地区，最终带动整个区域经济的全面均衡发展。这种生产力布局与扩散模式叫增长极模式，作为生产力布局的最初存在形式，随着经济发展阶段的高级化，它将逐渐被点轴模式和网络布局模式所取代。

2.点轴布局模式

在一个较大的区域内，随着地域增长极的增加，即具有较高经济能量的点的数量扩张，为了适应经济要素联系需要，点与点之间常常用交通等基础设施连接起来，从而形成经济轴线布局。点轴布局模式中的点可以是具有区位优势和发展潜力的城市、城镇，经济技术开发区，经济特区等。轴线主要指流域、海岸等自然轴线，也可以是铁路、高速公路、公路轴、边界轴等人文轴线。点轴模式是增长极模式的延伸，主要适用于发展中或发达地区，随着经济发展，将被网络布局模式所取代。

3.网络布局模式

区域生产力网络布局模式中的网络是指一定区域内增长极与增长极之间的经济联系以及经济轴线与轴线之间按照一定的经济技术规律经纬交织而发展成的点、线、面统一体^[9]。主要包括商品、资金、技术、信息、劳动力等生产要素的流动网及交通网、通讯网等。

二、我国生产力布局优化调整

建国以来，我国生产力布局战略经历了由沿海内地均衡布局、东中西三大地带非均衡布局以及东中西非均衡协调发展的演变，空间组织也由从单纯的“面”到“面”的跳跃推进发展为由“点”及“面”、“点”、“线”结合的科学演进，并形成了一定特色的空间组织模式。由于种种的局限，我国当前的生产力布局存在一些不合理的因素，从而提出了生产力布局优化调整的要求。

（一）我国生产力布局史的简要回顾

总体上讲，建国以后，我国宏观生产力布局经历了内地倾斜布局、六大经济协作区均衡布局、三线倾斜布局、东中西非均衡布局、东中西非均衡协调布局等几个阶段。

建国初，我国采用了沿海、内地两分经济区划方案，并在“一五”期间（1953—1957年）进行了内地倾斜的生产力布局。“一五”期间实施的156个重点建设项目，有102个在内地，694个限额以上重点工程（投资在1 000万元以上的项目），有472个在内地，从1953年至1957年，内地国民收入的增长额占全国增长额的67.8%。“二五”期间（1958—1962年），我国设立东北、华北、华东、中南、西南、西北六大经济协作区，国家强调各经济协作区平衡布局，综合发展，建立自给自足的“大而全”经济结构，强调大经济区内部的农、轻、重产业协调发展，相对忽视经济协作区之间的区域分工与合作，但六大经济区区划对设立跨行政区管理机构，促进行政区联合进行了大胆的尝试。

“三五”（1966—1970年）时期与“四五”（1971—1975年）前期，我国进行了大规模的“三线建设”，生产力布局作了跳跃式西移的战略转移。这期间，国家投资重点是处于内地的“大三线”地区，而每个省区建设的重点又都放在各自的小三线地区。“三五”时期，内地的基本建设投资已占全国的66.8%，而三线地区投资就占全国基建总投资的52.7%，“四五”期间，三线地区投资为全国基建总投资的41.4%。在“四五”期间后期和“五五”期间（1976—1980年），随着中国对外关系的进一步改善，国际形势开始区域缓和，国防原则不再作为生产力布局的主要原则，在兼顾区域经济效率和经济发展的区际间公平的前提下，国家进行了生产力布局的适度调整，在保证三线地区建成的生产能力能够充分发挥作用的前提下，将绝对大部分成套引进项目布局集中布局在发展条件较好的辽宁中部、京津唐地区、长江三角洲及长江中下游沿岸地区和胶东地区，由于项目相对集中，前后配套协作条件好，企业的投资效率和运营效率都较好^[10]。

“六五”（1981—1985年）期间，我国重提沿海与内地的区域划分，纠正了低效益的向西倾斜的生产力布局政策，将47.7%的重点建设项目布局在沿海地区，将46.5%的重点建设项目布局在中西部地区。“六五”计划要求积极利用沿海地区的现有经济基础，充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展；内陆地区则加快能源、交通和原材料工业建设，支援沿海地区经济的发展。

“七五”（1986—1990年）期间，国家根据经济技术水平和地理位置，将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带，生产力布局打破了建国以来片面强调的均衡布局模式，强调“效益优先”，强调区域经济由不平衡到均衡发展的客观规律，强调集中资金与资源进行重点发展。“七五”计划提出，“七五”期间以至90年代，要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备，把东部沿海的发展同中、西部的开发很好地结合起来，做到互相支持，互相促进。

“八五”（1991—1995年）期间，我国提出，要坚持“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则，逐步实现生产力的合理布局。在生产力布局明显向东部沿海倾斜的前提下，国家强化了扶持贫困地区的脱贫政策，在中西部地区集中安排了一批矿山、水利、交通和工业项目，扩大了沿周边地区的对外开放，加快东西走向的交通干线建设，开通了沿陇海线延伸的“第二条大路桥”铁路线，高度重视生产力布局由增长极模式向点轴布局模式的转变。

“九五”（1996—2000年）期间，我国提出了七大经济区的战略构想，生产力布局中注意促进区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。“九五”计划提出，区域经济协调发展的方向是要按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成七个跨省区市的经济区域^[11]。国家再次尝试了以跨行行政区的地理空间为单元组织经济运行，点轴模式成为生产力布局的主要模式，在加快沿海发展的前提下，国家对中西部援助力度明显加大，1999年底召开的中央经济工作会议正式提出西部大开战略，中央政府决定要集中援助中西部地区，至此，我国生产力布局兼顾效率和公平的特征已经十分突出。

“十五”（2000—2005年）计划提出，实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展^[12]，提出西部要推进大开发，中部要加快发展，东部要提高发展水平。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于政府工作报告的决议》指出：要统筹规划、突出重点，积极实施西部大开发战略，加快中西部地区的发展。新一轮的生产力布局战略既不能像平衡布局战略那样，不考虑区位优越与否，一味实行地区发展的均衡，以牺牲效率来实现均衡；也不能像倾斜（梯度）布局战略那样，只注重沿海地带的优区位，而置中、西部地区广大地区的优区位而不顾，突出效率，而舍弃公平。

（二）生产力布局史对当前生产力布局优化调整的启示

不可否认，用今天的眼光来看，在建国初期我国的生产力布局有过许多失误。比如，生产力布局中过于重视国防及政治因素，对生产力布局的经济效益考虑较少；在建国初期重点项目的点状布局过程中，没有注意发挥项目对项目所在区域的经济拉动；生产力布局过程中，重点考虑了企业的产能，对资源环境的代价考虑不够等。客观的讲，这些失误的发生，既有我国认识水平方面的原因，也是当时的国际大环境影响的因素，我们分析生产力布局历史，更重要的是要从中发现生产力布局的一般规律，为我们当前的生产力布局寻求启示与借鉴。

1.生产力布局是一个经济行为而不是一个单纯的政治工程

“一五”期间，国家主要从政治利益角度，设定工业化的数量标准，生产力布局中贪大、求快，超财力安排投资，内地的倾斜在一定程度是建立在抑制沿海发展的基础上的，这给国民经济运行带来一定的负面影响。虽然生产力布局不可能不顾及政治因素，但从本质上讲，生产力布局是一个经济行为，不是一个单纯的政治工程，生产力布局一要考虑是否有足够的财力、投入满足生产建设的需求；二要考虑布局后的产出和经济效益。正确认识生产力布局的这一本质，对我们今天的城乡区域统筹发展、对社会主义新农村建设都是有重要启示借鉴意义的。在市场经济条件下，优化调整生产布局促进城乡区域统筹发展，社会主义新农村建设，一要考虑生产建设是否有足够的财力支撑；二要考虑投入的效益；三要注意因时、因地制宜、循序推进，不能单从政治利益出发，超越发展阶段，把城乡区域统筹发展、社会主义新农村建设作为一项政绩工程，以追求政绩为导向，单凭良好的主观愿望，不从客观实际出发，盲目上项目、摆摊子。

2.生产力布局要以促进区域繁荣为导向

区域繁荣不单指区域经济的发展，人民物质生活水平的提高，当代的区域繁荣应该是同时提高区域物质文明、精神文明和生态文明基础上的社会进步，生产力布局要以提高区域的三类文明为基本导向，这是历史给予我们的启示。

“一五”期间，国家以原料地指向作为内地企业布局的基本准则，重点考虑的是企业如何充分地利用自然资源、如何提高产出能力、增强企业的供给能力，企业布局没有考虑产品生产地和产品消费地之间的空间距离成本问题，没有考虑企业的长远发展对生态环境的影响问题，给日后的结构调整、环境治理带来了较大的障碍。三线建设时期，国家遵循的是企业发展导向的生产力布局政策，企业的区位选择时，重点考虑了尽快使单个企业形成生产能力，对企业关联、企业发展与地方经济繁荣的关联重视不够，对通过企业发展形成增长极，以拉动区域经济增长的考虑不够，企业的点状布局没有收到生产力的增长极布局模式应有的效果。

在今天的城乡区域统筹发展、建设社会主义新农村的过程中，我们一定要注意充分发挥政府生产性投资的关联带动作用。新的生产力布局一定要和区域现有的生产力状况相适应，要综合区域的要素供给、区域的要素结构、区域的要素空间配置等方面的因素；道路交通等基础设施布局要以联动各地域增长极，促进它们取长补短、优势叠加、促进生产力的增长极布局模式向点轴布局模式和网络布局模式的演进为基本导向。从产业发展和区域繁荣的关系这个角度讲，当前，一些地方不顾区域发展条件、发展现状，盲目投资高新技术产业，导致高新技术产业选择的区域泛化，投资效益低下，一些政府在短期利益的驱动下，不顾区域资源环境的承载条件，盲目上马一些与区域发展条件不相称的项目，正是三线建设时期生产力的盲目布局在新时期的缩影。

3.生产力布局的组织要突破行政区划的束缚

我国主要还是依靠行政区来组织区域经济运行的，但历史上，如“二五”的六大协作区及“九五”的七大经济区期间，我们对以跨行政区的地域单元为单位组织生产力布局也作了大胆的尝试。改革开放后，以行政区为地域单元组织生产力布局与完善社会市场经济体制的冲突日益暴露，如何通过跨行政区组织生产力布局，以实现行政区经济向区域经济的转变，是我们当前面临的难题。在过去以行政区为单元组织生产力布局的过程中，不顾区域的资源环境承载力，盲目布局见效快、环境代价大的项目，是导致当前经济发展和资源环境承载力矛盾的重要原因。“十一五”规划提出主体功能区划，如何以主体功能区划为前提，跨行政区组织生产力布局，使生产力布局和区域的资源环境协调，是当前生产力布局优化调整中必须重点考虑的问题。

（三）主体功能区建设中的生产力优化布局原则

不同的历史条件下，国民经济发展面临的制约不同，生产力布局遵循的原则也就存在差异。在生产力布局理论指导下，借鉴我国生产力布局的历史经验，在主体功能区划条件下，生产力优化布局应该遵循以下原则。

1.空间均衡原则

空间均衡是指经济、人口与资源环境彼此的动态均衡。生产力优化布局，首先要使经济的布局或空间分布与人口的分布相适应，经济密度大的地方人口密度大，经济密度小的地方人口密度小。其次，经济、人口与资源在一定空间内要协调，即区域的资源条件要能够承载相应的经济及人口规模。第三，经济、人口与环境在一定空间内要协调，即区域内的经济运行、人口运动对环境影响不能超过区域的环境容量，环境的自净能力要超过经济运行、人口运动对环境破坏力。主体功能区划条件下的生产力布局运动，就是要通过人口迁移、产业转移、环境修复等手段，实现经济、人口与资源环境三位一体的空间均衡。

2.生态效益原则

生态效益原则就是指生产力布局必须坚持人与自然和谐的理念，服从区域可持续发展的要求，在自然生态系统的承受能力范围内，尽可能不改变或尽可能减少改变自然生态系统的前提下布局生产力，实现经济的发展，使人口分布、经济分布与自然相适应。生产力布局的生态效益原则，是针对我国过去发展经济、引导经济布局，不太考虑自然的承受能力，较多地讲经济效率，较少考虑经济社会发展的生态代价提出来的。坚持生态效益原则，是在生产力优化布局中贯彻落实科学发展观的具体体现。

3.市场效率原则

坚持市场效率原则，要求生产力布局运动必须符合市场经济的客观规律，充分考虑区域经济的整体效率。市场是区域经济发展的牵动型要素，这一要素的重要性在于它提供了要素、商品交换的场所，是实现要素组合和产品市场价值的枢纽。生产力布局运动要坚持市场推动原则，充分发挥其资源优化配置功能，要重点培育区域内各经济主体适应市场变化的能力，在市场变化中提高区域经济发展的动态适应性。

（四）政府和市场力量的统筹协调与生产力布局的优化调整

在市场经济条件下，政府和市场是影响区域经济运行的两大系统，生产力布局的优化调整必须依靠政府和市场力量的统筹协调，生产力布局优化调整的原则也通过政府和市场的具体行为来体现。

首先，政府职能转变与政府管理创新是统筹协调政府和市场力量的关键。合理划分政府和市场行为的边界是统筹政府和市场力量的关键。政府一方面通过完善市场机制、规范市场秩序等途径为微观市场主体的运行提供一个良好的外部环境；另一方面，政府通过规划引导企业决策、通过财政税收政策鼓励或者限制微观主体的某种行为。

其次，空间均衡原则的贯彻落实最终要首先要依赖于政府的空间规划。一方面，政府的空间规划勾画出一种均衡的空间状况，并通过划定产业的空间准入条件、财政投资、公共服务的空间配置等行为引导企业的区位选择；另一方面，通过空间规划确定企业的空间准入条件，以促使企业区位选择与生产力布局优化调整的方向协同。

三、在主体功能区建设中循序推进产业区际转移以优化调整生产力布局

产业的区际转移，是指由于资源供给或产品需求条件的变化引起的产业在一国内部不同区域间的转移活动，是一个具有时间和空间维度的动态过程，是区域产业分工形成的重要原因，也是区域产业结构调整和升级的重要途径。产业转移根据主体的性质、转移的动机，可分为扩张性产业转移和撤退性产业转移。前者是产业在移出区仍属成长性产业，具有产业发展比较优势，主要是出于占领外部市场、扩大产业规模的动机而进行的主动的区际间产业转移。后者是在移出区失去竞争优势的衰退性产业迫于调整压力，为实现最优退出而进行的对外转移^[13]。

在前面依据主体功能实施差别化的区域调控政策的阐述中，已经明确提出，产业转移对主体功能区建设是十分重要的。考虑到在当前的管理体制下，地方政府限制产业区际转移的动力较强，而推进产业区际转移的动力不足，地方政府限制产业区际转移的现象时有发生，本书对区域产业转移加以专门的研究，试图阐明产业的区际转移既是主体功能区建设的需要，也是优化调整生产力布局的需要。因此，在进行促进主体功能区建设的制度安排时，一是要把推进产业的区际转移、优化调整生产力布局作为主体功能区建设的重要任务，二是要通过产业的区际转移促进主体功能区建设。

（一）产业区际转移的条件及诱因

国内外学者从技术、制度变迁、产品成长历程等角度，对产业转移的基础、条件、动力、诱因等进行了研究。理论研究表明，产业之所以会发生区际转移，是因为产业级差的存在。所谓产业级差，是指同一产业在不同区域发展存在的产业利润差，这种利润差的存在，是因为不同区域在区位条件、资源禀赋等方面存在差异。

1.产业区际转移的条件

产业级差只是产业区际转移的基础，生产要素流动和产业竞争则是产业区际转移的两个必要条件。产业转移的主要形式是企业对外投资，通过投资实现资本、技术、劳动力等生产要素的跨地区流动，因此，生产要素能否流动，流动的自由度，决定着产业转移的阻力大小。产业竞争是产业转移的另一个条件。就某一产业而言，产业所在区域因技术、政策、自然资源等因素形成垄断，则产业不会发生转移，产业会通过垄断来实现高额利润。相反，产业在不同区域间形成竞争，这竞争可来自产业转移的移入地，也可来自其他区域，只要产业间的竞争存在，有的学者称之为重合产业的存在，产业转移才存在可能。区域间生产要素流动和产业竞争的存在是产业转移的必要条件，但非充分条件。

2.产业区际转移的诱因

产业区际转移的诱因来自两个方面。一是成本压力，由于产业一般遵循从发达地区向欠发达地区梯度转移的规律，发达地区随着其产业集聚，必然出现土地、劳动力等生产要素成本，基础设施如水、电使用成本和环境保护政策成本等产业经营成本的上升。当产业在区域间存在较强的竞争时，这种成本的上升会使发达地区一些产业或产品的竞争优势逐渐丧失，这种产业逐步走向衰退，面临巨大的调整压力。相反，产业移入地由于经济发展水平较低，生活指数较低，产业经营成本就相对低，由于成本差异形成竞争优势，出现潜在的产业利益差。二是市场拉力，市场需求是产业形成、发展的最根本的动力，追求市场扩张是扩张性产业转移的最主要的诱因。扩张性产业转移往往是区域间存在贸易壁垒，通过产业贸易难于实现市场扩张，只有通过直接投资才能绕开壁垒，从而形成产业转移。

（二）产业区际转移的制约因素

一般来说，欠发达地区拥有劳动力、土地等生产要素价格低，潜在的市场需求量大，以及后发优势等潜在优势，但由于这种潜在优势的发挥受到一些条件的制约，产业区际转移也因此受到阻碍。影响欠发达地区潜在优势发挥的因素表现在以下几个方面：

首先，缺乏企业家影响着欠发达地区潜在优势的发挥。如果欠发达地区缺乏有市场开拓意识、懂管理、会经营的企业家，或者企业家的素质过低，那么这类地区即使有丰富的资源和较低的劳动力成本，也难以在发达地区已经丧失发展优势的产业上形成竞争优势。

其次，产业的协作配套条件差影响着欠发达地区潜在优势的发挥。任何产业都不会脱离其他产业而孤立地存在，只有那些能为发达地区已丧失优势的产业提供良好协作配套条件的欠发达地区，才最有可能在发达地区已丧失优势的产业上形成竞争优势。

第三，劳动生产率差异影响着欠发达地区潜在优势的发挥。发达地区和欠发达地区往往存在劳动生产率差异，如果欠发达地区和发达地区同质劳动力的工资差异抵消不了劳动生产率的差距，那么欠发达地区就难以在同质产业的发展上形成竞争优势。

第四，规模经济差异影响着欠发达地区潜在优势的发挥。对于任何一种产业来讲，在既定的技术条件下，都会存在一个最优的规模。企业在达到这样的规模时，单位产品的成本最低。发达地区作为该产业发展的先行地区，在发展的过程中，多数现存企业已经达到较大规模。而欠发达地区受资金、技术和管理水平的制约，在该产业的发展初期，不可能使企业形成较大规模。因此，企业规模经济显著的产业，由发达地区向欠发达地区转移的阻力较大；而企业规模经济不显著的产业，其区际转移的阻力较小^[14]。

（三）主体功能区建设中的产业区际转移

在市场的作用下，产业区际转移一般遵循梯度转移规律，即从发达地区向欠发达地区转移。主体功能区建设对产业区际转移的基本要求是，从资源环境承载条件差的区域向资源环境承载条件好的区域转移，从不适于发展经济的区域向承担了经济发展重任的区域转移。按照产业移出和接纳地的不同，主体功能区建设中的产业转移可以分为以下几类：一是优化开发区内的资源环境负荷重的产业向重点开发区转移；二是限制开发内资源环境负荷重的产业向重点开发区、甚至是向优化开发区转移；三是禁止开发区内与区域功能定位不符的产业向重点开发区、甚至是向优化开发区转移。由此可见，主体功能区建设中，既有从高梯度向低梯度的产业转移，也有从低梯度向高梯度的产业转移；因此，把握主体功能区建设中产业区际转移的特殊性，加强对产业区际转移的分类指导，对主体功能区建设是至关重要的。