南京城市建设提升的战略与对策

三、南京城市建设提升的战略与对策

（一）历史文化名城战略:保护并规划利用明城墙风光带，实施南京长江大桥保护与减负方案

1.保护并利用明城墙及周边景观资源，进一步挖掘并展示南京六朝、明朝与民国历史文化

南京明城墙是我国乃至世界上保存至今最大的一座古代城垣，其特点是采用了自由式布局，“得山川之利，控江湖之势”。明城墙风光带规划从人类文化遗产的高度审视城墙的历史文化价值以及古城墙、城河及其相关的公园绿地对南京主城绿地系统所起到的主骨架作用，对城墙实行全方位、多层次的保护，并采用多种方式展示与利用城墙及其周围的风景园林资源。经过近几年的规划实施，明城墙风光带将成为名副其实的环城绿带，改善了南京的生态环境及视觉景观。

南京明城墙的特色是依山傍水而建，城墙与山水已浑然一体，应当对城墙、城门、城河及其依附的山水风景资源实施全面保护。同时，应当充分利用以城墙为主体的风景资源，以城墙为轴，整理与其相关联的山林与水体，在南京主城中真正形成一道有一定宽度的、连续不断的绿色项链，以展示古城墙昔日的风采，改善老城的生态环境与城市景观，充分利用以城墙为主体的风景资源。南京城墙周边风景资源众多，以中华门城堡为城南片景点的核心，城外有雨花台风景区，古长干里、明大报恩寺塔遗址，城内有周处台、白鹭洲公园、夫子庙、内秦淮河、传统民居保护区。从城南顺时针向北至下关，明城墙依起伏的丘陵、傍外秦淮河而筑，沿线景点有水西门遗址广场、汉中门文化广场、莫愁湖、石头城、小桃园、绣球公园、挹江门以及新建的狮子山公园。位于南京东北面的明城墙是保存最长、完好率最高的一段，自神策门向南，傍玄武湖西岸与南岸蜿蜒向东，经覆舟山，越过钟山余脉折向南，沿琵琶湖、前湖，至月牙湖，此段城墙串联的著名景点有:神策门瓮城、玄武湖、北极阁古观象台、台城、明城垣史博物馆、城墙纪念园、古鸡鸣寺、小九华山、王安石故居、钟山风景区（中山植物园、梅花山、明孝陵）、中山门、月牙湖公园、东水关公园等。由此可见，以明城墙为核心，连接依附于其的各历史时期景观资源，加强周边环境建设，使众多景点融合为山、水、城、林一体的城市特色，将成为南京独立于任何其他城市的艺术骨架。

2.中山码头建设过江通道，大桥转化为集游览与运输作用为一体的市内交通桥

针对大桥所面临的困境，许多学者提出了缓解方案，如均衡大桥与二桥的通行费用，促使二桥分流；在大桥现有的公路桥和铁路桥之间新建一层双向4车道公路桥。以上两种方案的可行性值得商榷，首先，大桥目前主要承担市内交通量，是江北广大地区通向市区的最为便捷的通道，即使将二桥通行费用下调，也未必会吸引车辆舍近求远，“分流”效果不会明显。其次，就第二种改造大桥的方案而言，显然是以改变大桥原貌为基础的，对于具有深厚历史文化意义的南京长江大桥，我们更应该加以保护，使大桥文化得以传承。另外，增加一层公路桥势必会对大桥最初设计的基础承载力增加负担，使大桥受到损坏。

根据以上分析，当务之急是在离大桥不远的中山码头建过江隧道或者新建一座公路大桥，专门通行城市交通车辆，将是缓解大桥交通压力的有效举措。

首先，南京急需切实为大桥分流的市内交通过江通道。南京长江三桥和二桥分别距离大桥上游和下游10千米以上，并不能有效分解高新技术开发区和江北居民聚居地产生的大量车流，目前，南京长江大桥仍然在独自承担着繁忙的市内交通。因此，在过江通道建设中，除距离因素之外，还应综合考虑流量、市内交通与过境交通区别、城市板块之间联系紧密度等要素。

其次，中山码头新建过江通道能够使南京城市发展主轴线拓展至江北广大区域。纵观各个城市发展的轨迹，大多遵循主轴线而展开，主轴线形成了一个城市基本的空间发展框架。尤其是在北京、西安等历史文化名城，城市发展主轴线更为明显。对于南京而言，中山路无疑是城市发展的主轴，也是南京市城市交通主干，因此在中山码头建设过江通道有着非常好的条件。

图5－5　中山码头过江通道示意图

第三，中山码头建设过江通道对南京实施跨江发展的空间战略具有重要意义。20世纪90年代，上海跨黄浦江发展使得浦东成为国际金融中心，上海得以迅速崛起。进入21世纪，重庆跨长江和嘉陵江发展，杭州由西湖时代走向钱塘江时代，都已使得城市规模迅速扩大，城市面貌日新月异。在国外如俄罗斯圣彼得堡跨涅瓦河，韩国首尔跨汉江，印度新德里跨恒河，纽约跨哈德逊河和东河，维也纳和布达佩斯跨多瑙河，等等。江北新区建设对南京市扩大规模、增强在南京都市圈核心辐射力，成为长江三角洲经济区的增长极具有至关重要的作用。作为“一城三区”建设的重点，近年江北地区发展迅速，客、货流量突增，而江北房市的繁荣更加促进了这一进程。在中山码头新建过江通道，将会改变江北与市区单线交通的现状，进而达到消除长江天堑的影响，及至高效便捷的面交通。

第四，减轻南京长江大桥负担，使大桥进一步退为交通与旅游多重功能并重的景观桥，才能有效保护并提升大桥的内在文化价值。南京长江大桥是我国建桥史上具有开创性的桥梁，可以说，南京长江大桥不仅浓缩了新中国建国初期的一段历史，并且体现了一种百折不挠、坚强奋发的精神，它标志着中国桥梁建设的一个飞跃。南京是一座拥有千年文化积淀的古都，我们不仅要保护好历史时期的文物古迹，同时也应该具有保护现当代珍贵建筑、为后代创造历史文化的意识和能力。历经近四十年风雨沧桑的南京长江大桥，无疑是我们最应该重视保护并提升其价值的现代城市文明标志。

第五，中山码头新建过江通道将会促进南京构建金色长江外滩，实现风光优美的滨江宜居城市目标。“滨江”是许多风景如画的城市打造生态风光带的优势资本，上海、武汉、巴黎、首尔，等等，这些国内外滨江城市无不是江河两岸灯火辉煌、现代化建筑与荡漾碧波相互映衬，尽显都市繁华。山环水绕，南京拥有比许多城市更为优厚的景观条件，更有理由建设成为长江沿岸滨江风光最为优美的国际性大都市。在南京市域的长江沿岸，中山码头是江面最窄处，如果在此修建一座双层公路桥并加以亮化，不仅可以缓解大桥的交通流量，并且两桥相望，交相辉映，将会成为南京一道美丽的城市风景。同时，中山码头是南京滨江旅游水域风光的龙头，将会带动南京长江水域的阅江楼、幕燕风景区、长江大桥、长江二桥、新生圩港整个旅游资源的开发大格局。

3.随着大校场机场搬迁工作的启动，红花—机场地区成为南京主城最后一块可供整体开发的城市建设用地，必须结合南京城市整体发展充分利用大校场机场这块用地

位于南京城东南地区的大校场机场始建于1929年，原为国民党的一座空军基地，离新街口只有6千米。但城市化进程的加速让大校场成为一个城中机场，因为满足飞行升降的需要，机场周边的建筑要求限高，交通也要外绕，机场便制约了地方经济建设和城市发展。因为具有离主城近、地势平坦、水系发达等诸多优点，机场搬迁后将要腾出9.23平方千米土地（红花—机场地区），地块北靠紫金山、怀抱秦淮河，被业内人士看成是黄金宝地。为了更好地挖掘土地价值，必须“从长三角、全国乃至全球的角度，提出该地区未来更为准确和可行性的功能产业定位”，目的要求是“发展地区经济，提升南京城市地位和形象”。应该把这个地区打造成南京副中心，与河西副中心遥相呼应，互相补充。南京城市发展将形成由新街口、河西奥体、机场南站地区为支撑点的“三足鼎立”阵势。主城东南不仅有望成为南京城市副中心，还将加快江宁区融入主城的步伐。

对于红花—机场地区的规划，不仅要当作一个单独的区域去看，而且要针对城东南地区影响较大的铁路建设通盘考虑，铁道部已经同意铁路南站和宁芜铁路的外绕方案，并将组织实施。高速铁路南线方案以及沪汉蓉通道、宁芜复线、宁杭铁路的建成，势必会拉动周边地区的房价，有利于南京都市圈的建设。因此，在将来土地的使用上，必须坚决按照规划，坚持“宁缺毋滥”的原则，条件不成熟的，可以考虑先种草坪等，或者先建大卖场，将来条件成熟后能够优化利用。

（二）生态环境发展战略:选择合理的城市资源开发模式，促进商业价值与自然资源保护的和谐化

1.南京独特的山水资源与开发现状

南京山水聚合、自然条件优越，历代政治家和文人对南京的山水之佳无不赞叹不已，认为其虎踞龙盘，“襟带长江而为天下都会”。正因此，南京能够在众多的江南城市中脱颖而出，成为古代多个帝王定都的首选之地。中国四大古都之中，北京、西安、洛阳均为北方城市，类似的自然和人文环境造就了相同的城市风格。唯有南京位于江南，依山滨江，钟灵毓秀，具有独特的南方文化和山水韵味。南京已经形成“山水城林”融为一体的城市空间特色，近几年更加注重生态环境保护，建成区绿地建设和绿化广场取得了很大的成就。然而在山水自然资源开发过程中，文化内涵挖掘得尚不够充分；也存在注重商业价值提升，忽略自然资源保护的问题。

2.生态资源开发与利用应体现整个城市的文化价值

谈到生态资源对于一个城市的重要性，人们难免会想到杭州西湖，西湖是历代文人雅士吟诵的地方，已经成为杭州的代名词。湖滨品茶，看杨柳垂吊，长堤逶迤，尽享西湖美态。在杭州，无疑已经形成了独特的西湖文化。相对而言，南京玄武湖的自然风光毫不逊色，玄武湖中分布有五块绿洲，形成五处景区。“环洲烟柳”、“樱洲花海”、“菱洲山岚”、“梁洲秋菊”、“翠洲云树”都是极佳美景。自公元229年吴王孙权称帝开始，至公元589年隋灭陈统一中国为止的六朝时期，玄武湖曾发生过多次大规模的阅兵活动，并且曾经是南朝的皇家园林。由此可见，玄武湖蕴藏着深厚的历史文化底蕴，是南京水文化的重要部分。因此，在生态环境建设中，要加强玄武湖景区周边的用地控制，其中包括建筑风格、色彩、高度等都要严格把关，使商业价值提升与湖区资源保护相和谐。宣传玄武湖的历史文化意义，景区建设中注重人文景观与自然景观相融合，构建具有层次性的风景空间，使玄武湖真正成为体现城市价值的南京明珠。

3.建设幕燕风景区，构筑山、水、城、林的城市特色

“幕燕”是幕府山、燕子矶的简称。自1998年市委、市政府决定建设幕燕风景区以来，这项工程受到社会各界的广泛关注。幕燕风景区，是南京大江风貌区的重要组成部分，集中体现了南京山、水、城、林融为一体的恢弘气势和城市特色，是主城内最能代表南京江滨城市风貌的主要景区。建设幕燕风景区对改善南京的自然环境、实施“绿色南京”工程、实现旅游倍增计划、走可持续发展之路、提高南京综合竞争力将起到巨大的推动作用。建设幕燕风景区有三大目标:恢复培育自然风貌、保护挖掘文物古迹、开发建设旅游景点，这三大目标是有机联系，三位一体的。①把景区建设成为南京主城北部终年郁郁葱葱的绿色屏障，建设成为具有幽静山谷，茂密森林，奇艳花草，浩瀚江水的风景胜地。②通过挖掘、保护、宣传和建设，展现幕燕风景区神奇的人文景观，众多的名胜古迹，深厚的文化底蕴，凸现南京历史文化名城的无穷魅力。③随着旅游景点的开发建设，可以带动以旅游业为龙头的，包括客运业、商贸业、酒店业、手工业等多种产业的大发展，起码可以创造1万个就业岗位，大大促进整个城北地区的经济繁荣和城市现代化进程。幕燕景区展现了南京城居于山环水抱之中的独特地理环境和气势雄伟的自然景观，是优良人居环境的典型代表，按照规划可以建设“万国（外商）别墅区”，满足周边外资企业（如南京经济技术开发区内外企、华飞、扬子—巴斯夫等）、在宁海外专家、金融家、白领人士等对高档居住的需求。

（三）适度市场化发展战略:有效区分城市基础设施产品，采取相应不同的市场开发策略；重点引入采用市政债券、信托股份等融资方式

必须倡导科学区分城市基础设施产品的不同性质，以适度市场化发展战略指导城市基础设施建设，有效提供城市基础设施产品。大胆引入采用市政债券、信托股份等融资方式，以缓解城市基础设施建设过程中突出存在的资金瓶颈问题，进一步开创城市基础设施建设—运营—再建设良性发展的新局面。

城市基础设施建设资金筹集的具体对策有:①切实增强城市基础设施单位与企业的改革、改组、改造与加强管理的力度，积极营造城市基础设施建设充满活力的微观主体。②利用外商直接投资，加大招商引资的力度，特别要注重国外政府贷款。从目前利用外资的直接融资成本分析来看，外国政府贷款是融资成本最低的一种。③利用国内资本市场开展融资，采用资产置换、借壳上市、直接上市等方式，努力将城市建设控股集团、公交集团等城市基础设施企业推向我国资本市场，有效构建畅通的城市基础设施建设投融资平台。④利用境内公司境外上市和引入风险投资，拓宽城市基础设施建设资金来源的渠道。⑤统一控制和经营好有限的土地资源，通过改善拟出让土地的周边基础设施、采用公开招标投标等方式促使城市土地资源价值增值最大化。

除了地方财政采用有偿使用、通过收费筹集资金，利用BOT、TOT、BT、ABS开展项目融资以外，更加现实和方便的资金筹集方式是筹备和发行以城市基础设施建设为主要内容的政府市政债券以及发行城建信托股份。

市政债券作为主要用于城市基础设施融资的金融工具，因其低风险性、高回报性、政府信誉好的特点，加之目前城镇居民储蓄存款持续攀升但投资渠道相对狭窄和单一，可以有效满足城市建设的资金需要。在美国，市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具。1998年，美国发行市政债券3 208亿美元，占当年国内生产总值的3.77%；其中长期市政债券为2 862亿美元，占当年国内生产总值的3.36%。上海也发行了相应的基础设施建设债券，如煤气建设债券、浦东建设债券和市政建设债券，成为地方政府为城市基础设施建设融资的新渠道和新平台。当然，发行市政债券主要受《预算法》的约束，即地方政府预算不能有赤字，也不能举债。但是，实际情况是中央发行的国债中有相当部分是用于城市基础设施建设的。虽然地方政府暂时不能举债，但可以通过代表政府职能的专业投资公司发行债券，适时加以政府担保，以此来筹集城市基础设施建设所需的资金。

公开发行城市建设信托股份，也不失为城市基础设施建设融资的另一新渠道。对于信托的发行人，也即是信托的受托人，《信托法》第24条明确规定:“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。”同时第61条也明确指出:“国家鼓励发展公益信托。”在信托种类当中，存在一种直接服务于城市基础设施建设的信托股份，即基础建设投资信托，它是指信托公司作为受托人，根据拟投资基础设施项目的资金需要状况，在适当时期向社会（委托人）公开发行基础设施投资信托权证募集信托资金，并由受托人将信托资金按经批准的信托方案和国家有关规定投资于基础设施项目的一种资金信托。

从法律的角度来说，理论上地方政府或地方政府控股的城建公司可以公开发行信托股份筹集城市建设资金；换句话来说，地方政府或地方政府控股的城建公司发行信托股份筹集建设资金不存在法律上的原则性障碍。从具体实践来看，各地都积极运用这一新型的融资方式解决城市基础设施建设中面临的资金瓶颈问题，具体操作上基本上是通过信托公司发行信托股份，再以贷款的形式用于城市基础设施建设。

同时，可以考虑利用集合信托方式筹集土地开发资金。信托投资公司通过设立土地开发整理信托，一方面可以把居民手中的闲散资金集合起来投向具有稳定收益、风险度较低的土地开发整理，使投资者的资本有稳定的收益，同时又解决了土地储备中心资金不足的问题，从而形成“多赢”的局面。

值得肯定的是，在南京长江三桥融资中通过融资体制创新，大胆采用信托方式筹集资金1亿元，成为目前长江上第一个推行信托融资的跨江大桥项目，有力地支持了南京长江三桥的开发建设。

（四）城市经营战略:立足未来确立新型的功能导向型城市经营模式，立足世界放眼全球打造城市形象国际知名品牌

目前城市间竞争压力急剧上升，城市间以城市综合竞争力为导向的资源聚集效应日益明显。为了努力抓住难得的历史发展机遇，同时也为了积极应对城市间的竞争，理论分析和实践经验表明，我们应该积极推进和实施功能导向型的城市经营战略，树立加强城市经营、提升城市综合竞争力的意识，并将城市经营战略思想贯穿到城市开发和城市基础设施建设中去，通过科学合理的城市综合立体式开发真正实现城市经营战略。

早在20世纪50年代，西方一些发达国家开始出现城市经营思想的萌芽。20世纪西方兴起的城市经济学，则是运用经济学理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设等方面的问题，其中就包含了运用市场经济进行城市经营的理念。

所谓城市经营，就是充分运用市场经济手段，对城市所有资产（包括有形资产和无形资产）进行积聚、重组、运营，从中获取收益，谋求城市的自我积累和自我发展。这种理念的提出与实践，实质上是对传统城市发展模式和体制的变革与创新，是在市场经济条件下政府建设和管理城市理念的一种转变。从我国城市发展的实践来看，我国城市发展模式从传统的“建设城市—管理城市”模式迈向“建设城市—管理城市—经营城市”模式。城市经营的核心内容是在政府的宏观控制下，通过市场机制的作用，使城市资产得到最大限度的保值增值，其主要目的是保证城市基础设施持续供应，支持城市经济有效运转。

城市经营的主体是地方政府。城市经营的客体是“城市资源”，其中主要包括三类:一类是城市自然资源，指的是自然形成的不可再生的资源，如土地、水域、矿产资源等；二是再生资源，即通过大量的人力、物力和财力投入产生的城市资源，如市政公用基础设施的道路、桥梁、园林等；三是无形资源，包括城市文化、城市形象、城市品牌以及由有形资产衍生出来的冠名权、经营权等。

大力实施城市经营战略，有效提供城市基础设施，最终提升城市综合竞争力和核心竞争力的具体对策有:

第一，摒弃传统的城市经营模式，立足未来发展新型的功能导向型城市经营模式。早期的城市经营思想着重于城市资源的市场化利用，本质上是服务于城市建设资金的筹集。目前乃至将来，城市间的竞争将会从单纯的规模竞争升级为以有效整合城市有形资源和无形资源为主要内容的城市综合竞争力的较量。因此，过去资金导向型的城市经营战略相应地应转变到功能导向型的城市经营模式，后者注重城市有形资源和无形资源的有效整合和整体效应的发挥，注重城市的服务功能提升和城市品牌影响力的扩大。如果说过去的城市经营模式是一种平面化竞争的话，那么，现在功能导向型的城市经营模式则是一种立体化全方位的竞争，城市经营的维度走向多元化。

第二，树立城市经营的新战略，立足世界放眼全球培育城市国际知名品牌。21世纪是全球化的时代，我们正在看到并且将来仍将看到，全球化的浪潮不断冲刷着世界每一个角落，与此相伴而来的必将是各国全球化的多方面综合竞争。因此，就城市建设管理而言，树立城市经营理念，其视野和范围不应局限于城市内部、区域内部，而应该放眼全球、立足全世界，用国际化的眼光、全球化的气魄打造城市国际知名品牌。具体对策有:①尽量参照国际化标准推进城市基础设施建设，为南京市走向世界、打造国际城市知名品牌提供坚实的物质保障。②积极申办国际性会议与体育赛事，利用国际性会议与体育赛事加强对外开放与交流。③大力推进生态发展战略，营造优良和谐的人居环境，吸引国际友人的旅游参观与投资开发。④挖掘、彰显和保护历史文化名城特色，有效对接历史文化传统与现代文明。⑤主动走向世界大舞台，关注和参与世界城市发展趋势与动向，借鉴国外成功经验，为我所用。

第三，在注重城市基础设施有形资产的经营与运作的同时，更要注意城市无形资产的积累与提升。城市无形资产主要包括城市的历史文化、风土人情、科技教育以及经济实力、环境绿化、社会治安等衍生出来的无形资源与城市品牌。城市基础设施建设不仅要满足服务生产生活的需要，同时也要和城市无形资源潜能的激发相结合，充分发挥城市无形资源对促进和提升城市形象的功能与作用。换句话说，在城市发展中，我们不仅要打“物质牌”，还要打“大文化牌”。

具体对策有:①充分利用南京建城历史久远、明朝文化发达昌盛的特点，利用明孝陵成功申报世界文化遗产的契机，精心策划向世界整体推介南京城市历史文化名城的形象，以达到吸引更加广泛的社会资源的目的。②南京市不仅历史文化悠久，而且是我国现代教育科研的重要基地和人才聚集高地。从目前来看，南京高校科研院所林立，人才济济，科研成果丰富，整合与优化现代教育文化资源，凸现现代文化教育资源魅力，有利于丰富和拓展南京市历史文化名城的内涵。

相应地，配合城市经营战略的有效实施，城市基础设施开发建设要做好开发建设适度超前、注重投资建设效益提高、把握城市基础设施建设的先后次序与总体步伐之间相互协调与支持。