发达国家水产品管理的经验和启示

第三章　发达国家水产品管理的经验和启示

第一节　世界海水养殖业发展概况和发展趋势

一、世界海水养殖业发展概况

第二次世界大战结束以后，世界经济进入一个相对稳定的发展时期，虽然局部地区小状况不断，但是和平与发展一直是世界发展的主题。

1950年以来海水养殖业也经历了一个迅速发展的过程，根据联合国粮农组织的数据资料显示，从1950年到1959年这10年间淡水养殖业产量增加量为66万吨，而海水养殖业产量增加量为59万吨；然而从2000年到2007年这8年时间内，淡水养殖业产量增加量为1056万吨，海水养殖业产量增加量则达到了1289万吨，可以说进入21世纪后世界海水养殖业的发展速度超过了淡水养殖业，而这也是世界蓝色经济发展的重要内容之一。

根据联合国粮农组织的数据资料显示，以海洋捕捞业作为参考对象，海水养殖业的发展更为迅速。相比海洋捕捞业，海水养殖业对于现代经济发展的贡献更大，发展潜力也更大，1950年以来两者产量的平均增长速度详见表3－1。

表3－1　世界海水养殖业和海洋捕捞业产量平均增长速度

资料来源：联合国粮农组织Fishstat Plus。

第二次世界大战之后发展中国家海水养殖业平均发展速度远远超过发达国家，对世界海水养殖业的发展贡献了巨大的力量，到2007年发展中国家海水养殖业产量占全球海水养殖业总产量的比重已经接近九成。发达国家和地区海水养殖业由于各种外部环境和内部因素导致发展较为缓慢，发展速度一直落后于发展中国家。发达国家和发展中国家海水养殖业发展概况通过表3－2、表3－3和表3－4可以比较直观地体现出来。

表3－2　发达国家、发展中国家和最不发达国家或地区海水养殖业产量平均增长速度

资料来源：联合国粮农组织Fishstat Plus。

表3－3　发达国家、发展中国家和最不发达国家或地区海水养殖业产量及其占世界海水养殖业总产量的比重

资料来源：联合国粮农组织Fishstat Plus。

表3－4　世界主要国家或地区海水养殖业产量和排名

注：本图表仅对产量前十位的国家或地区排位，括号内数字为全球产量排名。
资料来源：联合国粮农组织Fishstat Plus。

二、世界海水养殖业发展趋势

第二次世界大战后，发达国家海水养殖业发展速度虽然落后于发展中国家，但是其先进的科技创新体系、管理理念、技术装备水平和充足的资金实力却是发展中国家望尘莫及的，而且发达国家海水养殖业也代表着世界海水养殖业的发展趋势。具体来说，现代海水养殖业的主要特征有以下几个方面。一是技术水平不断提高。科技是第一生产力，通过科技创新开发新技术应用于海水养殖业是未来主要的发展趋势，以生物技术和细胞技术为代表的高新技术都是促进现代海水养殖业向技术密集型产业过渡的催化剂。二是集约化程度高。传统海水养殖业粗放的经营管理模式已经不适应现代经济和市场的发展需求了，相对而言集约化发展是未来的发展趋势，包括工厂化养殖、深水网箱养殖和自动化、智能化管理等都能以较传统海水养殖业更少的空间、更少的生产和人工成本、更低的环境污染、更高的生产效率推动海水养殖业工业化发展。三是产业化组织程度要求较高。产业化发展是现代海水养殖业的另一个明显趋势，包括产前、产中和产后各个环节的产业化组织程度不断提高给海水养殖业的发展注入了强大的动力，对于供应链各环节之间的交易成本控制能够起到很好的促进作用。四是可持续发展是必由之路。海水养殖业对周边海洋环境造成的污染越来越引起社会各界的重视，应当建立以生态环境保护为基础的绿色健康海水养殖模式，形成海水养殖业发展和环境保护的良性循环。

第二节　美国的水产品食品安全管理

美国政府非常重视食品安全管理，对建立健全食品安全管理体系一直不遗余力，当然也包括水产品食品安全管理。虽然美国海水养殖业在1990年以后就无法进入世界海水养殖产量排名前十的国家行列，但是这丝毫不影响我们学习和研究美国先进的水产品食品安全管理机制。

一、美国水产品食品安全管理体系

联邦食品和药品监督管理局（FDA）是美国联邦政府的公共卫生管理机构，隶属于美国卫生和公共服务部（DH HS），共设有食品管理中心、药物管理中心、生物管理中心、医用器具管理中心、兽医管理中心等数个单独的部门。美国除了肉类和家禽类以外几乎所有本土的以及全部进口农产品的卫生安全监控和检测工作都是由联邦食品和药品监督管理局负责。同时该局还对水产养殖药品投入品问题进行了规定，对所有动物源性产品要抽查检测221类药物残留，并且将包括氯霉素在内的10种药品投入品列入了禁止名单。该局也对进口水产品的药残标准进行了严格的规定，尤其是对一些关键致病菌的限量指标作了明确的规定。

美国农业部（USDA）是行使农产品食品安全管理和行政执法

职能的主要单位，农产品食量安全标准、检测与认证管理等相关工作都由该机构负责。美国农业部下设机构包括：一是食品安全检验局（FSIS），主要负责美国各种食品残留的相关检测工作、肉类和家禽类农产品食品安全监管工作以及针对联邦政府食用动物产品安全法规的监督执行；二是农业科学研究院（ARS），主要负责各种研究项目，如水土保持、农产品综合利用、动植物品种改良和人类营养研究项目；三是动植物卫生检疫局（APHIS），主要负责动植物及其制品的检验检疫、植物产品的出口认证和审批、转基因植物和微生物有机体的移动以及动植物疾病风险评估等工作；四是农业市场服务局（AMS），主要提供检验和分级服务，对新鲜农产品分级复查，并且在食品质量分级方面负责与其他主要部门联络等。

国家海洋渔业局（NMFS）是联邦商业部的下设机构，主要负责义务性水产品检验检测和制订等级计划。国家海洋与大气管理局（NOAA）创建于1970年，也是商业部的下设机构，主要致力于海洋生物资源的相关研究，同时负责水产品质量安全检测技术培训和水产品质量检测相关工作，当然，这些服务都不是免费的。

联邦环境保护局（EPA）主要负责对农药残留和有毒化学物等相关问题进行管理，如制定农药残留量标准和相关法规，农药生产、销售许可证的颁发与管理也由该机构负责。

二、美国水产品食品安全法律法规体系

《美国联邦法典》（CFR）是美国联邦政府颁布的重要法规，其中第21章对有关食品生产、包装和贮存的良好加工规范（GMP）进行了规定，第9章对政府和企业在食品安全管理中各自的职责与定位进行了规定，强调企业的主要责任就是保证所生产食品的安全性，政府的主要责任是完善食品安全标准体系、建立健全食品安全检验检测机制以及提高食品安全行政执法水平。

美国联邦食品和药品监督管理局制定的《水产和水产品加工和进口的安全与卫生程序》主要是对水产品与HACCP有关的内容进行了规定，该法规从1997年12月18日开始全面生效，该法规的第一部分对GMP、SSOP和HACCP原理的相关内容进行了规定。需要注意的是，一方面该法规对水产品加工环节中的一些关键因素进行了规制，如负责制订和修改HACCP计划的人员必须受过HACCP系统的专业培训；另一方面该法规对进口水产品强制要求实施HACCP控制，以期保证进口水产品食品安全风险始终处在HACCP体系的控制之下，严格控制进口水产品的质量安全。对水产品加工和水产品进口强制推行HACCP体系是该法规对推动HACCP发展作出的巨大贡献，同时也极大地促进了水产品食品安全管理体系的发展。

美国联邦食品和药品监督管理局颁布的《食品法典》针对员工健康和企业管理提出了一定的要求，通过对企业生产环境，如车间、机器设备、安全生产防护等方面的规定和对企业生产、管理人员的保护来实现降低食源性疫病的目标。

美国联邦食品和药品监督管理局颁布了《2002年公众健康安全和生物恐怖准备与反应法》，该法规要求美国本土和向美国出口的外国食品及饲料从生产到运输各个环节的企业都必须在美国联邦食品和药品监督管理局登记备案，未进行相关注册手续的外国食品和饲料将被视为问题产品，海关等部门有权将其查扣。这一法案的实施将美国的进口食品管理工作推向了一个高度，预示着所有与美国有食品方面国际贸易的企业，尤其是向美国出口食品的企业将面临更为繁琐的审批、备案手续和更为严格、全面的监控。可以说这是为了食品反恐工作的顺利展开，当然，也可以理解为对进口食品进行更为严格的管理和控制，这一点对当前我国社会发展有很强的借鉴价值，尤其是在我国进口食品频频出现食品安全问题的情况下更应当引起我们的注意。

第三节　日本的水产品食品安全管理

一、日本水产品相关法律法规体系

2003年日本出台了《食品安全基本法》，该法是日本保障食品安全管理的基础性法律文件，明确了从农场到餐桌所有环节的完整的食品安全保障概念，对政府和各个市场参与主体的职责进行了规定，并且对风险分析的重要性进行了强调。在《食品安全基本法》的基础上，日本又相继出台了其他配套法律法规文件以完善食品安全法律法规体系，水产品食品安全法律法规体系自然也包含其中。目前，日本主要有《食品卫生法》、《药事法》、《饲料安全法》、《农林物质及质量标识标准化法》、《兽医师法》、《可持续养殖生产确保法》等食品安全法律法规文件。《农林物质及质量标识标准化法》也称JAS法，主要对水产品外形、重量和包装标准以及生鲜水产品和加工水产品质量标识制度进行了规定。《食品卫生法》也对水产品标识进行了一些规定，包括“消费期限和品位期限”标识和基于《计量法》的“容量”标识的规定。《食品卫生法》主要对食品农药、兽药和饲料添加剂残留标准作出了规定。《可持续养殖生产确保法》经过了6次修改，其目的是确保养殖业的可持续发展及水产品的稳定和持续供给，以及加强对水产品生产源头的安全生产法律规制。现行的《药事法》于2008年开始实施，依据该法农林水产省出台了《水产养殖药物使用规定》，主要对各种养殖水产品的用药事宜进行了规定。现行的《饲料安全法》于2007年开始实施，该法对各种水产品饲料和饲料添加剂的使用时间、使用场所、投放对象以及投放数量进行了规定，与此同时还将生产饲料和饲料添加剂的企业纳入法律的规制范围。

二、日本海水养殖产品可追溯体系

《食品安全基本法》赋予了日本政府制定食品可追溯标准体系和相关法律法规的权力，于是日本借助DNA技术和RFID无线识别技术等手段首先建立起了肉牛可追溯体系，之后逐渐普及到其他农产品，当然也包括水产品。其实，2002年日本建立水产品可追溯体系的准备工作就已经开始，通过将良好农业规范、HACCP和ISO22000食品安全管理国际标准等规范纳入可追溯体系范围内，逐步建立起了水产品食品安全可追溯体系，目前日本主要有贝类、养殖鱼类和紫菜类三种食品安全可追溯体系。水产养殖业对于质量安全管理的控制相对捕捞业来说比较容易，而且消费者普遍对养殖水产品食品安全问题比较关心，因此水产养殖业可追溯体系充当了食品安全可追溯体系的先头部队。

日本目前的可追溯体系主要是依靠市场参与主体的自主积极性，具体操作也是由各主体自主进行。在海水养殖产品领域，养殖户和水产批发公司在可追溯体系中扮演着重要作用。养殖户一方面负责养殖过程中各种信息的记录和管理，制定包括养殖环境标准、苗种标准、饲料和药品标准在内的养殖基本标准，另一方面还要对具体的养殖操作过程进行记录说明，以此来建立海水养殖产品履历数据系统，并且将这些数据提供给水产品批发公司。水产批发公司则要求有合作关系的养殖户建立养殖履历数据系统，将这些数据进行统一储存和管理，或者由养殖户自行建立履历数据系统并且自主管理，当出现质量问题时，公司负责向养殖户问询相关养殖数据信息。有关养殖过程相关环节的履历数据系统都会汇集成资料库，以此形成消费者可以查询的有关海水养殖产品质量信息的记录。

三、日本水产品区域品牌建设

2006年日本区域品牌团体商标登记制度开始实施，这意味着日本水产品区域品牌建设迈出了重要的一步。日本为了提高水产品国际竞争力，提升水产业发展水平，一直不遗余力地推进水产品区域品牌建设和水产品品牌化经营。

在法律支持方面，日本对农业知识产权专利的法律规定比较完善，涉及农产品的知识产权主要包括农产品生产技术发明专利和辅助产品的发明、实用新型和外观设计专利权两部分，此外商业秘密也会受到农业知识产权法律的保护。2006年日本农林水产省制定了“知识产权战略”，旨在通过资金补贴和政策扶持等方式促进日本农产品区域品牌发展。日本专利厅2005年通过修改《商标法》将地区团体商标制度确立下来，自2006年4月实施以来，截至2012年12月，已经有约500件注册成为地区团体商标，其中农林水产品和食品已经占到半数以上，注册成功的水产品地区团体商标也有40多种，几乎涵盖了所有水产品品种，其中既包括生鲜水产品，也包括加工水产品。

在政府支持方面，农林水产省通过财政补贴等方式对农产品区域品牌建设项目提供支持，地方各级政府也因地制宜地支持各自地区区域品牌建设，提供相关咨询和政策扶持。农林水产品区域品牌协会的成立也为水产品区域品牌发展提供了很好的平台，该机构由农林水产省和企业共同建立和运营。

四、日本水产品质量认证制度

2003年，日本修订《食品安全法》和《食品卫生法》，正式确立了HACCP认证制度，日本厚生劳动省也将HACCP认证明确为食品认证体系的重要组成部分。农林水产省是进行农产品质量认证管理的主要行政机构。但日本食品认证并不是强制性的，而是依靠食品企业自愿进行，如果食品企业主动进行食品认证，可以到以下三种机构来进行，一是国家食品监管机构指定的认证机构，二是地方政府指定的认证机构，三是经过政府审批注册的独立认证机构。

目前，日本针对水产品食品安全的全国性认证制度主要有HACCP，ISO22000、《农林物质及质量标识标准化法》，地方政府也对水产品食品安全认证制度“情有独钟”，具体操作业务由地方政府委托有资质的中介机构来负责。

五、日本水产品检验检测体系

日本农林水产省建立了一个较为完善的水产品质量安全检验检测体系，主要负责水产品的质量检测、风险评估以及市场准入和监督检验工作。为了更好地进行水产品质量安全检验检测管理，日本农林水产省建立了一个独立的行政法人组织（农林水产消费技术中心）来负责农产品（包含水产品）质量安全检验检测和风险评估工作。

六、日本水产品食品安全“110”报警制度

日本政府和老百姓非常重视水产品食品安全问题，专门设立“110”紧急报警系统，不仅仅是农林水产省，各地方政府也都纳入到了水产品食品安全“110”报警系统中，消费者如果遇到水产品食品安全方面的问题可以直接拨打“110”来寻求政府帮助。

七、日本水产品加工零排放发展

水产品加工零排放追求的是将工业加工活动造成的污染程度降至最低状态，主要包括对水产加工排放废水的处理和水产加工废弃物的综合再利用等。日本2000年颁布的《循环型社会形成基本法》将零排放社会列为日本社会的发展目标。2002年正式成立了日本水产零排放研究会，对于促进水产品加工零排放起到了很好的促进作用。

第四节　韩国的水产品食品安全管理

韩国《宪法》规定：“国家保护、发展渔业，保护农、渔民利益，保障农、渔民的自主活动和发展，援助农、渔村综合开发。”韩国负责水产品监管的行政机构主要包括国家食品安全政策委员会、农林水产食品部、食品药品管理厅以及各地方政府机构。

渔业生产面临的作业环境决定了其具有高投入和高风险的特点，自然灾害和意外事故的发生概率相对较高，生产活动极易受到影响，渔民在面对重大自然灾害和安全事故时处于绝对弱势地位，针对这种情况渔业保险制度提供了一条有效的解决途径。韩国渔业保险制度起步比较早，渔业保险体系设置比较合理，对渔民和水产养殖的保险都有所涉及，渔业保险能够将渔业风险进行转移，从而降低养殖户的生产和风险压力。韩国政府一般会通过税收杠杆、财政补贴、再保险分摊以及建立巨灾风险基金等手段来促进渔业保险制度的健康稳定发展。目前，韩国针对渔业保险制度的法律法规主要是《渔船员及渔船灾害补偿保险法》和《养殖水产品灾害保险法》。

需要注意的是，设立巨灾保险基金的初衷是为了防止因重大自然灾害导致渔业保险赔付出现困难，当重大灾害导致保险人无力赔付保险金的情况发生时，政府将会支付超额保险金来承担最后的保险风险，从而更好地维护渔民的利益，促进渔业保险市场的稳定发展。韩国政府为此专门设立了水产养殖灾害保险基金，该基金主要由5部分组成，详见表3－5。基金由农林水产食品部长负责日常管理和使用，为了保证该基金的使用及管理透明化和公开化，韩国银行为此设立了专门的基金账户，为保证基金运作更加有效，按照规定可以将部分业务委托给指定的基金受托管理人，根据《养殖水产品灾害保险法》，农林水产食品部长在指定管理人时，需要将相关信息（包括管理人的称号、地址、代理人和委托的主要业务种类）进行公示和告知，韩国农林水产食品部长将“农业政策基金管理团”指定为水产养殖灾害保险基金受托管理人。

表3－5　韩国水产养殖灾害保险基金组成

第五节　挪威的水产品食品安全管理

挪威岛屿众多，不管是经济发展还是社会发展，对于海洋的依赖性都非常高，水产养殖业和水产加工业的发展都取得了较大成就，可以说挪威水产品享誉世界。在法律法规方面，针对水产品食品安全管理的主要有《有关鱼类孵化养殖场的构造、装备、建立和扩建条例》、《药物使用法》、《鱼病防治法》、《鲜鱼法》和《渔产品质量法》等。挪威渔业部则是水产品食品安全管理的主要行政机构，主要负责挪威海洋捕捞、水产品养殖和水产品贸易等产业的行政管理，具体机构设置详见表3－6。除此之外，挪威对于水产养殖业实行严格的许可管理制度，没有养殖许可证的企业和个人是无法从事水产品养殖业务的。此外，对水产养殖规模的控制还会对养殖水域的环境保护产生积极的作用，如对于养殖密度、养殖用药种类和用量的控制能够有效减少水产养殖造成的环境水域污染。挪威对于水产品养殖业的用药问题也很重视，政府要求严格控制抗生素的使用，挪威疫苗普及率高达80%～90%。

表3－6　挪威水产品质量安全管理体系

第六节　发达国家水产品食品安全管理的启示

一、建立健全水产品食品安全法律法规体系

建设法治国家、走依法治国道路是人类社会发展的必然趋势，也是我国海洋渔业发展的必由之路，应当坚持做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。其中“有法可依”是依法治国的基础，只有在法律法规相对健全的情况下才能为接下来的“有法必依、执法必严、违法必究”提供制度基础。对于水产品食品安全管理来说，将其纳入法制轨道可以起到事半功倍的效果。美国、日本和欧盟等发达国家和地区法律法规体系都相对比较健全和完善，水产品食品安全法律法规体系亦然，这一方面可以为水产品食品安全管理提供依据和各种相关质量标准，另一方面也可以对水产品食品安全问题的处罚措施进行明文规定。我国应当提高对水产品食品安全法律法规体系的重视程度，立法机构应当加快立法和修订现行法律法规的速度和频率，司法解释和实施细则等配套文件也要及时发布和更新；法律理论界应当加强水产品食品安全法律法规方面的理论研究，为政府提供立法和修改法律法规的理论依据；消费者应当重视和学习水产品食品安全法律法规问题，积极参与到水产品食品安全管理中来，学会运用法律武器来保护自身利益，打击危害水产品食品安全的行为。

二、建立完善的水产品食品安全行政管理体系

第一，要建立符合经济发展要求的水产品食品安全管理机构。我国目前水产品食品安全行政管理机构存在着交叉管理、多头负责等问题，一方面会造成行政资源的严重浪费，另一方面也会造成某些管理空洞区，“踢皮球”现象将不可避免地产生，根据发达国家的先进经验，应当建立相对统一的水产品食品安全管理机构，避免资源浪费和管理混乱现象的出现。第二，应当建立行政管理机构之间的沟通协调机制。水产品食品安全管理涉及很多环节，不可能完全由一个专门的行政机构负责，所以机构之间的沟通协调机制必须有效运行，信息沟通必须有一个良好、通畅的传输渠道。第三，必须建立完善的行政执法体系。一方面要提高行政执法人员的管理水平和个人素质，改善目前部分公务员的负面公众形象；另一方面要提高行政执法效率和技术装备水平，水产品食品安全管理对于水产品检测技术装备水平的依赖性非常高，必须采取措施，切实提高水产品行政执法效率和技术装备水平，为确保水产品食品安全作出应有的贡献。

三、重视水产品养殖海域环境保护

水产养殖对渔业水域造成的环境污染问题已经越来越引起世界各国的重视，我国要坚持走渔业可持续发展道路，在促进水产养殖业发展的同时，不能忽视环境保护。一方面要走健康养殖发展道路，改变粗放养殖模式；另一方面要加强对水质环境的监测和治理强度及水平，及时对环境污染采取应对措施。这是一个良性循环，走水产养殖可持续发展道路，采用健康养殖模式，可以对环境保护起到很好的促进作用，环境污染得到控制了，养殖水域的水质环境肯定更加优良，对于养殖水产品的质量安全也是一种外部保障。

四、加强宣传，提高全社会的水产品食品安全意识

保障水产品食品安全，不仅仅是政府和水产养殖、加工企业的责任，更是全社会的责任。政府应在提高水产品食品安全行政管理水平的同时，加强对水产养殖户、水产企业、普通企业和普通消费者的食品安全宣传教育。对水产养殖户加强健康养殖模式的宣传教育，鼓励推行标准化养殖和健康养殖模式；对水产企业加强食品安全和标准化生产的宣传教育，提高企业食品安全意识，加强对食品安全的企业自查管理，从源头上切断食品安全风险渠道；对普通企业加强环境保护宣传教育，为水产养殖提供一个良好的养殖环境；对普通消费者加强食品安全方面的宣传教育，普及食品安全常识，鼓励消费者参与到食品安全管理中来。

五、建设水产品科技支撑体系

对水产品食品安全管理来说，科技是提高水产品养殖、加工、运输、储藏、销售和食用等所有环节食品安全管理水平的原动力。水产品养殖阶段需要科技创新，包括渔药、苗种、养殖技术和设备等在内的养殖环节对于科技创新的依赖性越来越强；水产品加工阶段科技创新对于生产设备和生产技术的提高能够很好地促进水产品食品安全生产，提高水产品质量；科技创新对于水产品运输和储藏绝对是福音，鲜活水产品的运输和储藏对于技术和装备有很高的要求，只有通过科学技术创新才能从根本上提高水产品运输和储藏阶段的食品安全；水产品检验检测也需要科技创新，只有通过创新提高水产品检验检测技术装备水平，才能为水产品食品安全增加有效的保障。

六、建立水产品可追溯体系

食品可追溯机制在发达国家已经不是什么新鲜的事物了，包括水产品在内的食品安全可追溯机制能够很好地保障食品安全。我们应当建立健全水产品食品安全可追溯体系，鼓励企业建立食品可追溯履历系统，制定合理的可追溯机制标准，逐步将食品可追溯体系涵盖的食品种类范围扩大，并且从法律法规方面对水产品食品安全可追溯机制进行规定，将食品安全可追溯机制纳入法律的调整范围。

七、加强标准化建设，确保水产品食品安全

养殖标准化、加工标准化和物流标准化建设是提高水产品食品安全系数的重要保证，只有切实推进渔业标准化建设，才能确保水产品和水产加工品的平均质量能达到安全标准，降低食品质量风险的发生概率。我们应当对渔业标准化建设引起足够重视，加快制定水产品养殖、加工和物流标准操作规范，加速标准化海水养殖基地建设。