工程造价管理理论的发展

0．2　工程造价管理理论的发展

0．2．1　工程造价管理的含义及基本内容

1．工程造价管理的含义

工程造价有两种含义，相应地，工程造价管理也有两种含义：一是建设工程投资管理；二是工程价格管理。

这两种含义是不同的利益主体从不同的利益角度管理同一事物，但由于利益主体不同，建设工程投资管理与工程价格管理有着显著的区别。其一，两者的管理范畴不同，工程投资费用管理属于投资管理范围，而工程价格管理属于价格管理范畴。其二，两者的管理目的不同，工程投资管理的目的在于提高投资效益，在决策正确、保证质量与工期的前提下，通过一系列的工程管理手段和方法使其不超过预期的投资额甚至是降低投资额；而工程价格管理的目的在于使工程价格能够反映价值与供求规律，以保证合同双方合理合法的经济利益。其三，二者的管理范围不同。工程投资管理贯穿于项目决策、工程设计、项目招投标、施工过程、竣工验收的全过程，由于投资主体不同，资金的来源不同，涉及的单位也不同；对于承包商而言，由于承发包的标的不同，工程价格管理可能是从决策到竣工验收的全过程管理，也可能是其中某个阶段的管理，在工程价格管理中，不论投资主体是谁，资金来源如何，都只涉及工程承发包双方之间的关系。

2．工程造价管理的内容

1）工程造价管理的目标

工程造价管理的目标是按照经济规律的要求，根据社会主义市场经济的发展形势，利用科学管理方法和先进管理手段，合理地确定造价和有效地控制造价，以提高投资效益和建筑安装企业经营效果。

2）工程造价管理的任务

工程造价管理的任务是加强工程造价的全过程动态管理，强化工程造价的约束机制，维护有关各方的经济利益，规范价格行为，促进微观效益和宏观效益的统一。

3）工程造价管理的基本内容

工程造价管理的基本内容就是工程造价的合理确定和有效控制。

（1）工程造价的合理确定，就是在建设程序的各个阶段，合理确定投资估算、概算造价、预算造价、承包合同价、结算价、竣工决算价。具体可从以下几个阶段着手：在项目建议书阶段，按照有关规定，应编制初步投资估算，经有关部门批准，作为拟建项目列入国家中长期计划和前期工作的控制造价；在可行性研究阶段，按照有关规定编制的投资估算，经有关部门批准，作为该项目控制造价的依据；在初步设计阶段，按照有关规定编制的初步设计总概算，经有关部门批准，作为拟建项目工程造价的最高限额；对初步设计阶段，实行建设项目招标承包制签订承包合同协议的，其合同价也应在最高现价（总概算）相应的范围以内；在施工图设计阶段，按照规定编制施工图预算，用以核实施工图阶段预算造价是否超过批准的初步设计概算。对以施工图预算为基础招标投标的工程，承包合同价也是以经济合同形式确定的建筑安装工程造价；在工程实施阶段要按照承包方实际完成的工程量，以合同价为基础，同时考虑因物价上涨所引起的造价提高，考虑到设计中难以预计的在实施阶段实际发生的工程和费用，合理确定结算价。

（2）工程造价的有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采用一定的方法和措施把工程造价的发生控制在合理的范围和核定的造价限额以内。具体地说，就是要用投资估算价控制设计方案的选择和初步设计概算造价，用概算造价控制技术设计和修正概算造价，用概算造价和修正概算造价控制施工图设计和预算造价，以求合理使用人力、物力和财力，取得较好的投资效益。

工程造价的合理确定和有效控制之间存在相互依存、相互制约的辩证关系。首先，工程造价的确定是工程造价控制的基础和载体。没有造价的确定，就没有造价的控制；没有造价的合理确定，也就没有造价的有效控制。其次，造价的控制贯穿工程造价确定的全过程，造价的确定过程也就是造价的控制过程，只有通过逐项控制、层层控制，最终才能合理地确定造价。最后，确定造价和控制造价的最终目的是统一的，即合理使用建设资金，提高投资效益，遵循价格运动规律和市场运行机制，维护有关各方面的经济利益。

4）工程造价管理的基本原则

有效的工程造价管理应体现以下三项原则。

（1）以设计阶段为重点的建设全过程造价控制。

工程造价控制贯穿于项目建设全过程，在过程中必须突出重点。很显然，工程造价控制的关键在于施工前的投资决策和设计阶段，而在项目作出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。建设工程全寿命费用包括工程造价和工程交付使用后的经常开支费用（含经营费用、日常维护修理费用、使用期内大修理和局部更新费用），以及该项目使用期满后的报废拆除费用等。据西方一些国家分析，设计费一般只占相当于建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响却占75%以上。由此可见，设计质量对整个工程建设的效益是至关重要的。设计阶段对工程造价高低具有能动的、决定性的影响作用。设计方案确定后，工程造价的高低也就基本确定了，也就是说全过程控制的重点在前期，因此，以设计阶段为重点的造价控制才能积极、主动、有效地控制整个建设项目的投资。

长期以来，我国普遍忽视工程建设项目前期工作阶段的造价控制，而往往把控制工程造价的主要精力放在施工阶段——审核施工图预算、结算建安工程价款，算细账。这样做尽管也有效果，但毕竟是“亡羊补牢”，事倍功半。要有效地控制建设工程造价，就要坚决地把重点转到建设前期阶段上来，当前尤其应抓住设计这个关键阶段，以取得事半功倍的效果。

（2）主动控制，以取得令人满意的结果。

长期以来，人们一直把控制理解为目标值和实际值的比较，以及当实际值偏离目标值时，分析其产生偏差的原因，并确定下一步的对策。在工程项目建设全过程进行这样的工程造价控制当然是有意义的。但问题在于，这种立足于调查－分析－决策基础之上的偏离－纠偏－再偏离－再纠偏的控制方法，只能发现偏离，不能使已产生的偏离消失，也不能预防可能发生的偏离，因而只能说是被动控制。自20世纪70年代初开始，人们将系统论和控制论研究成果用于项目管理后，将“控制”立足于事先主动采取决策措施，以尽可能地减少以至避免目标值与实际值的偏离，这是主动的、积极的控制方法，因此被称为主动控制。也就是说，我们的工程造价控制，不仅要反映投资决策，反映设计、发包和施工，被动地控制工程造价，更要能动地影响投资决策，影响设计、发包和施工，主动地控制工程造价。

（3）技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段。

要有效地控制工程造价，应从组织、技术、经济等方面采取措施。从组织上采取的措施，包括明确项目组织结构，明确造价控制者及其任务，明确管理职能分工；从技术上采取措施，包括重视设计多方案选择，严格审查监督初步设计、技术设计、施工图设计、施工组织设计，深入技术领域研究节约投资的可能；从经济上采取措施，包括动态地比较造价的计划值和实际值，严格审核各项费用支出，采取对节约投资的有力奖励措施等。

应该看到，技术与经济相结合是控制工程造价最有效的手段。长期以来，在我国工程建设领域，技术与经济是相分离的。许多国外专家指出，中国技术人员的技术水平、工作能力、知识面，跟外国同行相比几乎不分上下，但他们缺乏经济观念，设计思想保守，设计规范、施工规范落后。国外的技术人员时刻考虑如何降低工程造价，而中国技术人员则把它看成与己无关的财会人员的职责。而财会、概预算人员的主要责任是根据财务制度办事，他们往往不熟悉工程知识，也较少了解工程进展中的各种关系和问题，往往单纯地从财务制度审核费用开支，难以有效地控制工程造价。为此，迫切需要解决以提高工程造价效益为目的，在工程建设过程中把技术与经济有机结合，通过技术比较、经济分析和效果评价，正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系，力求实现在技术先进条件下的经济合理、在经济合理基础上的技术先进，把控制工程造价观念渗透到各项设计和施工技术措施之中。

0．2．2　我国工程造价管理的产生和发展

工程造价管理是随着社会生产力、商品经济和现代管理科学的发展而产生和发展的。工程造价管理在我国经历了不同的产生和发展阶段。

1．我国古代的工程造价管理

在中国的历史上，很多朝代都大兴土木，这使得工匠们积累了丰富的建筑与建筑管理方面的经验，再经过官员的归纳、整理，逐步形成了工程项目施工管理与造价管理的理论与方法的初始形态。据我国春秋战国时期的科学技术名著《考工记》“匠人为沟洫”一节的记载，早在2000多年前我们的先人就已经规定，凡修筑沟渠堤防，一定要以匠人一天修筑的进度为参照，再以一里工所需的匠人数和天数来预算这个工程的劳力，然后方可调配人力，进行施工。这也是人类最早的有关工程造价预算、工程施工控制和工程造价控制方法的文字记录之一。另据《辑古綦经》的记载，我国唐代就已经有了夯筑城台的定额——“功”。著名的古代土木建筑学家北宋的李诫（主管建筑的大臣）编修的《营造法式》，成书于公元1100年。它不仅是土木建筑工程技术方面的巨著，也是工料计算方面的巨著。《营造法式》共有34卷，分为释名、各作制度、功限、料例和图样5个部分。其中有13卷是关于算工算料的规定。该书中的“料例”和“功限”，就是我们现在所说的“材料消耗定额”和“劳动消耗定额”。这是人类采用定额进行工程造价管理最早的明文规定和文字记录之一。我国明代的工部（管辖官府建筑的政府部门）所编著的《工程做法》也是体现中华民族在工程造价管理理论与方法方面所作的具有历史贡献的一部伟大著作。清代工部《工程做法则例》主要是一部算工算料的书。梁思成先生在《清式营造则例》一书的序中曾说：“《工程做法则例》是一部名不符实的书，因为只是二十七种建筑物的各种尺寸单和瓦工油漆等作的算工算料算账法。”在古代和近代，在算工算料方面流传着许多秘传抄本，其中失传的很多。梁思成先生根据所搜集到的秘传抄本编著的《营造算例》，“在标列尺寸方面的确是一部原则的书，在权衡比例上则有计算的程式……其主要目的在算料”。这都说明，在中国古代工程中，很重视材料消耗的计算，并已形成了许多则例，形成一些计算工程工料消耗和计算工程费用的方法。正如英国著名的工程造价管理专家A．Ashworth博士在其著作中提到的那样，在两千多年前，人们就认识到在建造工程之前要计算工程造价的重要性。我们伟大的中华民族早在两千多年前就已经创立了工程造价管理理论与方法的一些雏形，并且在随后的年代里为加深人类对工程造价管理理论与方法的认识做出了巨大的贡献。

2．新中国的工程造价管理

新中国成立后，我国引进、消化和吸收前苏联工程项目概预算管理制度，于1957年颁布了自己的《关于编制工业与民用建设预算的若干规定》。当时，国务院和国家计划委员会先后颁布了《基本建设工程设计与预算文件审核批准暂行办法》《工业与民用建设设计预算编制办法》和《工业与民用建设预算编制暂行细则》等一系列法规、文件。在此基础上，国家先后成立了一系列工程标准定额的局和处级部门，并且于1958年成立了国家建筑经济局。可以说，从1953年到1958年，是我国在计划经济条件下，工程项目造价管理的体制、工程造价的确定与控制管理方法（主要是以概预算制度为基础）基本确立的阶段。

从1958年到1976年“文化大革命”结束，这一时期我国工程造价管理制度、方法及工作体系和专业人员队伍完全被极左的狂热摧毁并破坏，新中国工程造价管理体系全面瓦解。1967年，原建工部直属企业实行经常费制度，工程完工后向建设单位实报实销，从而使施工企业变成了行政事业单位。这一制度实行了6年，于1973年1月1日起被迫停止，恢复了建设单位与施工单位施工图预算制度。1973年制定了《关于基本建设概算管理办法》，但未能施行。

十年动乱的结束为顺利重建造价管理制度提供了良好的条件。1977年到1990年初的这一阶段是我国工程造价管理工作的恢复、整顿和发展阶段。1977年国家恢复重建工程造价管理机构。1983年国家纪委成立了基本建设标准定额研究所、基本建设标准定额局，以加强对这项工作的组织领导。各有关部门、各地区也陆续成立了相应的管理机构。1988年这项管理工作划归建设部，并成立了标准定额司。十多年来，我国颁布了大量关于工程造价管理的文件、工程造价概预算定额、工程造价管理方法、工程项目财务与经济评价方法和参数等一系列指南、法规和文件，这使新中国工程造价管理理论与实践获得快速发展。

1992年以后，我国改革开放力度不断加大，经济加速向有中国特色社会主义市场经济转变。1992年，全国工程建设标准定额工作会议召开后，我国“量、价统一”的工程造价定额管理模式开始转变，并且逐步实现以市场机制为主导，由政府职能部门实行协调监督，与国际惯例全面接轨的管理方式。

从1995年到1997年，国家建设部和人事部开始共同组织试行、实施造价工程师职业资格考试与认证工作。同时从1997年开始由建设部组织我国工程造价咨询单位的资质审查和批准工作。此外，许多专业性工作已在按照国际通行的中介咨询服务方式运行。这使20世纪90年代后期成了我国工程造价管理在适应经济体制转化和与国际工程造价管理惯例接轨方面发展最快的一个阶段。尤其是我国加入WTO以及随着《中华人民共和国招标投标法》的颁布实施，定额计价模式向工程量清单计价模式转变，工程造价管理体制的改革目前主要表现在以下几方面。

（1）开始重视和加强项目决策阶段的投资估算工作，努力提高可行性研究报告投资估算的准确度，切实发挥其控制建设项目总造价的作用。

（2）明确了概预算工作不仅要反映设计、计算工程造价，更要能动地影响设计、优化设计，并发挥控制工程造价、促进合理使用建设资金的作用。工程经济人员与设计人员需要密切配合，做好多方案的技术经济比较，通过优化设计来保证设计的技术经济合理性。要明确规定设计单位逐级控制工程造价的责任制，并辅以必要的奖罚制度。

（3）从建筑产品也是商品的认识出发，以价值为基础，确定建设工程的造价和建筑安装工程的造价，使工程造价的构成合理化，逐渐与国际惯例接轨。

（4）把竞争机制引入工程造价管理体制，打破以行政手段分配建设任务和施工单位依附于主管部门吃大锅饭的体制，冲破条块割裂、地区封锁，在相对平等的条件下进行招标承包，择优选定工程承包公司和设备材料供应单位，以促使这些单位改善经营管理，提高应变能力和竞争能力，从而降低工程造价。

（5）提出用“动态”方法研究和管理工程造价。研究如何体现项目投资额的时间价值，要求各地区、各部门工程造价管理机构要定期公布各种设备、材料、工资、机械台班的价格指数以及各类工程造价指数，要求尽快建立地区、部门以及全国的工程造价管理信息系统。

（6）提出要对工程造价的估算、概算、预算、承包合同价、结算价、竣工决算实行一体化管理，并研究如何建立一体化的管理制度，改变“铁路警察各管一段”的状况。

（7）工程造价咨询服务业产生并逐渐发展。作为受委托方委托，为建设项目工程造价的合理确定和有效控制提供咨询服务的工程造价咨询单位在全国全面迅速发展，造价工程师执业资格制度正式建立，中国建设工程造价管理协会及专业委员会和各省、市、自治区工程造价管理协会普遍建立。

此外，各院校和科研机构也均加强了工程造价管理的理论研究。以天津理工学院TCCCE（造价工程师培训中心）为代表的一批研究人员均在努力探索工程造价改革的思路以及工程造价所需的技术与方法，以“广联达”、“神机妙算”为代表的高技术公司纷纷推出可以大量减少复杂计算劳动的概预算软件，大大提高了工程造价领域里的信息化程度和技术含量，以TCCCE为代表的一大批高等院校还在积极探索培养工程造价专业人才的新模式，这些教育模式包含了从大专到研究生的各种教育形式，必然会大大加快我国工程造价管理改革的进程。

【综合案例】

南京地铁的工程造价管理

南京地铁一号线一期工程线路全长21．72公里，二号线一期工程线路全长21．63公里。南京地铁项目的建设和运营班子同时组建，工程造价管理的指导思想是确保以运营为导向进行地铁建设，从项目全生命的利益考虑建设目标和运营目标的平衡。南京地铁项目主要从以下七个方面进行造价的管理与控制，并达到了很好的效果。

1．确定合适的线路标准

根据城市特征、客流预测等选择适合的轨道交通模式，如轻轨、地铁等。不同的线路类别造价差别很大，通常高架线是地下线造价的1／4～1／3，地面线又是高架线造价的1／3～1／2。地铁并不一定要建在地下，把地铁建到地面上，可免去地下隧道的通风、照明、排水等设施的投资。新加坡的地铁70%都是建在地上的。

南京地铁也根据实际情况，选用了不同类型。一号线一期工程线路全长21．72公里，其中地下线14．33公里，地上线7．39公里；二号线一期工程线路全长21．63公里，其中地下线19．11公里，高架线0．83公里，地面线1．69公里。南京地铁一号线南延线和二号线西延线过江后尽量采用地面线和高架线。

2．整体设计，分步实施

设计要具有前瞻性，满足可持续发展的需要，远近结合。工程技术标准要适当，不能按最大功能和最高技术水平一步到位，避免出现功能过剩。广州地铁全部采用德国最先进的技术和设备，造价最高。而北京、上海大部分采用了国产设备，造价要低得多。

如果一味追求现代化，既增加了投资，又增加了设备维护工作量，并且现在科技日新月异，设备更新很快，必要的时候安装更先进的设备也不迟。因此，南京地铁一号线建设主要定位在“安全可靠、经济适用、服务老百姓、综合国产化”，并本着“地铁装修要美观大方，不追求豪华；车厢要安全可靠，不一定要非常漂亮”的原则进行设计，极大地避免了功能过剩造成的浪费。

3．实现有效的线路规划

南京地铁事先就在规划控制中，新街口地区的中央、新百、东方等大商场，在建设时就预留了地铁出入口、风亭、风道等设施，中山南路南下工程也为地铁预留了高架桥空间。正是有了前期巧妙的充分酝酿，地铁一号线才得以在2000年12月12日正式开工，拆迁费用也大为节省。广州地铁一号线，拆迁花了33亿元，而南京地铁一号线的拆迁只花了约5亿元。

地下线路及车站埋深在有条件的情况下尽量浅埋，浅埋既节约土建费用，还有可能减少一些设备投入。同时，尽量避开了不良地段和地下管线大干道，并考虑与地面市政设施或建筑相结合综合开发。具体设计时采用标准设计，既可节约设计费用，又可缩短设计周期。

4．实现合理的车站设计，降低工程造价

施仲衡院士说，预测客流量偏高、行车编组偏长、我国机电设备尚未标准化和系列化、预留空间过大、车站间距较短等都直接导致地铁投资过高。仅行车密度一项，如果按行车间隔1．5分钟，即行车密度每小时40对（目前为30对）设计，列车编组长度可以相应缩短，车站站台长度也可缩短，而车站每减少1公里长度可以降低造价3000万元～5000万元，运营期间的成本也将大大降低。

南京地铁车站讲究实用，尽量减少与基本功能无关的设施，车站设计合理，且装修朴实无华、经济实用、安全可靠。通过前期科学的客流预测制定行车编组，合理确定车站间距、车站型式和埋深，控制地铁站的规模，严格控制车站设备和管理用房面积，优化车站布局，降低了初期建设资金和将来运营期见成本

5．推行国产化设备，降低工程造价

据国内外轨道交通工程的造价分析，一般土建工程造价占50%～55%，技术设备的建设、购置、安装费用占45%～50%。引进国外设备投资巨大、营运维修成本高，给地铁运营及地方财政背上沉重的包袱。广州、深圳、上海等城市在地铁建设中使用了国外资金，引进了世界上90年代最高水平的设备，新线投入运营3～5年，随车采购的配件用完后，二次采购配件的费用大幅度上涨，有些竟提高了5～10倍。根据有关厂家提供的数据，国内生产的地铁车辆的价格仅为国外车辆的1／4～1／2。

南京地铁的国产化率达到了一个很高的水平，其中，车辆达到70%，信号系统国产化率超过60%，而通信、自动扶梯、自动检票系统等全部实现国产化，平均国产化率达79．2%，为目前中国地铁工程中国产化率之最，大大降低了项目的工程造价。

6．确定合理的施工方法，降低工程造价

施工工艺和方法对造价的影响较大，南京地铁结合地质、环境、工期等具体情况认真研究。根据周边建筑和地下管线的布置情况，确定施工时基坑的保护等级；围护结构型式主要从结构防水、基坑保护等级和降低围护结构造价方面考虑；根据地质条件、场地情况、对交通的影响等因素的分析，选择合理的挖掘方式。

南京地铁开挖时，在有条件的地方尽量采用明挖施工法，明挖法比暗挖法施工节省投资20%～50%，但要充分考虑对周边地区交通的影响，做好交通流的疏散工作。

南京地铁还努力通过科研成果转化、设计及施工方案的优化、技术创新的细化推进工程建设。积极采用新工艺、新材料、新技术来降低造价，节约成本，节省工期。如，设计优化方案经确认后，可按节约投资额的一定比例予以奖励。

7．实现有效的项目施工的管理

由于南京地铁的建设和运营属于同一单位，且建设与运营班子同时组建，因此能有效做到对项目和施工现场实施有效管理，同时建立了完善的财务及经费管理制度，通过必要和规范的财务及经费管理制度使地铁建设资金的使用、运作能够经得住审计和审查，从而达到了降低工程成本的目的。