国外建设工程监理简介

1.3　国外建设工程监理简介

1.3.1　国外建设工程监理发展简况

国外建设工程监理起源于产业革命发生以前的16世纪，它的产生、演进与商品经济的发展、建设领域的专业化分工、社会化生产相伴随。当时，由于社会对房屋建造技术要求的提高，建筑队伍出现专业分工，其中一部分建筑师专门向社会传艺，提供技术咨询或受聘监督管理施工，建设监理制出现萌芽。

18世纪60年代的英国产业革命促进了整个欧洲大陆城市化、工业化发展进程。社会大兴土木工程建设，而项目建设单位却感到单靠自己的监督管理来实现建设工程高质量的要求是困难的，建设工程监理的必要性开始为人们所认识。

19世纪初，随着建设项目规模日益扩大，技术日趋复杂，建设领域商品经济更加活跃。为了明确建设单位、设计单位、施工单位之间的责任界限，维护各方经济利益并加快工程进度，英国政府于1830年以法律手段推出了总合同制度，要求每个建设项目由一个承包商进行总包。这个制度的实行，催生了招投标交易方式的出现，促进了建设监理制的发展。行业组织也于19世纪初开始出现。当时，咨询人员都是个体的或小型的咨询公司，从业人员逐渐增多。为了协调各方和彼此之间的关系，1818年，英国建筑师约翰·斯梅顿组织成立了第一个“土木工程师协会”，1852年美国土木工程师协会成立，1904年丹麦国家咨询工程师协会成立，1907年美国怀俄明州通过了第一个许可工程师作为专门职业的注册法。这些都表明工程咨询作为一个行业已经形成并进入规范化的发展阶段。

20世纪50年代末，科学技术飞速发展，人民生活水平不断提高，工业、国防建设需求增加，如水利工程、核电站、航天工程、石油化工和新型城市开发等许多大型、巨型工程处于待建状态。这些工程投资风险巨大，技术复杂，无论是投资者还是建设单位都不能承担由于投资不当或项目组织管理失误而带来的巨大损失，所以项目建设单位在投资前要聘请有经验的咨询监理人员进行可行性研究，从而作出科学的决策，同时在工程建设的实施阶段还要进行全面监理，以此规避投资风险，提高建设工程投资效益。建设监理的需求机制就这样形成了。

西方发达国家的监理制度向法制化、程序化发展，进程较早较快，相关的法律、法规都对监理的内容、方法以及从事监理的社会组织做了详尽的规定，咨询监理制度比较成熟。

20世纪80年代以后，建设工程监理制度在国际上得到了很大的发展，一些发展中国家结合本国的国情也开始采用这种制度，我国便是其中之一。由于建设工程监理已成为进行工程建设的国际惯例，世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构和发达国家政府贷款的工程建设项目都把建设工程监理作为贷款条件之一。

1.3.2　国内外建设监理制的比较

建设监理制度在西方工业发达国家推行时间先后不同，各国使用的名称也不尽相同，但称为工程咨询的较多，也有称为项目管理服务、工程管理、工程监理的。中国和日本就称之为工程监理。国内外建设监理制的称呼虽然不同，但其基本内容大同小异。

1）相同的方面

（1）基本概念相同。这个行业均受业主委托，代表业主进行工程策划、工程管理，对承包商进行监督，都是属于工程服务行业。

（2）主要的工作内容和工作方法相同。主要工作内容即前期策划、实施阶段的管理和监督。主要方法都是通过合同来实现工程投资、工期和质量的控制。

2）不同的方面

（1）政府管理力度不同。我国政府的管理力度大于国外。如：我国是通过立法明确建立企业的地位、权利、义务的，政府管理企业的资质，发布相应的规范和工作标准。我国是政府认可，而国外是社会认可或者信任认可。另外，关于监理工作标准，我国发布了《建设工程监理规范》，外国没有这一说法。外国有企业标准，企业标准是企业工作平台的重要内容，而国外企业标准往往高于行业标准。我们国家只有一个标准。

（2）业主地位和权利不同。我国投资建设的项目业主与国外业主不同，在于项目业主不是真正的投资所有者，项目业主的资产是国家的，不是个人的。因此在项目建设管理力度上，不同于国外真正的投资者，即资本家。资本家投资办事会坚持优质优价原则，注重效益，谁干得好，我委托谁；谁能赚钱，我就高价聘谁。我国的项目业主，对优质优价不认可，总是把价压得越低越好，有的业主甚至吃回扣。其原因在于投资风险不是完全由个人承担，一旦出现风险，损失最大的是国家。正是我国项目业主的这种特殊地位，使得我国工程监理市场出现了很多不正常、不规范的现象。

（3）企业所有制不一样。我国的监理企业大多是国有企业，尽管近几年在逐步改制，但尚未彻底完成。由此造成了我国的一些监理企业经营死板，运营方式不适应市场经济的要求。另外，我国监理企业的注册资本远低于国外，专业资质甲级监理企业的注册资本金底线是300万元，而300万元显然是承担不起项目投资风险的。

（4）监理取费标准不同。一是我国的监理取费标准是由政府确定的，国外是通过市场竞争形成的。二是我国的取费标准是建设部监理司1992年制订的，远低于国外取费标准，如我国施工（含施工招标）及保修阶段监理取费标准常按所监理工程概预算百分比计算，取值范围为（0.6～2.5）%；2007年5月新发布的政府指导价略有提高，施工阶段监理服务收费基价为建设项目工程概预算投资额的（1～3）%。而美国监理取费有四种方式，但计算无统一规定，综合实际取费额，平均约占工程概算的（2～5）%；马来西亚则把监理费用标准转换为工程建设成本百分比计算，其中土木工程按建筑成本的（1.75～4）%计算；新加坡监理取费一般为工程造价的3%。我国监理取费低导致监理企业地位低，经营困难，高素质人才流失，监理水平下降。

（5）监理工作内容、范围、深度侧重点不同。国外监理侧重于咨询、决策，即协助业主出主意、拿方案，我国监理是侧重于工程投资、工期和质量监督。国外监理工作范围更广一些，多数实施的是全过程监理，而我国监理服务范围过于狭窄，业务单一，多数仍停留在施工阶段质量监理。

我国的建设监理制度与国外的相应制度尽管有些不同，也存在一定的差距，但主要源于国情不同、起点不同和经验不足。随着我国监理制的不断完善，工程监理一定能发展为既具有中国特色，又符合国际惯例的建设事业。

1.3.3　国际工程项目管理的主要模式

近年来，随着建筑市场的全球化，建筑市场竞争也日益激烈，同时私人投资逐渐取代国际金融机构和各国政府投资，成为建筑市场的主要发包人。这些变化都使业主方对项目的要求越来越高，希望建筑业能提供形成建筑产品的全过程的服务，包括项目前期的策划和开发以及设计、施工，以至物业管理。因此，新型的项目管理模式不断出现，以下主要介绍5种常见模式。

1）FIDIC合同条件下的项目管理模式

FIDIC合同条件下的项目管理模式在国际上最为通用，世行、亚行贷款项目及采用国际咨询工程师联合会（FIDIC）工程施工合同条件的项目均采用这种模式。业主采用这种模式时，首先委托建筑师/咨询工程师开展前期各项工作（如进行机会研究、可行性研究等），待项目评估立项后再进行设计；在设计阶段还要进行施工招标文件的准备，随后通过招标选择承包商。业主和承包商签订工程施工合同，有关工程部位的分包和设备、材料的采购一般都由承包商与分包商和供应商单独订合同并组织实施。业主一般指派业主代表（可由本单位选派，或由其他公司聘用）与咨询方和承包商联系，负责有关的项目管理工作。但是，在国外大部分项目实施阶段，有关管理工作均授权建筑师/咨询工程师进行。建筑师/咨询工程师和承包商没有合同关系，但承担业主委托的项目管理和协调工作。这种模式长期以来已广泛地在世界各地采用，其管理方法较为成熟，参与项目建设的有关各方对有关程序都很熟悉。

2）CM模式

CM的全称应为Fast—Track—Construction Management。这种模式近年来在国外广为流行，它是随国际建筑市场发展变化而产生的，在缩短建设周期、降低工程成本、提高工程质量等方面为投资者创造了明显的效益。由于CM模式项目的设计过程被看做是业主和设计人员共同连续地进行项目决策的过程，因而当某个方面的决策一定，即可进行这部分工程施工。在CM模式中，一个工程项目的设计被分解成若干个部分，当每一部分的施工图（完整）完成后，紧跟着进行这部分的施工招标。整个项目的施工不再由一家施工单位总包，而是被分解成若干个子项目分包，按先后顺序分别进行招标。这样，设计、招标、施工三者充分搭接，施工可以在尽可能早的时候开始，与传统模式相比，大大缩短了整个项目的建设周期。可以看出，CM模式的基本思想是通过设计与施工的充分合理搭接，在生产组织方式上实现有条件的“边设计、边施工”，从而达到缩短建设周期的目的。这就是“Fast—Track”——CM模式的主要特点。采用CM模式时，业主委托设计单位（合同关系）进行设计，然后再委托一个具有施工经验的单位来担当CM单位（合同关系）。CM单位的工作是：在设计阶段即介入项目，负责协调设计，管理施工，协调设计单位与施工单位间的关系，以解决由于采用Fast—Track方式组织施工而使得业主管理工作复杂化的问题。采用CM模式管理项目具体还分两种模式。

第一种是CM/Agency模式，即代理型CM模式。采用这种模式时，CM经理是业主的代理和顾问；CM单位与设计单位分包商、供货商之间没有合同关系，所有的分包合同和供货合同均由业主直接签订。但分包的招标工作由CM单位主持，并且凡是与业主签约的分包商、供货商均由CM单位负责管理，业主只与CM经理之间有指令关系，而不直接指挥分包商、供货商；业主可以向设计单位发指令，而CM经理对设计单位无指令权，只能向设计者提合理化建议，他们之间是协调关系。

第二种是CM/Non－Agency模式，即非代理型CM模式。采用这种模式时，CM经理相当于施工总承包商的角色，CM单位与分包商、供货商之间是合同关系，但对业主自行签署部分的分包商、供货商，一般情况下根据业主和CM经理双方的商定，可由业主直接进行管理，也可委托CM单位进行管理。此外，有时CM单位会承包部分未分包工程；CM单位与设计单位的关系同CM/Agency模式。

3）EPC模式

EPC英文全称为Engineering—Procurement—Construction，可译为设计—采购—施工。这种模式于20世纪80年代诞生于美国，后来在国际工程承包市场中被广泛推广使用。EPC模式可以说是具有特殊含义的设计—建造模式，在采用此类模式时承包商可以根据合同要求为业主提供包括项目融资、设计、施工、设备采购、安装和调试直到竣工移交的全套服务。其中，设计、采购、施工的工作范围分别包括：设计除设计计算书和图纸外，还根据“业主的要求”中列明的设计工作，即项目可行性研究，配套公用工程设计，辅助工程设施的设计以及结构/建筑设计等。采购可能包括获得项目或施工期的融资，购买土地以及在工艺设计中的各类工艺、专利产品以及设备和材料等。施工一般包括全面的项目施工管理，如施工方法、安全管理、费用控制、进度管理及设备安装调试、工作协调等。

该模式的优点：①EPC项目属于总价包干（不可调价），因此，业主的投资成本在早期即可得到保证；②由单个承包商对项目的设计、采购、施工全面负责，项目责任单一，简化了合同组织关系，有利于业主管理；③能够较好地将工艺的设计与设备的采购及安装紧密结合起来，有利于项目综合效益的提升；④业主方承担的风险较小；⑤可以采用阶段发包方式以缩短工程工期。

该模式的缺点：①承包商承担的风险较大，因此，工程项目的效益、质量完全取决于EPC项目承包商的经验及水平；②工程的造价可能较高；③能够承担EPC大型项目的承包商数量较少。

4）BOT模式

BOT英文全称为Build—Operate—Transfer，可译为建造—经营—转让。这种模式是20世纪80年代在国外提出的，依靠国内外私人资本进行基础设施建设的一种融资和项目管理方式，它是指东道国政府开放本国基础设施建设和运营市场，吸收国外资金、本国私人或企业资金，授给项目公司特许权，由该公司负责融资和组织建设，建成后负责运营及偿还贷款，在特许期满时将工程转让给东道国政府。这种模式的主要参与方是政府、项目管理公司、金融机构。建设期间参与者由咨询公司负责项目设计，对项目融资方案等提供咨询；总承包商负责项目设计、施工，一般也负责设备采购；工程师单位进行监督管理；运营公司负责项目建成后的运营管理；开发公司负责特许权协议中其他项目的开发；代理银行负责外汇事项；保险公司为各个参与方提供保险；供应商负责供应材料、设备等。这种模式有两个主要特点：①项目大多是大型资本技术密集的基础设施建设项目；②项目规模大，建设周期长，所需资金额大，涉及利益主体多。这种承包方式对业主有利，而对承包商、供应商和投资商则颇具风险，往往施行于发展中国家，而且较多适用于大型的能源、交通及基础设施建设。

5）代建制模式

代建制最早出现在政府投资项目中，特别是公益性项目。针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，并导致建设管理水平低下、腐败问题严重等问题，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，而业主则不从事具体项目建设管理工作。业主与项目管理公司/工程咨询公司通过管理服务合同来明确双方的责、权、利。

代建制有三种运行模式。①政府专业机构管理模式，即由政府成立具有较强经济实力的代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资项目进行代理建设；②项目管理公司竞争模式，即由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取；③政府指定代建公司模式，即由政府指定若干家具备较强实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。以上三种模式的特点见表1－1。

表1－1　三种模式特点

目前，代建制还存在以下问题亟待解决。①绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降；②缺乏“代建制”相关法律制度；③“建设”和“使用”不能真正分离；④代建单位的项目管理水平还需要进一步提高；⑤“代建制”监管机构难以明确；⑥“代建制”标准合同范本尚未出台。