城乡规划的立法

8　园林绿化相关法律法规

本章导读 通过本章学习,要求掌握城乡规划法、环境保护法和文物保护法的基本知识。

8.1　城乡规划法规

8.1.1　城乡规划法概述

《中华人民共和国城乡规划法》是我国社会主义现代化建设新时期,适应新形势需要,为加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,涉及城乡建设和发展全局,促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展而制定的一部基本法。该法经2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并颁布,自2008年1月1日起施行。

1)立法指导思想

制定《城乡规划法》的指导思想是:按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,统筹城乡建设和发展,确立科学的规划体系和严格的规划实施制度,正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系,促进合理布局,节约资源,保护环境,体现特色,充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。

2)立法背景

《城乡规划法》是由住建部起草的。它总结了1990年4月1日起施行的《城市规划法》和1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》的实施经验,结合我国城镇化发展战略实行以来城市经济社会发展中城乡规划管理遇到的一些新问题和建设社会主义新农村的客观需要,形成《城乡规划法(修订送审稿)》,提请国务院审议。国务院法制办收到《城市规划法(修订送审稿)》后,反复征求发展改革委、国土资源部等部门和北京、上海等地方人民政府以及清华大学、同济大学、中国城市规划设计研究院等科研机构的意见,到陕西、江苏、北京、上海、广东等地进行调研,并专门召开了专家论证会和有关部门的协调会。国务院法制办会同建设部和有关部门多次进行研究、论证、协调、修改,并按照党的十六届三中全会、五中全会提出的统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求,进一步对有关内容作了补充、完善,形成了《城乡规划法(草案)》,经过国务院常务会议讨论通过,报全国人民代表大会常务委员会审议。

2007年4月24日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议对《城乡规划法(草案)》进行了初次审议。会后,法制工作委员会将草案印发各省(区、市)和中央有关部门等单位征求意见,法律、财经和法制工作委员会联合召开座谈会,听取意见,还到一些地方调研,并就有关问题同有关部门交换意见,反复研究。2007年8月10日法律委员会召开会议,根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见,对草案进行了逐条审议。8月21日再次审议后,8 月24日将修改情况提交常委会第二十九次会议进行第二次审议。之后,法制工作委员会就进一步修改草案,同有关部门交换意见,9月27日和10月22日法律委员会召开会议再次审议。经常务会两次审议修改,认为比较成熟,于2007年10月24日将草案第三次审议稿提交第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议分组审议,会议建议进一步修改后提交本次会议表决通过。法制委员会10月25日召开会议,再次逐条审议和进行修改,10月27日会议对建议表决稿进行审议,于10月28日通过并公布。

3)制定《城乡规划法》的重要意义

制定《城乡规划法》的根本目的,在于依靠法律的权威,运用法律的手段,保证科学、合理地制定和实施城乡规划,统筹城乡建设和发展,实现我国城乡的经济和社会发展目标,建设具有中国特色的社会主义现代化城市和社会主义新农村,从而推动我国整个经济社会全面、协调、可持续发展。

城乡的建设和协调发展是一项庞大的系统工程,城乡规划涉及很多领域,而且随着经济社会的大发展,出现了许多新情况、新问题、新经验。在新的形势下,以城市论城市、以乡村论乡村的规划制定与实施管理模式,已经不能适应现实的需要和时代的要求,必须充分考虑统筹城乡建设和发展,加强统一城市与乡村的规划、建设与管理,强化城乡规划的有效调控、引导、综合、协调职能,才能保证城市与乡村的发展建设遵循科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求进行科学合理的发展和协调运转。制定《城乡规划法》的重要意义,就在于与时俱进,通过新立法来提高城乡规划的权威性和约束力,进一步确立城乡规划的法律地位与法律效力,以适应我国社会主义现代化城市建设与社会主义新农村建设和发展的需要,使各级政府能够对城乡发展建设更加有效地依法行使规划、建设、管理的职能,从而进一步促进我国城乡经济社会全面协调可持续地健康发展。

4)城乡规划、城乡规划管理和城乡规划区的概念

城乡规划是指对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成,是政府指导、调控城市和乡村建设的基本手段,是促进城市和乡村协调发展的有效途径,也是维护社会公平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一。

城乡规划管理是指组织编制和审批城乡规划,并依法对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施控制、指导和监督检查的行政管理活动。

城乡规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。分为两个部分:一是建成区,即实际已经成片开发建设市政公用设施和公共设施基本具备的地区;二是尚未建成但由于进一步发展建设的需要必须实行规划控制的区域。

5)城乡规划法的适用范围

城乡规划法的适用范围包括地域适用范围和人的适用范围两方面。城乡规划法地域适用范围指规划区,即城市、镇、乡、村庄的建成区以及城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。城乡规划法人的适用范围是,凡与城乡规划的编制、审批、管理活动有关的单位和个人,都适于该法。具体包括:a.负责城乡规划的编制、审批和管理的各级人民政府、城乡规划行政主管部门和其他相关部门及其有关人员;b.具体从事城乡规划编制工作的生产、科研、教学、设计单位及其有关人员;c.凡在城乡规划区内进行建设活动的建设单位、勘察设计单位、施工企业、其他相关单位及其上述单位的有关人员。

8.1.2　城乡规划的立法

《城乡规划法》共七章七十条,对制定和实施城乡规划的重要原则和全过程的主要环节作出了基本的法律规定,成为我国各级政府和城乡规划主管部门工作的法律依据,也是人们在城乡发展建设活动中必须遵守的行为准则。

1)城乡规划的体系

《城乡规划法》第二条规定,本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十二条、第十三条又规定了全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。第三十四条还规定了近期建设规划。这就形成了本法所法定的城乡规划体系。

(1)城镇体系规划

全国城镇体系规划:用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。省域城镇体系规划:从宏观上控制城镇规模、资源利用、环境保护和空间布局,引导城镇合理发展的总体布置。

(2)城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划

城市、镇总体规划是指从宏观上控制城市、镇土地利用和空间布局,引导城、镇合理发展的总体布置,规划期限一般为20年。城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。城市、县、镇人民政府还应当根据城市总体规划,镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划及国民经济和社会发展规划,制订近期建设计划。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容,明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。规划期限一般为5年。

详细规划是指依据城市或镇总体规划,对城市、镇近期建设区域内各项建设做出具体规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。另外首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。

(3)乡规划和村庄规划

乡规划和村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。

2)城乡规划原则

制定和实施城乡规划应遵循的基本原则:应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

(1)城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则

要以科学发展观统筹城乡区域协调发展,在充分发挥城市中心辐射带动作用,促进大中小城市和小城镇协调发展的同时,合理安排城市、镇、乡村空间布局,贯彻科学用地、合理用地、节约用地的方针,不浪费每一寸土地资源,走集约型可持续的具有中国特色的城镇化和城乡健康发展道路。

(2)先规划后建设的原则

城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它对于城乡建设、管理、发展具有指导、调整、综合和科学合理安排的重要作用,是城乡各项建设发展和管理的依据和“龙头”。城乡各项建设活动必须依照城乡规划进行,否则,就会带来城乡建设的盲目、无序、混乱、后患无穷。因此,必须坚持先规划、后建设的原则,同时要杜绝边建设边规划、先建设后规划、无规划乱建设的现象发生,以保证城乡建设科学、合理、有序、可持续性进行和健康发展。

(3)环保节能,保护耕地的原则

就是要高度重视对自然资源的保护,切实考虑城乡环境保护问题,努力改善生态环境和生活环境,加强对环境污染的防治,促进各种资源、能源的节约和综合利用,落实节能减排、节地、节水等措施,防止污染和其他公害的发生,确保我国18亿亩的耕田数量不能减少、质量不能下降,绝不能以任何借口侵占,以保障城乡规划建设能够获得最大的经济效益、社会效益和环境效益。

(4)保护历史文化遗产和城乡特色风貌的原则

要切实加强对世界自然和文化遗产、历史文化名城、名镇、名村的保护,以及对历史文化街区、文物古迹和风景名胜区的保护,包括对非物质文化遗产的保护,努力保护和保持城乡的地方特色、民族特色和传统风貌,维护历史文化遗产的真实性和完整性,正确处理经济社会发展与文化遗产保护的关系,不搞城乡建设形象的千篇一律,体现城乡风貌的各具特色,提倡在继承的基础上发展创新,以实际行动来继承、弘扬和发展中华民族的优秀传统文化和城乡发展建设成就。

(5)公共安全、防灾减灾的原则

城乡是人们赖以生存、生活居住和工作就业,即安身立命、安居乐业的地方,公共安全极其重要。这就要充分考虑区域人口发展,合理确定城乡发展规模和建设标准,努力满足防火、防爆、防震抗震、防洪防涝、防泥石流、防暴风雪、防沙漠侵袭等防灾减灾的需要,以及社会治安、交通安全、卫生防疫和国防建设、人民防空建设等各方面的保障安全要求,以及考虑相应的公共卫生、公共安全预警救助措施,创造条件以保障城乡人民群众生命财产安全和社会的和谐安定。

3)城乡规划管理体制

各级政府城乡规划主管部门的职责:国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

(1)国务院城乡规划主管部门,即住房和城乡建设部

根据本法规定,主要负责:a.全国城镇体系规划的组织编制和报批;b.部门规章的制度,规划编制单位资质等级的审查和许可;c.报国务院审批的省域城镇体系规划和城市总体规划的报批有关工作;d.对举报或控告的受理、核查和处理;e.对全国城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。

(2)省、自治区城乡规划主管部门

主要负责:a.省域城镇体系规划和本行政区内城市总体规划、县人民政府所在地总体规划的报批有关工作;b.规划编制单位资质等级的审查和许可;c.对举报或控告的受理、核查和处理;d.对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。

(3)城市、县人民政府城乡规划主管部门

主要负责:a.城市、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的报批有关工作;b.城市、镇控制性详细规划的组织编制和报批;c.重要地块修建性详细规划的组织编制;d.建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发;e.对举报或控告的受理、核查和处理; f.对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。

直辖市人民政府城乡规划主管部门还负责对规划编制单位资质等级的审查和许可工作。

(4)乡、镇人民政府

《城市规划法》没有授权乡、镇人民政府设有城乡规划主管部门。a.乡、镇人民政府负责乡规划、村庄规划的组织编制;b.镇人民政府负责镇总体规划的组织编制,还负责镇的控制性详细规划的组织编制;c.乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内的违法建设实施行政处罚。

8.1.3　城乡规划的规定

1)城乡规划的内容

《城乡规划法》对城乡规划的主要规划内容作了明确的规定。

(1)省域城镇体系规划

应当包括城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域等。

(2)城市、镇总体规划

应当包括城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。其中,规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系,基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,属于强制性内容。城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。

详细规划——主要包括规划各项建设的具体用地范围;规划建设密度和高度控制指标;总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划等内容。

控制性详细规划——以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标,道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

修建性详细规划——以城市总体规划、分区规划和控制性规划为依据,制定用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。

(3)乡规划和村庄规划

应当包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

2)城乡规划编制和审批程序

《城乡规划法》对城乡规划的编制和审批程序作了明确的规定。

(1)全国城镇体系规划

由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制,并由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

(2)省域城镇体系规划

由省、自治区人民政府组织编制,经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。

(3)直辖市城市总体规划

由直辖市人民政府组织编制,经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。

(4)城市总体规划

省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由城市人民政府组织编制,经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改的情况,并由省、自治区人民政府审查同意后,报送国务院审批。其他城市的总体规划,由城市人民政府组织编制,经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送省、自治区人民政府审批。

(5)镇总体规划

县人民政府所在地镇的总体规划,由县人民政府组织编制,经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。其他镇的总体规划,由镇人民政府组织编制,经镇人民代表大会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。

(6)乡规划、村庄规划

由乡、镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。村庄规划应经村民会议或者村民代表会议同意后报上一级人民政府审批。

(7)城市控制性详细规划

由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

(8)镇的控制性详细规划

县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门组织编制,经县人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划,由镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。

(9)修建性详细规划

城市、镇重要地块的修建性详细规划,由城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府组织编制。

3)科学、民主制定规划的要求

《城乡规划法》为依法科学、民主地制定城乡规划作出了明确的规定。

①城乡规划组织编制机关,应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。编制城乡规划应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定,必须遵守国家有关标准。

②编制城乡规划,应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。国家鼓励采用先进的科学技术,增强城乡规划的科学性。

③城乡规划报送审批前,应当依法将规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前,应当组织专家和有关部门进行审查。

8.1.4　城乡规划的实施

城乡规划的实施是指城乡规划经法定程序批准生效后,即具有了法律效力,在城乡规划区内的任何土地利用及各项建设活动,都必须符合城乡规划,满足城乡规划的要求,使生效的城乡规划得以实现。城乡规划公布制度是指城乡规划一经批准,就应向社会公布。一方面使广大人民群众及时了解城乡规划内容,以其作为各项建设活动的准则,自觉规范自己的建设行为,即按照城乡规划的要求进行建设活动;另一方面接受广大人民群众监督、检查。民众对各类违背城乡规划的违法行为,应及时进行监督和举报。

1)城乡规划实施的原则

《城乡规划法》对城乡的建设和发展过程中城乡规划实施应遵循的原则:

(1)地方各级人民政府组织实施城乡规划时应遵循的原则

应当根据当地经济社会发展水平,量力而行,尊重群众意愿,有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

(2)在城市建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则

应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,妥善处理新区开发与旧区改建的关系,统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。

旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风俗,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

城市地下空间的开发利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通讯等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续。

(3)在镇的建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则

应当结合农村经济社会发展和产业结构调整,优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,为周边农村提供服务。

(4)在乡、村庄的建设和发展过程中实施规划应遵循的原则

应当因地制宜、节约用地,发挥村民自治组织的作用,引导村民合理进行建设,改善农村生产、生活条件。

(5)城乡规划确定的用地在规划实施过程中禁止擅自改变用途的原则

这些用地是指城乡规划所确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防洪通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧场、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法律保护的用地。

2)近期建设规划

近期建设规划的制定和实施,是实施城市、镇总体规划的关键环节和重要组成部分,是总体规划的分阶段实施安排和行动计划,是落实总体规划的重要步骤。只有通过近期建设规划的制定和实施,才能保证总体规划的有效实施。《城乡规划法》对近期建设规划作出了明确的规定。

(1)近期建设规划的制定

城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划。

(2)近期建设规划的重点内容

应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容,明确近期建设的程序、发展方向和空间布局。

(3)近期建设规划的实施

城市、镇总体规划的实施是要靠近期建设规划的制定和实施来落实的。近期建设规划的规划期限为五年,这就能够与国民经济和社会发展规划中的五年计划相一致,有利于近期建设规划的具体落实和有效施行。

3)“一书两证制度”

(1)选址意见书

选址意见书是指建设工程(主要是新建的大、中型工业与民用建设项目)在立项过程中,由城乡规划行政主管部门出具的该建设项目是否符合城乡规划要求的意见书。依据《城乡规划法》的规定,建设单位在上报设计任务书前,其项目拟建地址必须先经城乡规划部门审查,并取得其核发的选址意见书,然后方可连同设计任务书一并上报,否则,有关部门对设计任务书将不予审批。建设项目用地选址意见书应当包括下列内容:

第一部分　建设项目的基本情况:建设项目的名称、性质、用地与建设规模;供水、能源的需求量、运输方式与运输量;废水、废气、废渣的排放方式和排放量等。

第二部分　建设项目规划选址的主要依据:经批准的项目建议书;建设项目与城市规划布局的协调;建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调;建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调;建设项目对于城市环境可能造成的污染影响,以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。

第三部分　建设项目选址、用地范围和具体规划的要求。

建设项目选址意见书还应当包括除建设项目地址和用地范围外的附图和明确有关问题的附件。附图和附件是建设项目选址意见书的配套证件,具有同等的法律效力。附图和附件由发证单位根据法律、法规规定和实际情况制定。

需要申请核发选址意见书的项目,建设单位必须向当地市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出选址申请,即填写建设项目选址申请表,城乡规划行政主管部门根据《建设项目选址规划管理办法》第七条规定,分级核发建设项目选址意见书。按规定应由上级城乡规划行政主管部门核发选址意见书的建设项目,市、县城乡规划行政主管部门应对建设单位的选址报告进行审核,并提出选址意见,报上级城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。

(2)建设用地许可证

建设用地规划许可证是指城乡规划行政主管部门依据城乡规划的要求和建设项目用地的实际需要,向提出用地申请的建设单位或个人核发的确定建设用地的位置、面积、界限的证件。

①第一类　划拨方式建设用地规划许可

在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位提出用地规划许可申请需要具备3个前提条件: a.地域范围条件,即在城市、镇规划区内;b.以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目;c.已依法经有关部门批准、核准或者备案。

其一般程序为:a.用地申请,凡在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持国家批准建设项目的有关文件,向城乡规划主管部门提出定点申请;b.初步确定位置和界限;c.征求意见;d.提供规划设计条件;e.提供规划设计总图; f.核发建设用地规划许可证。

②第二类　出让方式建设用地规划许可

在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。规划条件是指由城市、县人民政府城乡规划主管部门根据控制性详细规划提出的包括出让地块的位置、使用性质、开发强度等方面的要求。规划设计条件应当包括:地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、须配置的公共设施、工程设施、建筑界线、开发期限以及其他要求。附图应当包括:地块区位和现状,地块坐标、标高,道路红线坐标、标高,出入口位置,建筑界线以及地块周围地区环境与基础设施条件。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,办理建设用地规划许可证的程序是:a.申请并取得规划条件,向城乡规划主管部门申请并取得规划条件;b.申请并取得建设用地规划许可证,持建设项目的批准、核准、备案文件与国土主管部门签订土地出让合同,并按期缴纳完毕出让金,向城乡规划主管部门申请并取得建设用地规划许可证。

(3)建设工程规划许可证

建设工程规划许可证是指城乡规划行政主管部门向建设单位或个人核发的确认其建设工程符合城乡规划要求的证件,是申请工程开工的必备证件。

申请办理建设工程规划许可证应提交:a.使用土地的有关证明文件,通常是指使用权属证明文件;b.有关建设工程设计方案等材料;c.需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。

申请建设工程规划许可证的一般程序为:a.提出建设申请;b.核发规划设计要点通知书; c.核发设计方案通知书;d.核发建设工程规划许可证。

8.1.5　各种违法行为及法律责任

应当由城乡规划主管部门依法给予行政处罚的行为有:a.超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的;b.违反国家有关标准编制城乡规划的;c.未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的;d.以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的;e.城乡规划编制单位取得资质证书后,不再符合相应的资质条件,逾期不改正的; f.未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的;g.未经批准进行临时建设的;h.未按照批准内容进行临时建设的;i.临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的; j.建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的。

8.2　环境保护法

8.2.1　环境和环境保护的概念

1)环境的概念

我国《环境保护法》对“环境”的定义是“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”,并具体列举了“包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗址、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。

2)环境的分类

(1)生活环境和生态环境

生活环境是指人类居住和生活的空间,由一个个的院落、村落和城镇所组成,同时也包括人们生产劳动的场所。生态环境是指由各种自然因素组成的总体,可以是纯自然的,也可以是半人工的,如农田生态环境。

(2)自然环境和人工环境

自然环境也称天然环境,是指地球在发展演化过程中自然形成的、未受人类干预或只受人类轻微干预、尚保持自然风貌的环境,如野生动植物、原始森林等。人工环境又称人为环境,是指在自然环境的基础上经过人类改造或人类创造的,体现了人类文明的环境,如水库、道路、公园、城市等。

(3)大气环境、水环境、土壤环境、生物环境等

可见风景园林建设与人类生存环境密切相关,对于保护环境和改善、提供新的环境皆有重要影响,是解决人类生存环境问题的重大措施之一。

3)环境保护的概念

环境保护是指为保证自然资源的合理开发利用、防止环境污染和生态环境破坏,从协调社会经济发展与环境的关系、保障人类生存和发展为目的而采取的行政、经济、法律、科学技术以及宣传教育等诸多措施和行动的总称。环境保护的任务就是保护人类发展和生态平衡,其主要内容包括两个方面:一是保护和改善环境质量,保护人体健康,防止人类在环境的不良影响下产生变异和退化;二是合理利用自然资源,减少或消除有害物质进入环境,同时也保证自然资源的恢复和扩大再生产,以利于人类生命活动。

4)环境保护与城市园林绿化

环境保护是为人民谋福利,为子孙后代造福的伟大事业,直接关系着国家的强弱、民族的兴衰、社会的稳定,关系着全局战略和长远发展,是人们的长远的根本利益所在。保护环境已成为我国的一项基本国策。经济建设与生态环境相协调,走可持续发展的道路,是关系到我国现代化建设事业全局的重大战略问题,而目前存在的诸多环境问题中,城市环境与生态环境又是重中之重。城市园林绿化则是解决城市环境和生态环境的重要措施,是环境建设的重要组成部分,是城市物质文明和精神文明的重要体现。加强城市园林绿化工作,提高城市绿地覆盖率,美化人们的生活环境改善生态环境,是实施可持续发展的具体举措。

城市园林绿化作为城市基础设施,是城市市政公用事业和城市环境建设事业的重要组成部分。随着城市化、工业化的发展,城市环境矛盾日益突出,园林绿地是城市生态系统中促进良性发展的积极因素,在创造优良的城市环境和改善人们生存条件方面有着其他系统所不能替代的作用,是治理环境、提高环境质量必不可少的手段。风景园林建设与环境保护关系密切,集中表现在两个方面:一是风景园林建设本身就是环境建设和环境保护的重要组成部分;二是在进行风景园林建设时,必须遵守环境保护法规的规定,否则要承担相应的法律责任。

8.2.2　环境保护的立法

环境保护法有广义、狭义之说。狭义的环境保护法专指具体形式的法律规范性文件,如《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》等。广义的环境保护法是指调整人们在开发利用、保护改善环境活动中所产生的环境社会关系的法律规范总和。环境法的本质是社会法,一般包括生态环境保护法和污染防治法两大方面。我国现行的环境法效力体系,包括以下内容:

(1)《宪法》中关于保护环境的条款

《宪法》是我国的根本大法,也是我国环境保护法制建设的基础。如《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”第二十六第二款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这些规定明确了国家的环境保护职能,为国家环境保护活动和环境立法奠定了基础。

(2)环境保护基本法

1979年9月13日公布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,后于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改通过了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)。《环境保护法》由总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任、附则6章47条组成,是关于环境保护的综合性法律,对环境保护法的立法宗旨、适用范围、组织机构、法律原则与制度等作了原则性规定。因此,它居于环境保护基本法的地位,成为制定环境单行法的依据。

(3)环境保护单行法律

环境保护单行法律是针对特定的环境保护对象(如某种环境要素)或特定的人类活动(如基本建设项目)而制定的专项法律、法规,是宪法和环境保护基本法的具体化。环境保护单行法律分为两大类:一类为生态环境保护立法,主要包括《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《土地管理法》《水法》《野生动物保护法》和《水土保持法》8部法律;另一类为污染防治法,主要包括《水污染防治法》《大气污染防治法》和以防治海洋污染为主的《海洋环境保护法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染防治法》5部法律。

(4)环境保护行政法规

环境保护行政法规主要包括两部分内容:一部分为执行环境保护基本法和单行法而制定的实施细则或条例,如《大气污染防治法实施细则》《水污染防治法实施细则》《森林法实施条例》《土地管理法实施细则》《征收排污费暂行办法》《环境噪声污染防治条例》等;另一部分是对环境性条件,如结合技术改造纺织工业污染的几项规定等。

(5)环境保护部门规章

如《排放污染物申报登记管理规定》等。

(6)地方性环境法规和地方政府规章

(略)

(7)环境标准

环境标准是环境法律体系的特殊组成部分,是“国家为了保护人体健康,增进社会福利,维护生态平衡而制定的具有法律效力的各种技术规范的总称”。环境标准属于强制性标准。标准主要分为环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准等。

(8)国际环境保护条约

按照国际惯例,凡是我国政府缔结和参加、承认的国际条约、协定等都属于我国法律体系的组成部分,当然声明保留的条约除外。在国际环境保护条约方面,中国先后缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》《控制危险废物越境转移及其处置的巴赛公约》等29项国际环境保护公约。

另外,其他法律法规中,如《民法》《刑法》《经济法》《行政法》等部门法虽然不属专门环境保护法,但其中也包含了一些关于环境保护的法律规范内容,如《刑法》中关于打击环境犯罪的法律规范等也应是环境保护法体系的重要组成部分。在环境执法、环境程序法方面也要借助诸如《行政复议法》《行政处罚法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的法律规范,来调整环境保护法律关系。

8.2.3　建设项目的环境保护规定

1)环境影响评价制度

环境影响评价是对工程建设项目可能给周围环境造成的不良影响进行的评定。《环境保护法》第十三条规定:“建设污染环境的项目必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定,并对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门可批准建设项目设计任务书。”

环境影响评价制度是指对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划事先进行调查、预测和评价,提出环境影响及防治方案的报告,经主管当局批准才能进行建设的一项法律制度。

根据我国有关法律规定,中华人民共和国范围内的工业、交通(港口、公路、桥梁、航空)、水利、农业、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政等对环境有影响的生产性建设和非生产性建设项目(基建和技改)以及区域开发建设项目,都必须编制环境影响报告书或填写报告表。

环境影响报告书和报告表是环境影响评价的具体体现,主要内容包括:a.总论,包括编制目的、编制依据、采用的标准、控制与保护的目标;b.建设项目概况;c.建设项目周围地区的环境状况;d.建设项目对周围地区和环境近期和远期影响的分析和预测;e.环境监测制度建议; f.环境影响经济损益简要分析;g.结论;h.存在的问题与建议。

环境影响报告书应在可行性研究阶段完成,并由建设单位项目主管部门预审,由预审部门提出预审意见后转报负责审批的环境保护行政主管部门审批。

2)“三同时”制度

“三同时”制度是1973年我国出台最早的一项环境管理制度,且是一项具有中国特色行之有效的基本制度。它是指建设项目中的防治污染和其他公害的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。《环境保护法》第二十六条规定:“建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护主管部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或使用。防止污染的设施不得擅自拆除或闲置,确有必要拆除或闲置的,必须征得所在地环保主管部门同意”。

按照《建设项目环境保护管理办法》的规定,建设项目的设计任务书中应有环境保护的内容,初步设计中应有环境保护篇章,在施工过程中,环保部门有权对防治污染和其他公害的设施的施工情况进行检查,建设单位必须向环保部门提交“环境保护设施竣工验收报告”,说明设施的运行情况,治理效果以及达到的标准。经验收合格后发给“环境保护设施验收合格证”后,建设项目方可投入生产或使用。

3)排污申报登记与排污许可证制度

排污申报登记是指向环境中排放污染物的单位应向所在地环保部门申报拥有的污染排放设施、处理设施和排放污染物的种类、数量和浓度,并提供防治污染有关资料。排污申报登记制度既是一项单位的环境管理行政制度,又是实行排污许可证制度的基础。国家规定排放大气污染物、水污染物、固体废物均须向环境保护行政主管部门申报登记。《环境保护法》第二十七条规定:“排放污染物的企事业单位必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。排污申报登记的范围包括向水体、大气、土地等排放废水、废气、废渣、噪声、农药、有毒有害化学物品等污染。”

排污许可证制度是以改善环境质量为目标,以污染物总量控制为基础,规定排污单位许可排放污染物的种类、数量以及许可污染物排放的去向等。它是针对重点区域、重点污染源单位的主要污染物排放实行的定量化管理,以适应实施排污总量控制的需要,提高区域环境质量,将污染治理与环境质量目标责任制的实现紧密地结合起来。

4)排污收费制度

排污收费制度是指根据环境保护法的规定,对超标准排放污染物和向水体排放污染物的单位征收一定数额的费用,并用于污染防治的制度。

《环境保护法》第二十八条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。水污染防治法另有规定的,依照水污染防治法的规定执行。”其中所谓“水污染法另有规定”是指《水污染防治法》第十五条规定“企业事业单位向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费;超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标排污费,并负责治理”。这就是说,凡是向水体排放污染物,超标或不超标都要收费。

征收排污费的依据是排污单位向当地环境保护部门申报、登记排放污染物的种类、数量和浓度,经环境保护部门或指定的监测单位核定后的各种数据。征收排污费的标准目前仍然依照国务院颁发的《征收排污费暂行办法》及附表中规定的征收排污费的标准。征收排污费的目的是为了促进企业、事业单位加强经营管理,节约和综合利用资源,治理污染,改善环境。应指出的是,排污单位缴纳排污费,并不免除其应承担的治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任。

5)限期治理制度

限期治理是指对严重污染环境的污染源和污染严重的区域环境依法限定在一定期限内,完成治理任务,达到治理目标。《环境保护法》第二十九条规定:“对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理。中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理,由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。”

根据我国环境管理工作的实践,列为限期治理对象的主要有污染危害严重、群众反映强烈的污染源和污染区域;位于居民稠密区、水源保护区、风景名胜区、城市上风向等环境敏感区域、排放污染物严重超标准的企业事业单位;排放有毒有害物质、对环境造成严重污染从而严重危害人体健康的企业事业单位。一些地方对污染范围较广、污染危害较大的行业污染项目及区域或水域环境质量十分恶劣,有碍人民正常生活、有损景观的区域或水域环境综合整治项目也列为限期治理的对象。

限期治理决定的内容包括:a.被责令的单位,即因严重污染和破坏环境而接受限期治理决定的单位或个人;b.做出限期治理决定的部门;c.对限期治理工作实行监督管理的部门;d.限期治理的具体期限;e.限期治理的项目及指标,主要是提出限期治理的应达到的排放标准、污染物的处理、资源的利用率和废物综合利用率等要求; f.限期治理的责任及完不成治理任务的后果等。

8.2.4　各种违法行为及法律责任

环境法上的法律责任简称环境法律责任,是指环境法主体因其违反环境法的行为而应承担不利法律后果。根据违反环境法行为的不同性质,可以把环境法律责任分为行政责任、民事责任、刑事责任3种形式。

1)违反环境保护法的行政责任

环境行政责任是指违反环境保护法规者所应承担的行政方面的法律责任。对承担行政责任的惩罚称为行政制裁。在《环境保护法》中,行政制裁分为行政处罚和行政处分2种。《环境保护法》规定的行政处罚种类有:警告、罚款、责令停止生产、责令停止使用、责令重新安装使用、责令停业、关闭7种。具体行政制裁有如下情形:

(1)对几种常见环境违法行为的行政处罚

《环境保护法》第三十五条规定:“违反本法规定,有下列行为之一的,环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节,给予警告或者罚款处罚:a.拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的;b.拒报或者谎报国家环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的;c.不按国家规定缴纳超标准排污费的;d.引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的;e.将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的。”

(2)对违反“三同时”制度者给予的行政处罚

《环境保护法》第三十六条规定:“建设项目的防治污染没有建成或者没有达到国家规定的要求,投入生产或者使用的,由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处罚款。”

(3)对违反污染防治设施运转规定的行政处罚

《环境保护法》第三十七条规定:“未经环境保护行政主管部门同意,擅自拆除或者闲置防治污染的设施,污染物排放超过规定的排放标准的,由环境保护行政主管部门责令重新安装使用,并处罚款。”

(4)对造成环境污染事故单位及其责任人员的行政制裁

《环境保护法》第三十八条规定:“对违反本法规定,造成环境污染事故的企业事业单位,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款;情节较重的,对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”

(5)对未完成限期治理任务的单位进行的行政处罚

《环境保护法》第三十九条规定:“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位,除依照国家规定加收超标准排污费外,可以根据所造成的危害后果处以罚款,或者责令停业、关闭。”同时,“前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停止、关闭,由做出限期治理决定的人民政府决定;责令中央直接管辖的企业事业单位停止、关闭,须报国务院批准。”

(6)对环境保护监督管理人员失职、渎职行为的制裁

《环境保护法》第四十五条规定:“环境保护监督管理人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。”

同时,《环境保护法》第四十条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向做出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”

2)违反环境保护法的民事责任

环境民事责任是指行为人因从事环境违法行为或环境污染破坏行为而侵害了他人的民事权利,依法应承担的法律后果。其目的在于制裁环境违法者或环境污染破坏者,保护环境民事权益。《环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害。并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”“赔偿责任和赔偿金额的纠纷可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”“完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。”第四十二条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”

3)违反环境保护法的刑事责任

环境刑事责任是指行为人因违反环境保护法规,严重污染或破坏环境,造成人身伤亡或财产重大损失,触犯刑法构成犯罪所应承担的刑事方面的法律责任。对应负刑事责任者的惩罚措施称刑事制裁,也称刑罚。《环境保护法》第四十三条规定:“违反本法规定,造成重大污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”第四十五条规定:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的……构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

另外,《环境保护法》第四十四条规定:“违反本法规定,造成土地、森林、草原、水、矿业、渔业、野生动植物等资源的破坏的,依照有关法律的规定承担法律责任。”

8.3　文物保护法

风景园林建设与文物保护息息相关,在从事园林工程建设、园林建筑包括古建筑修复,园林绿化过程中都会涉及文物保护问题,必须依法办事。本节介绍文物及文物保护法的一般知识,文物的保护与管理以及法律责任等法律规定。

8.3.1　文物保护的立法

1)文物的概念

文物,是指在各个历史时期生产、生活和斗争中遗留下来的,具有历史、科学和艺术价值的遗迹遗物。概括地说就是历史上物质文明和精神文明的遗留物,是对历史文化遗存的专称。

2)文物的种类

文物种类繁多,由于分类方法不同而形成多种多样的特征。

(1)按法定范围分为5类

按照《文物保护法》第二条关于保护范围的规定,分为5类,即应依法保护的5个方面。

(2)按文物性质分为历史文物和革命文物

历史文物,是指各个历史时代遗留下来的遗迹遗物,如古文化遗址、古墓葬、石刻艺术、古建筑、古代生产工具、古代生活用品、古代兵器和各种文化艺术品等。

革命文物,主要是指反映中国人民在各个历史时期反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义斗争的遗物和有纪念意义的旧址。包括旧民主主义革命时期(1840—1919年)和新民主主义革命时期(1919—1949年)以及社会主义革命和建设时期产生的遗迹遗物。

(3)按文物来源分为出土文物和传世文物

出土文物,是指考古工作者从地下发掘出来的地藏文物,主要包括历史文物。

传世文物,是指私人收藏的文物,祖传的文物和宫廷官府收藏的文物,包括历史文物和革命文物,还有废旧物资回收部门拣选出掺杂在金银器和废旧物资中的文物。

(4)按保存方法分为馆藏文物和散存文物

馆藏文物,是指由国家文物单位收藏和保管的文物,包括历史文物和革命文物、出土文物和传世文物。

散存文物,主要是指流散在社会上单位和个人保存的尚未被国家文物单位收藏和保管起来的文物,包括出土文物和传世文物。

(5)按移动状况可分为固定文物和可移动文物

固定文物,亦称文物保护单位,是指不能移动的文物,包括革命遗址和革命纪念建筑物,石窟寺、石刻及其他不能移动的文物。

非固定文物,亦称可移动文物,是指可以移动的文物,包括从遗址、墓藏等中出土的文物,博物馆等单位中收藏的出土文物、传世文物以及私人收藏的文物。

3)文物的分级

(1)不可移动文物的分级

古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物的分级,按照《文物保护法》第三条规定,上述文物,根据它们的历史、艺术、科学价值,可分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和市、县级文物保护单位。

①全国重点文物保护单位是国务院文物行政主管部门在省级,市、县级文物保护单位中选择确定的具有重大历史、艺术、科学价值的文物保护单位,或者直接确定的文物保护单位。全国重点文物保护单位需报国务院核定公布。

②省级文物保护单位是由省、自治区、直辖市人民政府核定公布,并报国务院备案的文物保护单位。

③市、县级文物保护单位是由分别设区的市、自治州和县级人民政府核定公布,并报省、自治区、直辖市人民政府备案的文物保护单位。

此外,对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。

(2)可移动文物的分级

历史上各时代的重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料以及代表性实物等可移动文物的分级,按照《文物保护法》第三条规定,上述文物可分为珍贵文物和一般文物。珍贵文物又分为一、二、三级。《文物藏品定级标准》(2001年4月9日中华人民共和国文化部第19号令发布实施)对珍贵文物和一般文物定级标准做出了明确规定。

①一级文物定级标准。一级文物是指具有特别重要历史、艺术、科学价值的代表性文物。符合以下标准之一的文物,均可确定为一级文物。

反映中国各个历史时期的生产关系及其经济制度、政治制度,以及有关社会历史发展的特别重要的代表性文物;反映历代生产力的发展,生产技术的进步和科学发明创造的特别重要的代表性文物;反映各民族社会历史发展和促进民族团结,维护祖国统一的特别重要的代表性文物;反映历代劳动人民反抗剥削、压迫和著名起义领袖的特别重要的代表件文物;反映历代中外关系和在政治、经济、军事、科技教育、文化艺术、宗教、卫生、体育等方面相互交流的特别重要的代表性文物;反映中华民族抗御外侮、反抗侵略的历史事件和重要历史人物的特别重要的代表性文物;反映历代著名的思想家、政治家、军事家、科学家、发明家,教育家、文学家、艺术家特别重要的代表性文物,著名工匠的特别重要的代表性作品;反映各民族生活习俗、文化艺术、工艺美术、宗教信仰的具有特别重要价值的代表性文物;中国古旧图书中具有特别重要价值的代表性善本;反映有关国际共产主义运动中的重大事件和杰出领袖人物的革命实践活动,以及为中国革命做出重要贡献的国际主义战士的特别重要的代表性文物;与中国近代(1840—1949年)历史上的重大事件、重要人物、著名烈士、著名英雄模范有关的特别重要的代表性文物;与中华人民共和国成立以来的重大历史事件、重大建设成就、重要领袖人物、著名烈士、著名英雄模范有关的特别重要的代表性文物;与中国共产党和近代其他各党派、团体的重大事件、重要人物、爱国侨胞及其他社会知名人士有关的特别重要的代表性文物;其他具有特别重要历史、艺术、科学价值的代表性文物。

②二级文物定级标准。二级文物是指具有重要历史、艺术、科学价值的文物,其标准低于一级文物。在定级标准的条款内容上与一级文物基本相同。一级文物定级标准分列为14条,而二级文物定级标准简列为12条(具体条款内容略)。在重要程度上,一级文物为具有特别重要价值的文物,而二级文物为具有重要价值的文物。

③三级文物定级标准。三级文物是指具有比较重要历史、艺术、科学价值的文物,其标准低于二级文物(具体条款略)。

④一般文物定级标准。一般文物是指具有一定历史、艺术、科学价值的文物,其标准低于三级文物标准。

4)文物保护法的概念

文物保护法有广义、狭义之分。广义的文物保护法是指国家管理保护文物的法律规范总称,包括《中华人民共和国文物保护法》及其实施细则,国务院制定的有关文物保护的行政法规以及相关部门规章,地方性法规和规章等关于文物保护的规范性文件。狭义的文物保护法专指形式的具体的《中华人民共和国文物保护法》,是我国文化领域里的第一部专门法律,是1982年由第五届全国代表大会常务委员会第二十五次会议公布实施的,1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对该法的第三十条、第三十一条进行审议修改。国家文物局依据《中华人民共和国文物保护法》制定了《中华人民共和国文物保护法实施细则》(以下简称《文物保护法实施细则》),于1992年4月30日经国务院批准,1992年5月5日国家文物局第2号令发布施行。2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过修订后的《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物保护法》)的内容分为总则、不可移动文物、考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物、文物进境出境、法律责任、附则共分8章80条。

5)《文物保护法》的立法宗旨

《文物保护法》第一条开宗明义规定了其立法宗旨:“为了加强国家对文物的保护,有利于开展科学研究工作,继承我国优秀的历史文化遗产,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明。”换言之,就是保护文化遗产的真实性、完整性,使之世代相传,永续利用。依法管理和保护文物这一人类珍贵的文化遗产,在保护的前提下,发挥文物的作用。

6)文物管理部门及管理范围

文物管理,是指国家文物主管机关依法对文物资源进行收集、保管和整理的总称。管理文物是文物主管机关的职责,是国家赋予主管机关的权利。《文物保护法》第三条规定,国家文化行政管部门主管全国文物工作;地方各级人民政府保护本行政区域内的文物。各省、自治区、直辖市和文物较多的自治州、县、自治县、市可以设立文物保护管理机构,管理本行政区域内的文物工作。《实施细则》具体规定,主管全国文物工作的国家文化行政管理部门是国家文物局。国家文物局对全国的文物保护工作依法实施管理、监督和指导。同时规定,各级公安部门、工商行政管理部门、城乡规划部门和海关,应当依照文物保护法的规定,在各自的职责范围内做好文物保护工作。一切机关、组织和个人都有保护国家文物的义务。第六条还规定,文物保护管理经费分别列入中央和地方的财政预算。

7)文物的所有权

《文物保护法》第四条、第五条规定了文物的所有权,中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,包括古文化遗址、古墓葬、石窟寺和国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有:第一,中国境内出土的文物,国家另有规定的除外;第二,国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物;第三,国家征集、购买的文物;第四,公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物;第五,法律规定属于国家所有的其他文物。属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。国有文物所有权受法律保护,不容侵犯。

属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物,其所有权受国家法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。

8.3.2　文物的保护与管理

1)文物保护的基本要求

(1)坚持文物保护工作方针

文物保护是关系到国家和民族利益的千秋事业,是国家主权独立,民族团结,经济繁荣,文化发达的标志之一;是世代相传,不可中断的历史任务。因此,文物保护要坚定不移地贯彻执行“保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理”的文物工作方针,将工作落到实处。

(2)文物保护工作继续坚持“四有”工作要求

1961年,国务院批准公布了《文物保护管理暂行条例》,首次提出“四有”工作要求,即要划定保护范围、要有保护管理机构派专人管理、要建立说明牌、要有记录档案。1982年11月19日《文物保护法》正式颁布,“四有”工作作为各级政府的责任,第一次以法律的形式明确下来,这标志着文物保护单位的管理工作开始纳入依法管理的轨道。对文物保护单位加强“四有”工作应该从经验走向科学,使文物保护单位的管理向科学化、系统化、规范化、法制化方面发展。

(3)认真贯彻落实文物保护工作“五纳入”要求

按照国务院《关于加强和改善文化工作的通知》(国发[1997]13号文件)的要求,努力建立适应社会主义市场经济体制要求、遵循文物工作自身规律、国家保护为主并动员全社会参与的文物保护体制。《文物保护法》规定:国家发展文物保护事业,县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划;所需经费纳入本级财政预算;国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长需增加;各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划;文物保护要纳入体制改革;纳入各级领导责任制。文物保护工作牵涉面广,组织文物、公安、城建、工商和文化等部门,齐心协力,才能担负起这一历史重任。同时,要积极引导社会各界参与文物保护工作,形成全社会人人爱护文物、保护文物人人有责的氛围。

(4)要正确处理好文物保护与利用等方面的关系

要加强对文物保护方面的宣传教育力度,统一思想,转变观念,不断提高对文物保护工作的全面认识,以对国家和人民高度负责的态度来对待文物保护工作,做到合理利用与旅游开发的协调统一。要本着既有利于文物保护,又有利于经济建设和提高人民群众生活水平的原则,妥善处理文物保护与经济建设以及人民群众切身利益的一些局部性矛盾,正确处理好文物保护与文化建设以及其他工作的关系。做到对文物实行合理、适度、科学的利用。坚决纠正“重利用,轻保护”的错误观点,坚决打击有法不依、执法不严和法人违法等错误行为,把文物保护工作提高到一个新的水平。

(5)文物保护工作要求高素质的现代化专业人才

随着社会的发展和科学技术的进步对文物保护的管理人员要求也越来越高了。作为文物保护单位要进一步加强有关专业技术人才的培养,并有计划地组织对外技术交流,选派优秀中青年科技人员到国外学习先进的文物保护科学技术,不断提高文物保护技术水平,提高文物鉴定、修复、古建筑维修等专业技术人才的专业技术水平,促进我国文物保护工作更加科学化、规范化、法制化。

2)文物保护的措施

按照《文物保护法》《文物保护法实施细则》的有关规定,我国现阶段对文物的保护主要采取国家为主,动员全社会共同参与保护的管理体制,采取由政府公布不同级别的文物保护单位,以及兴建博物馆、纪念馆,保护展示珍贵文物等形式保护和利用文物。规定了国家、社会、公民在保护文物中的权利和义务,制定了在文物古建筑、古遗址、石刻、壁画、石窟寺、水下文物遗存、考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物、社会流散文物、文物进境出境等方面管理措施和制度。加大了文物保护法制建设。我国将进一步制订完善《文物保护单位管理办法》《文物保护工程管理办法》《文物保护工程施工资质认证管理办法》和相应的《文物保护工程施工资质标准》及《世界文化遗产保护管理办法》等法规和规章,这些法规的出台将会使我国保护文物工作进一步规范化、科学化、法制化,促进我国文物保护工作水平的提高。具体的保护与管理措施如下:

(1)加强领导,认真严格执行文物保护规划

各级政府要有高度历史责任感,把文物保护规划建设作为大事纳入领导责任制,切实加强领导,严格按规划、有计划有步骤地进行文物保护。在文物环境保护区域内,不许随便乱拆建,确须拆建的,必须严格履行报批手续。

(2)严格按文物保护的法律、法规办事

在文物的保护、利用、修缮时,要求严格按文物保护的法律、法规进行,特别是对不可移动文物进行修缮、保养、迁移,必须遵守不改变文物原状的原则。整旧如旧不是简单的以假乱真,而是要尽量维护文物的原有状态,在尽可能的情况下使用原材料、原结构、原工艺、保持原风格。对文物保护单位的修缮、迁移、重建由取得文物保护工程资质证书的单位承担。对不可移动文物已经全部毁坏的,应当实施遗址保护,不得在原址重建。但是,因特殊情况需要在原址上重建的,按法律规定报有关主管部门批准,方可实施。对一些重要的、大型的相对比较集中的历史遗存,可制定专门的保护、管理规定。

(3)加强文物部门内部的管理和日常的保护监测工作

依据《文物保护法》的规定,结合文物部门自身的特点,建立适应社会主义市场经济发展要求的文物部门内部管理机制,把文物保护的各项管理工作纳入责任制中,层层落实,严格考核,奖罚分明。加强日常的保护监测工作,做好各种监测指标的记录,逐步改善设施,不断提高文物保护工作的科学技术水平,制定切实可行的保护措施。

(4)加强与宗教、城市建设、环境保护、园林绿化等部门的协作配合

有些文物与宗教部门及其信徒密切相关,有些文物与城市建设、环境保护和园林绿化部门及其职工也有关联。因此,文物行政部门要和这些部门及其职工密切协作、相互配合,做好各项文物保护管理和防范工作。加强对历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护工作,要求历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,并纳入城市总体规划。

(5)建立一支高素质的文物保护管理人才队伍

各有关部门和单位要高度重视文物保护管理的人才队伍建设,要建立一支政治强、业务精、作风正、思想好、懂科学、热爱文物事业、有献身文物事业精神的文物保护管理的人才队伍,这是做好文物保护的主要措施之一。

(6)广泛宣传,提高全社会的文物保护意识

文物行政部门及其他有关部门和单位,要广泛宣传《文物保护法》和《文物保护法实施细则》,提高全社会的文物保护意识,提高全民主动参与文物保护的意识,积极配合文物部门共同保护好文物,尽量减少和避免文物被随意划损、被盗窃、失火等文物损失事件的发生。

3)关于文物保护单位的法律规定

《文物保护法》第二章作出了关于文物保护单位的法律规定,对文物保护单位的管理,是对不能移动的文物的管理,包括下列具体规定:

(1)文物保护单位的核定与公布

《文物保护法》第三条规定,根据文物保护单位的价值大小,即对革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等文物,应当根据它们的历史、艺术、科学价值,分别定为不同级别的文物保护单位。

(2)确立历史文化名城

历史文化名城也是重要的旅游资源的载体,是指保存文物特别丰富,且有重大价值和革命意义的城市。历史文化名城由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定并公布。

(3)划定保护范围、做好管理工作

《文物保护法》第九条规定,要划分保护范围、明确保护职责,搞好管理工作,具体要求是:各级文物保护单位,分别由省、自治区、直辖市人民政府和县、自治县、市人民政府划定必要的保护范围,作出标志说明,建立记录档案,并区别不同情况分别设置专门机构或专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案,由省、自治区、直辖市文化行政管理部门报国家文化行政管理部门备案。

(4)文物保护单位区域及周围建设工程管理的规定

第一,要求保护措施与建设规划、设计施工同步进行;第二,禁止在保护范围内进行其他工程建设;第三,需划设建设控制地带。此外,《文物保护法》第十三条、第十四条对文物保护单位迁移、拆除作出了明确规定,因建设工程特别需要而必须对文物保护单位进行迁移或者拆除的,应根据文物保护单位的级别,经该级人民政府和上一级文化行政管理部门同意。全国重点文物保护单位的迁移或者拆除,由省、自治区、直辖市人民政府报国务院决定。核定为文物保护单位的革命遗址、纪念馆建筑物、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等(包括建筑物的附属物),在进行修缮、保养、迁移的时候,必须遵守不改变文物原状的原则。

(5)关于改变文物保护单位用途的法律规定

《文物保护法》第十五规定,核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑,除可以建立博物馆、保管所或成为参观游览场所外,如果必须作其他用途,应当根据文物保护单位的级别,由当地文化行政管理部门报原公布的人民政府批准。全国重点文物保护单位如果必须作其他用途,应经省、自治区、直辖市人民政府同意,并报国务院批准,这些单位以及专设的博物馆等机构,都必须严格遵守不改变文物原状的原则,负责保护建筑物及附属文物的安全,不得损毁、改建、添建或者拆除。使用纪念建筑、古建筑的单位,应当负责建筑物的保养和维修。

4)关于文物考古发掘的法律规定

《文物保护法》第三章专章规定了对文物考古发掘的管理。对文物发掘的管理,是指对埋藏在我国领域内的地下、水中的文物进行考古、发掘的管理,包括对发掘机构和发掘人员的管理。主要包括下述几项规定:

(1)对从事考古发掘的单位的主要规定

从事考古发掘的单位,应当经国务院文物行政部门批准。一切考古发掘工作,必须履行报批手续,未经批准,地下埋藏的文物,任何单位或者个人都不得私自发掘。从事考古发掘的单位进行考古发掘是为了科学研究的,应当提出发掘计划,报国务院文物行政部门批准;对全国重点文物保护单位的考古发掘计划,经国务院文物行政部门审核后,报国务院批准。并要求国务院文物行政部门在批准或者审核前,应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。

(2)对因基本建设和生产建设的需要进行考古调查、勘探、发掘的主要规定

进行大型基本建设工程,建设单位应当事先报省级人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位,在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,发现文物的,由省级人民政府文物行政部门根据文物保护的要求,会同建设单位共同商定保护措施。遇有重要发现的,应及时报国务院文物行政部门处理。需要配合建设工程进行考古发掘工作的,由省级文物行政部门在勘探工作的基础上,提出发掘计划,报国务院文物行政部门批准。在批准前应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。确因建设工期紧迫或者有自然破坏危险,对古文化遗址、古墓葬急需进行抢救发掘的,由省级人民政府文物行政部门组织发掘,并同时补办审批手续。凡因基本建设和生产建设的需要进行的考古调查、勘探、发掘所需要的费用,由建设单位列入建设工程预算。

(3)对发掘文物报告的时限规定

在进行建设或者在农业生产中,任何单位或者个人发现文物,应当保护现场,立即报告当地文物行政部门。文物行政部门,在接到报告后,如无特殊情况,应当在24小时内赶赴现场,并在7日内提出处理意见。文物行政部门根据情况可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场;发现重要文物的,应当立即上报国务院文物行政部门。国务院文物行政部门,在接到报告后15日内提出处理意见。凡是所发现的文物均属国家所有,任何单位或者个人不得哄抢、私分、藏匿。

(4)对考古发掘的结果处理的主要规定

考古调查、勘探、发掘工作结束后,应及时写出考古发掘报告,向国务院文物行政部门和省级人民政府文物行政部门报告。考古发掘的文物,应当登记造册,妥善保管,任何单位或者个人不得侵占。按照国家有关规定,移交给由省级人民政府文物行政部门或国务院文物行政部门指定的博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。经省级人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准,从事考古发掘的单位可以保留少量出土文物作为科研标本。根据保证文物安全、进行科学研究和充分发挥文物作用的需要,省级文物行政部门经本级人民政府批准,可以调用本行政区域内的出土文物;国务院文物行政部门经国务院批准,可以调用全国的重要出土文物。

(5)其他法律规定

非经国务院文物行政部门报国务院特别许可,任何外国或外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查、勘探、发掘。

8.3.3　各种违法行为及法律责任

1)行政处罚规定

违反《文物保护法》的有关规定,有《文物保护法》第六十六条、第六十八条、第七十条、第七十一条所列行为之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,有违法所得的,没收违法所得,单处或并处一定数额的罚款。

违反《文物保护法》的有关规定,有第七十二条所列行为或第七十三条所列4种情形之一,尚不构成犯罪的,由工商行政管理部门依法予以制止,没收违法所得,处一定数额的罚款。对有发现文物隐匿不报或者拒不上交的,或者未按照规定移交拣选文物的,尚不构成犯罪的,由县级以上文物行政主管部门会同公安机关追缴文物,情节严重的,处5 000元以上5万元以下的罚款。

在文物保护单位的保护范围内或者建设控制地带内,建设污染文物保护单位及其环境的设施的;或者对已有的污染文物保护单位及其环境的设施未在规定的期限内完成治理的,由环境保护行政部门依照有关法律、法规的规定给予处罚。

违反《文物保护法》规定,构成走私行为,尚不构成犯罪的,由海关依照有关法律、行政法规的规定给予处理;构成违反治安管理行为的,由公安机依法给予治安管理处罚。

违反《文物保护法》规定,造成文物灭失、损毁的,依法承担民事责任。

2)刑事处罚规定

违反《文物保护法》规定,有下列行为之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任:盗掘古文化遗址、古墓葬的;故意或者过失损毁国家保护的珍贵文物的;将国有馆藏文物擅自出售或者私自送给非国有单位或者个人的;将国家禁止出境的珍贵文物私自出售或者送给外国人的;以牟利为目的倒卖国家禁止经营的文物的;走私文物的;盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的;应当追究刑事责任的其他妨碍文物管理行为。

3)对有关部门和人员的处罚规定

对违反《文物保护法》规定的文物行政部门、文物收藏单位、文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业的工作人员,依法给予行政处分,情节严重的,依法开除公职或者吊销其从业资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任。凡被开除公职或者被吊销从业资格的人员,自被开除公职或者被吊销从业资格之日起10年内不得担任文物管理人员或者从事文物经营活动。

对公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他国家机关,违反《文物保护法》规定滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成国家保护的珍贵文物损毁或者流失的,对负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

思考题

1.简述城乡规划的原则。

2.简述城乡规划的管理体制。

3.简述建设项目的环境保护规定。

4.简述文物保护的基本要求。

5.简述文物保护的措施。