县乡人大代表直接选举的监督研究

县乡人大代表直接选举的监督研究

张谦元

“县乡人大代表直接选举的监督研究”是2002年度国家社科基金一般项目，项目批准号为02BZZ006，课题负责人张谦元。课题最终成果为专著——《县乡人大代表直接选举的监督研究》（中国社会科学出版社，2005年），主编张谦元，全书共30万字。

选举监督是对整个选举过程各个环节进行监督。县乡人大代表直接选举的监督，可有效推动选举法律、法规的实施和完善，有助于实现依法选举。

一、当前县乡人大代表直接选举监督机制缺陷

（一）监督主体不清、责权不明，监督主体与选举主持者不分。在选举监督方面，目前我国还没有明确的专司选举监督职能的机构，法律规定具有监督权的部门较多，各监督主体之间权责不明，相互推诿。同时，监督主体与选举主持者不分，造成了事实上的监督虚化。

（二）选举环节法律法规内容过于原则，使监督工作浮于表层。如代表名额的分配缺乏科学合理标准，有些地方硬性要求选举人按比例结构进行选举，已引起不少选民的不满。代表候选人的提名、确定程序过于简单笼统，选举投票过程缺乏具体硬性的规范，选民对代表的监督罢免缺乏具体规定等，这些都影响监督的深入。

（三）竞争机制尚未纳入选举过程。由于缺乏竞选机制，也容易使得选举活动出现许多不规范问题，如“指选”、“诱选”、“派选”和选民“盲投”，对此则无法监督，也使得相当部分选民渐渐失去对选举的认同感。对674位选民调查，认为目前的选举程序：“民主、公正”的239人，占35.2%；“只是一种形式”的214人，占32%；认为“有待完善”的215人，占32.2%。如果所在选区的代表候选人以见面、演讲、答问甚至辩论等许多形式宣传自己的观点和设想，即采取竞选方式，表示“非常欢迎”的319人，占47.6%；“可以接受”的279人，占41.6%；认为“目前有问题”和“不合适”的72人，占10.8%。缺乏择优竞争机制是目前人大代表直接选举存在种种问题的重要原因，也是监督机制的重要缺陷。

（四）新闻舆论监督乏力。目前在选举中，新闻舆论监督的作用还十分有限，锦上添花的报道则不少。从我国基层民主政治建设和选举的实践看，新闻媒体参与选举监督，是保证选举的公开性、公正性和客观性的重要保障，也是增强选民认同感的一个重要标志。相反，如果出现新闻舆论监督乏力，势必造成对人大代表选举新闻监督的缺失或流干形式。

（五）司法监督及救济机制不健全。世界上绝大多数国家对选举争议改(包括选举纠纷和选举违法)都采取司法解决的措施，但是目前在我国监督体系中，选举制度方面的司法监督救济机制尚未建立。是权利就应当有救济，这也应当成为县乡人大代表直接选举监督的有机组成部分。

二、健全选举法律监督体系

（一）立法模式。健全和完善县乡人大代表直接选举监督体系是我国政治体制改革的一项重要基础工程。县乡人大代表直接选举监督体系应是一个体现控权原则的、系统化的、主体性的监督网络体系。目前可供选择的立法模式有两种：一是制定专门的单行法(如《各级人民代表人会选举监督法》)；二是在其他相关立法主要是《宪法》、《选举法》、《代表法》中分别予以补充和完善。从实际看，后一种立法模式比较可行。

（二）设立专门的选举监督机构是完善选举监督立法的关键。立法应对专门的选举监督机构作出规定，这一机构在法律地位上至少独立于选举机构，法律应明确界定选举监督法律关系中的监督主体和监督客体，规定选举组织、选举委员会的权力和责任，设置可操作的程序，使监督主体真正能发挥作用。

（三）强化对代表选举过程各个环节的监督。代表名额分配方面，要缩小城乡代表所代表的人口数的差距，创新选民登记方法，选区划分宜小不宜大；优化代表比例构成，减少代表数量，实现人大代表从兼职向专职转变，使人大代表真正职务化；对代表入选条件提出适当要求，完善候选人提名机制，政党团体提名推荐候选人应占15%～20%，保障选民联名提名权利的实现，规范代表候选人介绍办法，全面平等地介绍代表候选人，政党团体推荐的候选人在选举前必须参加选区活动，正式代表候选人应当与选民见面，敞开候选人介绍渠道，以较多数选民的意见确定正式候选人；完善委托投票制度，规定委托投票的最低比例来限制委托投票的数最，并最终取消委托投票；制定流动票箱的具体操作办法，严防舞弊行为。

（四）充分发挥新闻媒体在人大代表选举中的舆论监督作用，完善选举诉讼制度。新闻舆论监督的作用是任何其他监督形式取代不了的，对此当前应重视新闻舆论监督体系建设和立法。针对目前选举纠纷和选民违法案件不断发生的情况，应恢复设立“选举法庭”，建立完善的选举诉讼制度，从根本上保障公民选举权利，保证政权的合法基础。

（五）规范代表联系选民和代表述职制度，建立和完善代表公示制度和代表激励机制，建立和完善代表罢免及辞职去职制度。随着选举制度的深入，尤其是选民依法直接提出罢免代表要求，为建立和完善代表罢免辞职去职制度提出了新要求，即在程序上和制度方面尚需进一步完善。要制定有关选民对失职代表行使罢免权的办法和程序，为选举高素质的代表奠定广泛的群众基础。不认真履行对选民所做出承诺的，应通过制定有关制度，开通其去职的途径。要进一步加强代表出缺补选的监督，坚持补选程序合法和实行差额选举。

三、将竞争机制纳入选举过程

没有竞争的选举是不健康的选举，缺乏竞争制度的选举权是不完整的选举权。监督机关的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度。在竞选条件下候选人会主动地向选民和选举监督机构披露自身的信息，而不是消极地等待选民或选举监督机构去“获取”信息。县乡人大代表直接选举使选民与候选人之间的社会距离和空间距离较近，因此，竞选更有利于专门的选举监督机构和选民的监督。

当然，将竞争机制纳入选举过程，还必须要从实际山发，首先要体现一定的“本土性”和原则性。在关于竞选人“准入”资格、竞选人的产生方式、参与竞选的人数、报名参选人的非正式竞选宣传活动等方面，都需要具体制度的设计和研究。

此外，还应创新选举的激励监督机制。要加强选民民主选举权利保障机制建设，逐步解决县乡人大代表直接选举缺乏利益机制的问题，使选民对选举产生参与的激情。专职代表制是消除代表选举和代表履职监督弱化的制度平台。客观地说选民参与的热情与其所谓的素质并无直接关系，而与其利益有关，专门的履职角色本身就是对人大代表的硬性的、持久的利益驱动机制。专职代表的工资，就是广大选民参加竞选和对代表进行监督的动力。

该课题最终成果2006年获甘肃省第十届社会科学优秀成果二等奖。