城乡二元结构的生成逻辑及协调城乡发展的起点

二、城乡二元结构的生成逻辑及协调城乡发展的起点

“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题。”^[11]具体到我国的城乡二元结构，其形成也与财政紧密相连。财政问题为解释城乡二元结构的生成及协调城乡发展提供了一个分析框架。

(一)城乡二元结构的生成逻辑

我国不论是财政收入政策还是财政支出政策，都是向城市居民倾斜，农村居民从政府财政中得到的公共服务远远落后于城市居民所得到的公共服务。城乡居民之间在收入、教育以及公共设施等方面存在的二元结构，与我国长期推行“重城轻乡、以乡补城”的二元财政政策密切相关。

其一，政府财政收入政策:以乡补城。1952－1980年，仅工农业产品价格剪刀差一项，国家就取走农业剩余达5000亿元以上，恰与1953－1980年全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额5129亿元相当。从1990年到2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收税额由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。而世界大多数国家的财政政策都对农业实行补贴。

不论农村的乱收费还是费改税，农民却得不到应有的公共服务。从税收去向看，大部分农业税由乡级政府所使用，用于发工资占去60%～80%，其中中小学教师工资就占去2/3。与农民密切相关的农田水利、技术服务、公共卫生等并没有放到突出的地位，农民并没有根据自己所交纳的税费得到相应的公共服务。

其二，财政支出政策:重城轻乡。

第一，政府财政支农金额严重不足，远远满足不了农村发展需要。2002年，各级财政对于农业的开支约2080亿元，农村人口占总人口的60%，财政给农业的开支才11%。1978年以来，财政支农支出占总支出的比重基本上呈持续下降的趋势。其中1978、1989、1995、1999、2000年的比重分别为13.4%、9.42%、8.43%、8.23%和7.75%。在我国加入WTO的背景下，面临着繁重的结构调整和升级，财政支农的低水平和农业发展的高要求极不对称。

第二，财政支农的结构不合理。1998－2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总量的28%。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，四年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入极有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业(不含林业和水利)直接使用的国债资金仅占国债总数的1%。^[12]对农业的补贴采取补贴粮食流通领域也不合理。

第三，在财政的社会保障支出方面，农民基本上被排除在社会保障之外。就卫生保健而言，根据卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.68%，其中合作医疗的比重仅为6.57%。换句话说，87.32%的农村居民没有任何社会医疗保障，成为毫无保障的自费医疗群体。2002年，城镇居民收入是农村居民收入的5倍甚至6倍，还享受由国家补贴的医疗保障;农民收入低得多，却必须自己承担医疗保健的所有费用。

(二)协调城乡发展的起点

协调城乡发展的起点是指依据协调城乡发展的发生点，在应该重新调整和分配城乡利益结构的政策和措施中，处于最底层、属于最基本的政策和措施，在这些基本政策和措施的基础上，高级政策和措施才得以实施。

1.决策思想起点:实现从“农业基础论”到“农业国民经济首位论”的转变

许多领导干部一直以“农业是国民经济的基础”、“以农业为基础”来号召人们从思想上重视农业和制定农业政策，可农业却始终没有被给予充分的重视，农村并没有得到充分的发展。这种提法实际上就是要求农村、农业始终处于承受国民经济压力的地位，无休止地向城市及工业部门提供人、财、物，不仅没有表明农村、农业应该得到优先发展，相反却置农村、农业可以受任意损伤的不利地位。据徐祥临教授考证，西方市场经济理论根本就没有此类的命题和论断，它是我国独有的思想表述，它体现的是我国高度集中的计划经济时代城市和重工业优先发展的战略要求。实践的结果只能是既损害了农村的发展，也迟滞和延缓我国的工业化进程，最终也造成城市持续发展的困难。正确的提法应该是“把农业放在发展国民经济的首位”，这种提法应该重视农村和农业的思想十分明确并具有可强的政策操作性。目前我国人均耕地1.59亩，不及世界人均耕地的47%，随着城市化进程的加快，我们会对农业和农村有更深刻更全面的认识。

2.调整财政收入政策，转变乡级政府职能

税费改革和一些减免农业税的地区，面临的最大困难是乡级政府财政收入的大幅度降低引起的政府运转困难。从表面上看是税费改革造成的，但从深层次看恰恰是乡级政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀、人浮于事的必然结果，是其本身的机构设置、人员安排和财权上的弊端造成的。为根本解决农村税费问题，必须进行配套改革，否则农民负担问题还会卷土重来。有的学者主张使乡级政府成为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”;有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内;有的主张实行“乡治、村政、社有”。^[13]不管怎样，这些研究都有助于大力推进政府机构改革，重新确定和转换政府职能;有利于减少行政运转经费，减轻公众负担，从根本上避免税费反弹。

税费改革及其配套的乡级政府改革都属于治标之策，只能有助于缓解城乡矛盾而不可能解决城乡社会的二元结构问题。费改税和取消农业税给农民带来的利益有限，有助于增收而不可能富裕农民。相对于工业而言，农业所存在的自然风险和市场风险要高得多，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的，和城市工业的收益递增趋势相反其收益呈递减规律。再者农业生产成本居高不下，生态环境总体不断恶化，农业更是几乎无利可图。这就使围绕费税而展开的改革对解决城乡社会二元结构的效度十分有限。2002年20个全面费税改革试点省份农民负担平均为73.7元，比改革前减少47元。^[14]就是他们一分钱不交，两者合计也不过是120.7元。在现有生产条件下，1亩地一年两熟除去农本，仅能获得300元左右的纯收入，10亩地以下的农户1年从土地上的收益将不会超过3000元，^[15]如果是四五口之家，再一平均，距离农村居民家庭人均纯收入8000元的小康目标很遥远。在消除城乡差距问题上，只能依靠国家力量，以国家的财政支持为主。这是世界通行的做法，这才是治本之策。

3.调整中央与省级政府财政支出结构，加大对“三农”的财政支持力度，这才是消除城乡二元结构的治本之策。

其一，关键是要保证农民的财政话语权。在我国的财政收入与分配体系中，农民没有话语权，处于被动地接受分配结果而不能参与和影响分配决策的弱势地位。“在第十届2 238名政协委员中，农业届委员只有68名，只占3%，而在这68名委员中有2名跟农不沾边的酒店地产老板，其他66名中，领导、科研院所和其他委员各占1/3。”“农业委员只有来自安徽省的一名，实在少得可怜。”^[16]正是因为农民话语权的缺失，才使农民的权益得不到保障。消除城乡差距，必须让农民享有影响和参与分配决策的权利。

其二，加大农村劳动力的职业技能培训和就业中介组织的投入，推进城市化进程，提高农民收入。发达国家经验表明，要富裕农民，繁荣农村，必须要减少农民，推进城市化。农村剩余劳动力向城市转移，提高农村居民人均资源占有量，才能使农民的收入水平得到不断提高。但由于农民的科学文化素质低，与城市职业多样化和高级化的需求不相适应，从而阻碍了农业劳动力转移的速度和规模。财政要加强对农村职业技能培训和农村劳动力就业中介机构的支持力度，为农民城市就业提供培训、信息和咨询服务。我们不能像发达国家和地区那样搞财政支农，使农民获取社会平均利润，就是因为人口因素。美国农业人口仅仅2%，日本农业人口8%，台湾农村人口10%，而我国农业人口9亿，农业人口占62.34%。^[17]

其三，进一步加大政府财政对农业的投入，提高对农业的综合支持力度，同时，通过运用财政政策工具，吸引和带动全社会增加对农业的投入。

(1)要在WTO框架下，加大对农业的保护和支持力度。加入WTO后，对农业的保护和支持方式要按规则进行。黄箱政策规定我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%，目前我国只占农业总产值的3.3%，也就是还有5.2%的补贴共2 225亿元空间可用。^[18]要加大对农产品检验服务、农产品市场营销服务、自然灾害救济、农村环境保护的补贴和支持的力度，加快农业水质改造和化肥农药污染治理力度，为农业生产条件的改善提供必要的资金保证;国家财政还必须加大对农业科技开发及成果推广应用方面的投入，从资金上确保科技兴农战略的实施，推动我国农业产业结构的升级;要增加在国债资金投向上向农业倾斜的力度，尽快制定农产品质量安全标准，使农产品能够按照国际标准进行生产、加工和流通。

(2)对农业的补贴，要从主要用于流通环节转向生产环节，增加对农民的直接补贴，以减少流通成本。据世界经济合作组织测算，通过流通环节补贴农民的效率，只有25%左右。而我国一些地方，则只有10%左右，其余90%被消耗在中间环节。

(3)政府财政可通过财政贴息等方式引导和鼓励商业性银行、政策性银行等经济主体加大对农业的投入。对无经济效益或经济效益不明显而社会效益显著的农业投资项目，由国家无偿投入，但对符合国家产业政策且市场前景良好的项目，应通过财政贴息等财政手段引导金融部门加大对农业贷款的力度;调整政策性农业金融机构的信贷投放方向，从主要集中于粮棉油等农产品的收购转向农业生产领域，从农产品流通领域转向农业生产领域;政府财政应通过进一步强化农业基础性投入，为其他经济主体对农业投资提供良好的外部环境，并运用财政补贴、税收等手段对社会资金进行积极的引导。

其四，使城乡居民同等享有义务教育的权利。目前我国的义务教育在城乡之间存在巨大的差异，城乡居民接受义务教育的权利事实不平等。农村的社会发展水平远远低于城市，但城市义务教育由全民交税来办，农村的义务教育却由当地农民自己掏钱办。在我国义务教育投入中，乡镇负担约占78%，县财政约占9%，省地财政约占11%，中央财政只负担2%左右。乡级投入主要来源于农民税负和对学生的高收费。无论发达国家还是发展中国家的义务教育，都是中央和省级政府承担起主要的责任。如1980年日本中央财政承担了义务教育经费的25.4%，县(相当于我国的省)级承担67.8%。^[19]在这种教育投入体制下，城乡居民事实上享受到的是一种“不平等”的义务教育，国家义务教育在农村实际成为“农民义务教育”。造成贫困农村地区教育普及程度低、入学率和巩固率低、辍学率高，出现因贫穷而上不起、因上学而致贫的恶性循环等现象，都与不合理的义务教育投入体制密切相关。目前我国每年教育经费仍大大低于发展中国家占国民生产总值4%的平均水平，多年来一直在3%以下徘徊，也没有达到5.2%的世界平均水平。

其五，统筹城乡公共物品的供给，大力发展农村医疗卫生事业。我国在公共物品的供给上实行两套政策:城市所需要的公共基础设施由国家投资和提供;农村的公共基础设施则主要靠农民自己解决。行路难、通讯难、就医难、用电饮水难，是许多农村地区面临的共同问题。提供公共物品是政府的一个重要职能。过去，由农民自己承担公共物品的建设有其必要性，但在我国已经进入工业化中期、城市公共物品供给已经相当完善，而农民负担沉重、收入增长递减的今天，国家应该义不容辞地承担起这一早就应当承担的职责。农村医疗卫生事业的发展水平还很落后，必须切实增加政府财政对农村医疗卫生的投入力度，并保证财政投入的不断增长，使之与整个农村的发展要求相适应。除国家大幅度增加财力投入外，还应适度引入市场机制，允许和鼓励民间资本的进入，充分利用民间的力量积极推动公共物品和农村医疗卫生事业的发展。

其六，积极发展农村社会保障事业，分步骤地给农民以国民待遇。以中国目前的国力，全国统一的社会保障制度只能分步骤地建立和实行，但必须加快这一进程。将占全国人口大多数的农村居民排除在外，有必要重新审视现存社会保障制度的合理性。应该把西方国家的经验和我国的国情结合起来，有步骤地扩大社会保障的覆盖面，将农民纳入在内。可以按照先农村社会养老保障、医疗保障等重点保障项目，后一般社会保障项目非均衡地进行发展。伴随中央财政收入的提高，农村社会保障事业的投入也要按比例增长。