安全生产条件的提出

1.1　安全生产条件的提出

安全生产条件是安全生产管理中最为抢眼的一条术语，也是安全生产管理中最为重要、甚至是最为关键的一条术语。

2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）中，有关“安全生产条件”一词出现了15次，并将“安全生产条件”确定为“本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件”（见《安全生产法》第十六条）。

然而，何谓“安全生产条件”？《安全生产法》以及在此之前的我国有关法律、法规中均未能给出具体的说明，有关规范标准也未见明确的定义，相关安全生产培训教材中也无具体的解释，可见“安全生产条件”始终是一个不明确的概念。“安全生产条件”概念的模糊实际已经影响到安全生产管理工作的质量。由于安全生产条件概念的模糊，在实际工作中，“依照有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过”（摘自《安全生产法》第五十四条）的规定，有关部门难以执行，确定生产企业“不再具备安全生产条件”的尺度难以掌握；生产企业如何“完善安全生产条件”缺乏可遵循的依据。根据有关安全生产管理资料和生产安全事故统计可以发现，许多安全生产管理的问题最终归结到安全生产条件上，所有的生产安全事故的原因无一例外地涉及安全生产条件。但就是这样一条安全生产管理中最为抢眼、最为重要、甚至是最为关键的术语，在实际安全生产管理中却被忽视了。笔者认为，应当对“安全生产条件”引起足够的重视，对“安全生产条件”开展认真的研究。笔者看到，在当今提倡“科学执政”的新形势要求下，如何科学地界定“安全生产条件”已逐渐成为大家关心的课题。

2003年10月24日，建设部发布了《施工企业安全生产评价标准》（JGJ／T77－2003），已于2003年12月1日起施行。在这部标准中提出了有关“安全生产条件”术语的定义：“满足安全生产的各种因素及其组合”，并将建筑施工企业的安全生产条件归纳为“安全生产管理制度”、“资质、机构与人员管理”、“安全技术管理”和“设备与设施管理”等四大项内容。《施工企业安全生产评价标准》从行业管理角度描述了建筑施工企业的“安全生产条件”，成为第一部明确定义“安全生产条件”的行业标准。然而，由于《安全生产法》及国家有关法律未有确切的安全生产条件定义和具体的内容，加之理论上缺少对于安全生产条件的专门性研究，作为推荐性的行业标准《施工企业安全生产评价标准》中所定义的安全生产条件显得较为笼统，未能很好地概括建筑施工企业的安全生产条件，也未能反映出建筑行业管理安全生产条件的特点，所以在实际运用中建筑施工安全生产监督管理部门难以开展安全生产条件的评价，或开展安全生产条件评价未能达到应有的效果，建筑施工企业也难以对照该标准落实安全生产条件。

2004年1月7日，国务院第34次常务会议通过了《安全生产许可证条例》，并于2004年1月13日发布，发布之日起施行。这一条例所规范的核心内容就是“安全生产条件”，是专门针对安全生产条件设立的一部法规。条例的出台标志着一项新的管理制度——安全生产许可制度的诞生，它预示着安全生产管理的理念和形式将发生新的重大变化。条例第一次明确地提出企业的安全生产条件为13项（见《安全生产许可证条例》第六条），即：

（1）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程。

（2）安全投入符合安全生产要求。

（3）设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。

（4）主要负责人和安全生产管理人员经考核合格。

（5）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书。

（6）从业人员经安全生产教育和培训合格。

（7）依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费。

（8）厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求。

（9）有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。

（10）依法进行安全评价。

（11）有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案。

（12）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备。

（13）法律、法规规定的其他条件。

至此，安全生产条件第一次以法规的形式被赋予了具体的内容。

根据《安全生产许可证条例》的管理要求，2004年6月29日建设部第37次部常务会议讨论通过了《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》，并于2004年7月5日实行。建设部根据建筑施工企业管理的特点，确定了建筑施工企业安全生产条件，共计12项（见《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》第四条），即：

（1）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程。

（2）保证本单位安全生产条件所需资金的投入。

（3）设置安全生产管理机构，按照国家有关规定配备专职安全生产管理人员。

（4）主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员经建设主管部门或者其他有关部门考核合格。

（5）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书。

（6）管理人员和作业人员每年至少进行一次安全生产教育培训并考核合格。

（7）依法参加工伤保险，依法为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险，为从业人员交纳保险费。

（8）施工现场的办公、生活区及作业场所和安全防护用具、机械设备、施工机具及配件符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求。

（9）有职业危害防治措施，并为作业人员配备符合国家标准或者行业标准的安全防护用具和安全防护服装。

（10）有对危险性较大的分部分项工程及施工现场易发生重大事故的部位、环节的预防、监控措施和应急预案。

（11）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备。

（12）法律、法规规定的其他条件。

仔细对照国务院《安全生产许可证条例》与建设部《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》的安全生产条件的款项，一个为13项，一个为12项。总的来说，《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》与《安全生产许可证条例》的安全生产条件内容的要求基本一致，建设部在国务院条例提出的安全生产条件基础上更强调了建筑施工行业安全生产管理的特点。在国家统一设定的安全生产条件基础上，各行业管理部门应该根据自身的特点制定相应的安全生产条件。实际上，“五大高危企业”（即矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业）的行政主管部门都根据条例的要求制定了本行业的安全生产条件。我们认为，虽然《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》与《安全生产许可证条例》的安全生产条件的款项不同，但实质内容和要求是一致的，只不过是文字上的区别而已。可能有些人对此不以为然，甚至认为是强词夺理。本章节主要是提出这一观点，后续分析中将逐步由浅入深地阐述这一观点。

虽然国家有关部门在有关法规中确定了具体的安全生产条件，但是由于传统管理理念的影响以及人们对安全生产条件还未真正认识到位，在具体落实安全生产许可制度过程中，安全生产许可证颁发管理机关没有具体评判安全生产条件的标准，在审核企业安全生产条件时还沿用过去的管理方法；生产企业在完善安全生产条件时还是以“做资料”为主，未能在落实安全生产条件上下真功夫，因此安全生产许可制度实行几年来，“严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理”的目标始终未见大的成效。究其原因，笔者认为主要是对安全生产条件缺乏理性的认识，未有理论给予支持。确立了安全生产条件不代表人们就能够在思想上重视安全生产条件。安全生产条件的重要地位以及如何才能判定生产企业安全生产条件完善、合格、基本合格、不具备或严重不具备，在人们的意识中还未有明确的概念。所以，笔者认为如何界定并理解安全生产条件是安全生产管理中的一个重要课题，必须从理论上和思想观念上对安全生产条件有一个正确的认识，才能真正落实安全生产的各项管理要求。