节水型社会建设年艰辛路

赖于黄河的灌溉之利，大河套地区黄河自流灌溉区自古就是水草丰美的牧场和物产丰饶的大粮仓，所谓“天下黄河富宁夏”，成就了宁夏平原“塞上江南”的美誉。然而，由于宁夏地处西北内陆，三面环沙，全区干旱和半干旱地区面积占总面积的75%以上，全区多年平均降水量为289毫米，水面蒸发量为1250毫米，当地水资源总量11.63亿立方米，按照联合国提出的水资源丰歉标准，宁夏属于重度缺水地区，重度缺水和自然地理地带分区造成了水资源的空间分布不均，成为制约宁夏经济社会发展的关键性因素之一。

面对日益严峻的水问题，如何打破经济和社会发展中的水困局，2006年5月，国家发改委和水利部联合批复了《宁夏节水型社会建设规划》，宁夏成为我国首个节水型社会试点省区。

10年来，宁夏通过实施一系列综合节水措施，节水效益实现了逐年提高。在耗用黄河水连年不超过国家控制指标的情况下，2005年至2012年7年间取水总量减少了5.7亿立方米，基本满足了上下游、左右岸均衡用水，各行业协调用水，极大地缓解了用水矛盾。农业灌溉方式由大水漫灌向滴灌、喷灌等高效灌溉方式改变。工业用水重复利用率提高到85%，节水型企业覆盖率达到12%，重点行业火电、煤化工用水效率达到国家先进水平，50%的大型企业建成节水型企业。2013年2月，水利部、国家节约用水办公室授予宁夏“全国节水型社会建设示范区”称号。

宁夏节水型社会建设试点的成功实践，只是全国节水型社会建设的一个缩影。但是我国水资源短缺的现状并不会因为时间的流转而有大的改观，反而会随着发展不断推进，供需矛盾会更为突出，用水方式转型也会显得更为紧迫，建设节水型社会的道路依然任重道远。

节水型社会指人们在生活和生产过程中，对水资源的节约和保护意识得到了极大提高，并贯穿于水资源开发利用的各个环节。在政府、用水单位和公众的参与下，以完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障，通过法律、行政、经济、技术和工程等措施，结合社会经济结构的调整，实现全社会的合理用水和高效益用水。

节水型社会建设的核心就是通过体制创新和制度建设，建立起以水权管理为核心的水资源管理制度体系、与水资源承载能力相协调的经济结构体系、与水资源优化配置相适应的水利工程体系；形成政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体系，形成以经济手段为主的节水机制，树立自觉节水意识及其行为的社会风尚，切实转变全社会对水资源的粗放利用方式，促进人与水和谐相处，改善生态环境，实现水资源可持续利用，保障国民经济和社会的可持续发展。

节水型社会这一名词最早出现在2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订通过的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）中。《水法》总则第八条规定，“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。同年，水利部在甘肃省张掖市率先进行了全国第一家节水型社会建设试点工作，紧接着在2002年10月，水利部在张掖市召开了全国节水型社会建设动员大会，对节水型社会建设进行部署。

2004年11月，水利部正式启动了南水北调东中线受水区节水型社会建设试点工作。

2006年5月，国家发改委和水利部联合批复了《宁夏节水型社会建设规划》。

2006年，水利部启动实施了全国第二批30个国家级节水型社会建设试点，这些不同类型的新试点建设内容各有侧重，通过示范和带动，深入推动了全国节水型社会建设工作。

2007年1月，国家发改委、水利部和建设部联合批复了《全国“十一五”节水型社会建设规划》。

2008年6月，水利部启动实施了全国第三批40个国家级节水型社会建设试点。

2010年7月，水利部启动实施了全国第四批18个国家级节水型社会建设试点。

2012年，水利部印发《节水型社会建设“十二五”规划》提出，到2015年，节水型社会建设取得显著成效，水资源利用效率和效益大幅度提高，用水结构进一步优化，用水方式得到切实转变，最严格的水资源管理制度框架以及水资源合理配置、高效利用与有效保护体系基本建立。全国用水总量控制在6350亿立方米以内，全国万元GDP用水量降低到105立方米以下，比2010年下降30%；农田灌溉水有效利用系数提高到0.53，农业灌溉用水总量基本不增长；万元工业增加值用水量降低到63立方米，比2010年降低30%以上；全国设市城市供水管网平均漏损率不超过18%；海水淡化、再生水利用、雨水集蓄利用、矿井水利用等非常规水源利用年替代新鲜淡水量达到100亿立方米以上。

2012年，国务院出台的《国务院实行最严格水资源管理制度的意见》再次对全面推进节水型社会建设做出部署。

——全面加强节约用水管理。各级人民政府要切实履行推进节水型社会建设的责任，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，建立健全有利于节约用水的体制和机制。稳步推进水价改革。各项引水、调水、取水、供用水工程建设必须首先考虑节水要求。水资源短缺、生态脆弱地区要严格控制城市规模过度扩张，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，遏制农业粗放用水。

——强化用水定额管理。加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，建立用水单位重点监控名录，强化用水监控管理。新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案，保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度），对违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门或者流域管理机构责令停止取用水并限期整改。

——加快推进节水技术改造。制定节水强制性标准，逐步实行用水产品用水效率标识管理，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。加大工业节水技术改造，建设工业节水示范工程。充分考虑不同工业行业和工业企业的用水状况和节水潜力，合理确定节水目标。有关部门要抓紧制定并公布落后的、耗水量高的用水工艺、设备和产品淘汰名录。加大城市生活节水工作力度，开展节水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设备及产品，大力推广使用生活节水器具，着力降低供水管网漏损率。鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。加快城市污水处理回用管网建设，逐步提高城市污水处理回用比例。非常规水源开发利用纳入水资源统一配置……

国家层面的强力推进，引发了一场深刻的用水变革。特别是在一些缺水省区，制度建设成为节水型社会建设的核心。

天津作为拥有一千多万人口的特大城市，是全国缺水最严重的城市之一，人均水资源占有量160立方米，仅相当于全国人均水平的十五分之一。2002年，天津市率先出台了全国第一部地方性节水法规——《天津市节约用水条例》，并先后颁布了《天津市建设项目用水计划管理规定》《水利工程供水价格管理办法》等17项地方性法规。

宁夏相继出台了《宁夏回族自治区节水用水条例》《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》《宁夏回族自治区节水型社会建设管理办法》等一系列地方性节水法规，明确政府主体地位，全区形成了以政府为主导的区、市、县三级共抓的工作格局，并逐步形成和完善水政联合执法和用水总量控制，农业、工业、城镇生活节水，水环境保护，节水型载体建设等为主要内容的严格的目标考核机制，纳入政府效能考核体系。河南省启动了全省节约用水规划编制工作；内蒙古自治区水利厅会同有关部门编制了全区用水总量控制指标。一系列举措健全了管理机制，完善了节水法规建设。

山西之长在于煤，之短在于水。全省人均占有水资源量仅381立方米，属于水资源短缺程度最严重的省份之一。2012年，《山西省节约用水条例》颁布，强化了节约用水的政府责任，明确各级人民政府有责任统筹城乡节约用水工作，并将其纳入国民经济和社会发展规划。要求山西各级政府在经济发展布局中，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，限制农业粗放用水。工业企业用水需采取循环利用、综合利用等措施，提高水的重复利用率。明确政府根据当地水资源状况和经济社会发展水平，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则和定价权限合理调整水价，实行分类分质定价和阶梯式水价。

资源性重度缺水城市——北京，陆续制定发布了《北京市节约用水办法》《北京市自建设施供水管理办法》等地方法规和《关于严格执行〈节水型生活用水器具〉标准加快淘汰非节水型生活用水器具的通知》等地方规章和《高尔夫球场取水定额》和《滑雪场取水定额》地方标准等规范性文件10余部，初步建立了节水法规体系。

丰水地区的江苏在2015年向江苏省十二届人大常委会提交了《江苏省节约用水条例（草案）》明确江苏省实行区域用水总量控制制度，并制定地方行业用水定额。计划用水用户超计划用水的，按累进加价原则征收1到5倍的超计划加价水资源费；超计划30%以上的，应当及时进行水平衡测试和用水审计，并限期整改存在的问题。要求年取用地表水10万立方米以上的建设项目，要进行节水评估，并配套建设节水设施，节水设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，竣工验收时应当有水行政主管部门参加……

在节水型社会建设制度体系中，节水型生活用水器具推广是一个重要的组成部分。从2005年开始，北京市怀柔区每年都把为群众更换节水型生活器具列为当年“区政府直接关系群众生活方面拟办的重要实事”之一，从管理部门责任明确、前期调查统计、换装计划制定，到招标程序实施、施工组织、资金管理，再到后期监督和用户回访等环节，形成了一套较成熟的体系，为节水型生活用水器具的推广，建立了一套较完整的管理制度。

经济社会用水过程包括水源、制水、输水、用水、排水、污水处理及其回用等多个环节，只有实行涉水事务一体化管理，才能切实实现水资源的优化配置，促进节水型社会建设。水务一体化管理对优化水资源配置，提高用水效率，缓解用水供需矛盾起到了积极作用。

河南省安阳市的水源建设与城区供水脱节，常常是城区地下水超采，而水源工程却又找不到合适的供水对象，人为加剧了水资源紧缺程度和对生态环境的破坏。水资源管理权属统一后，水行政主管部门合理配置水资源，引彰武南海水库的水进入市区，同时逐步封闭关停市区自备井。这一措施，不但解决了供用水矛盾，而且保护了城区地下水资源，使有限的水资源和现有的水工程发挥出最大的综合效益。

而在北京市大兴区庞各庄镇南李渠村，水务管理体系建设，特别是基层水务服务体系建设，在节水主体——农民中间发挥了积极作用，在水务部门指导下，南李渠村成立了农民用水户协会，实行群众参与式管理。据协会负责人介绍，自从成立了用水协会，群众的节水意识增强了。现在全村家家都装上了水表，无论是生活用水还是农业用水，全部凭卡使用。

纵观全国各地，天津改变政出多门的管理模式，实行集中统一的管理体制，建立起以市、区县、街道办事处和市、行业系统、企业（单位）两个三级城市节水管理网络；河北省11个设区市全部依法实现城乡水资源统一规划、统一配置、统一取水许可、统一水资源费征收管理；北京建立健全四级水务管理体系，水务服务覆盖千家万户、田间地头……

各地区改革水利管理体制，组建水务局，整合水利、供水、排水三大行业，实现了涉水事务统一管理，为节水型社会建设提供了体制保障。

科技发展催生节水新工艺、新技术。作为水资源开源增量技术，海水淡化成为沿海城市解决水资源短缺的趋势。天津石化百万吨乙烯项目是我国首个完全利用淡化海水的大型乙烯项目，项目所用淡水产自天津大港新泉海水淡化有限公司，而大港新泉所用的海水，又来自大港发电厂冷却发电机组排出的升温海水。海水流过这3家企业，实现了电厂与海水淡化厂、海水淡化厂与石化企业间的“牵手”。据了解，项目60%以上的工业用水来自海水淡化，其余部分则由凝结水和污水回用补充，整个项目工业水的重复利用率达到98%以上。

在山西省阳泉市，回用矿井水已成为当地国有煤炭企业的共识。阳泉人均水资源量不足全国水平的1/5，而每年因采煤排出的矿井水却达4亿多立方米。矿井生产过程中抽出的矿井水，过去往往是白流掉的。不但造成了水资源的巨大浪费，还带来了严重的污染问题。现在，煤炭企业通过过滤、净化，除满足洗煤、发电、制砖工业用水外，还用于井下的防尘洒水和地面绿化灌溉。

节水技术和工艺的不断推广，使各地用水效率不断提高，涌现出一大批节水典型。但要让节水更加被社会认同，还需要经济利益的引导。实践表明，无论是企业还是居民，对于价格的调整都相当敏感，他们或回收再用，或流程再造，千方百计地降低水耗，提高水的利用效率。

从2002年起，山东大幅度提高水资源费征收标准，平均由每立方米0.2元提高到0.6元，地表水最高0.8元，地下水最高1.8元。水资源费的调整对用水和节水起到非常大的调控作用。一些自来水公司停止开采地下水，改用水库中的地表水供水；一些企业关闭了地下水源，改用矿坑水、中水等非常规水源。

水价差价的调节作用，增强了全社会的节水意识，使有限的水资源得以发挥最大效益。在经济杠杆和利益导向引导下，水价调整、水权转让等市场经济手段成为流域各地促进水资源优化配置、节约和保护的重要手段。山西省自2004年7月1日起按照不同用水行业，调整了地下水水资源费征收标准。内蒙古自治区将“水的使用权可以有偿转让”写入地方性法规，通过转让部分农业用水权给电厂，取得了农业节水和经济发展的双赢。辽宁省积极推行水价改革，不断完善水价形成机制，同时鼓励工业企业通过投资灌区节水改造进行水权置换……

据水利部数据表明，10年来，通过100个国家级节水型社会试点建设，在用水结构优化、工程与技术体系建设、制度与机制完善和节水载体示范等方面进行了有益探索，发挥了引领带动作用，试点地区万元GDP用水量年均下降9%以上，远好于全国同期平均水平。

各地开展了200个省级试点建设，形成了一批可复制、可推广的经验，以点带面，推动将节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程。

水利部制定发布的30项取水定额和节水技术规范国家标准，基本覆盖高耗水工业和服务业。发布工业节水工艺、技术、装备国家鼓励目录和高耗水工艺、技术、装备淘汰目录，引导工业企业应用先进节水技术工艺，淘汰落后用水技术工艺。

通过大力实施节水技术升级和系统改造，推动工业企业园区化发展，实现水资源集约节约利用，大力提高工业水循环利用率，黑龙江等5省2014年万元工业增加值用水量比2010年下降超过50%。生活服务业以节水器具推广为重点，加快城乡供水管网改造，60多个城市生活节水器具覆盖率达到90%以上。

随着节水型社会建设的加快推进，水是商品、节水有益、用水有偿的理念正逐步深入人心，节约用水成为用水受益户的内在需求。社会公众节水意识和参与意识明显提高，大多数家庭自觉实行“一水多用”，工业企业自觉投资进行节水工艺改造，农民积极采用节水技术，节水日逐渐成为蔚然成风的大众文化。

资源掣肘，节水突围。应对经济发展与水资源紧缺的矛盾，建设节水型社会，任重而道远。节水，并不能只是号召和动员而已。建立节水型社会，法规和制度的保证显然不可或缺。从全局和战略的高度，充分认识节水的重要性和紧迫性，切实发挥政府主导作用，以完善的法律法规和标准体系作为基本保障，越来越成为从中央到地方的共识。

“人人皆知滴水之贵，时时履行节水之约”的良好社会风尚正在全面形成。