开启水权改革新里程

饮用、灌溉、生产……我们世世代代用水，不管是掘井取水、修渠引水，还是开塘蓄水、筑堤拦水，取用自如，无拘无束，也很少有人关心：水是谁的？

因为相对人类的用水量来说，水资源实在是太丰富了。但近几百年来尤其是工业革命以来，随着经济社会快速发展，人类的用水量急剧增加，水资源短缺越来越成为一个世界性问题。而对于人均水资源量较低的我国来说，这一问题尤为严重。

明确水的权属、用制度倒逼节约用水已成为日益迫切的需要。水利部在多地开展试点的水权制度改革，就像土地可以分到农户一样，水资源也可以分下去，而不是一直喝“大锅水”。水权这个新事物，将开启一个用水的新时代，也将深刻改变我们的用水习惯和用水方式。

我国水资源总量居世界第六位，但人均水资源量只有世界平均水平的1/4，且水资源的时空分布严重不均。2009年，联合国发布《世界水资源发展报告：变化世界中的水》，中国被列为缺水严重国家。

或许认识上我们已了解水资源的珍贵，但行动上旧习难改，用水效率极低。目前，我国平均单方水GDP产出仅为世界平均水平1/4左右，不足一些发达国家的1/10； 2011年全国灌溉水利用系数仅为0.51，与发达国家相距甚远；奢侈型用水的洗车、洗浴等行业蓬勃发展，全社会还没有形成节约用水的意识和习惯。

水权改革推动水资源的商品化、市场化，正是为了解决上述问题。改革的基本思路是在水资源所有权属于国家的基础上，把使用权分配到基层行政区域和微观用户。这与土地承包制类似，土地仍归集体所有，使用权则分给农户。

国家战略层面推动水权改革的努力起始于2011年。当年的中央一号文件专题聚焦水利改革发展问题，并提出建立用水总量控制制度。国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确划定了到2030年全国用水7000亿立方米的总量红线。此后，在全国用水红线之下各地一直到县市，也划定了各自的用水红线，这可以说是把水权分下去的第一步，分到了各基层行政区域。

2014年，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用两到三年时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破，为全国层面推进水权改革提供经验借鉴。

各试点省份结合实际制定切实的改革方案，水权改革进入全面起步阶段。

作为我国第一个节水型社会试点地区甘肃张掖市，农民用水观念发生了巨大变化，节水已经成为他们的自觉行动。走进张掖市的每个农户，家里都有一本水权证，上面清清楚楚地记载着自家的用水量，这就是用水“高压线”。

“农民浇地时凭水权证购买水票，可以少用，但绝对无法超支。”高台县巷道镇红联村村委会主任许建文说。历来大水漫灌的“土豪”式用水，被一张小小的水票彻底扭转。

张掖市的节水革命，源自黑河下游不断恶化的生态环境。黑河是我国仅次于塔里木河的第二大内陆河，上游大部分在青海境内；中游在张掖市境内，集中了黑河流域95%的耕地、91%的人口、83%的用水量和89%的国内生产总值，曾以5%的耕地向甘肃提供了35%的商品粮；下游大部分在内蒙古额济纳旗境内，多为沙漠戈壁，是黑河径流的消失区，终点是居延海。因为气候变化和中游的大量用水，从20世纪50年代起，黑河下游就开始断流，21世纪初，年断流达到200天。频繁断流的结果是东、西居延海先后干涸，额济纳旗生态迅速恶化，沦为北方主要沙尘暴策源地之一。

面对急剧恶化的形势，2001年8月，国务院决定向黑河下游分水：当黑河上游来水量达到正常年份的15.8亿立方米时，地处中游的张掖市要保证向下游增泄2.55亿立方米，使总下泄量达到9.5亿立方米的分水目标。同年，水利部正式将张掖市确定为我国第一个节水型社会试点地区。

这个分水计划意味着按照原来的用水方式，张掖将有60万亩现有耕地得不到浇灌。怎么办？张掖市逐步探索出了一套以水权为核心、以水票为载体的生态节水新路子。要确保向下游分水，首先就要在中游节水。黑河中游90%的水用在农业灌溉上，因此农业节水是关键。

如何改变农民群众长期以来形成的大水漫灌的用水习惯和粗放的耕作方式？张掖市在水权制度建设方面寻求突破，在国内率先建立了以水权制度为核心的水资源管理体系，这个水权包括使用权、经营权、转让权等。

张掖市采用了两套指标体系作为支撑。一套指标体系为水资源的宏观控制体系，即在现有水资源总量26亿多立方米的基础上，削减5.8亿立方米的黑河引水量，保证正常年份黑河向下游输水9.5亿立方米。其余水量，作为张掖市总的可用水量，也就是全市的水权总量，由政府进行总量控制，不得超标使用。另一套指标体系为定额管理体系。张掖市将可利用的水资源量，逐级分配到各县区、乡镇、村社、用水户（企业）和国民经济各部门，确定各级水权，实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积，核定单位产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。

现在张掖每个农户都有一本水权证，农民分配到水权后便可按照水权证标明的水量购买水票。先买水票后浇水，水过账清，公开透明。对用不完的水票，农民可通过水市场出售，进行水权交易。

高台县南华镇小海子村七社村民陈建荣家里目前有25亩地。陈建荣说，和以前相比，现在耕地面积有所减少，但是减地没有减收入。“过去大水漫灌的时候，对土地基本上不精耕细作，粗放式种植，耗水耗地还不增收。”开始节水后，陈建荣不得不以水定产业，以水调结构。家里的25亩耕地，陈建荣一部分用来进行杂交玉米制种，一部分用来建设日光温室。“都是围绕节水搞种植，搞调整。”陈建荣说，日光温室蔬菜比大田作物效益好，收入也就上去了。

在张掖，不少农民像陈建荣一样，水权改革后种植结构需要调整，当地政府顺势而为，帮助农民搞节水灌溉，调整种植结构，发展高效农业，努力使农业节水与农民增收两不误。

在政府建立水权制度的同时，民间水资源管理也在行动，其主体就是农民用水者协会。目前张掖市已成立农民用水者协会768个。协会由农民自发成立，架起了农民和政府间的桥梁。通过农民用水者协会，用水户参与灌溉管理，将灌溉工程的使用权、管理权和用水的决策权交给农民。在实际工作中，按用水户的要求，协会还合理编制灌溉计划，使农户有次序地进行灌溉，避免水事纠纷。由于用水者协会的管理、协调，当地用水透明、公平，农民自觉采取平田整地、大改小、浅浇快轮等多种节水措施，或者调整种植业结构，种植低耗水作物，促进了节约用水、精耕细作和结构调整。

以水权定水资源，以水票定用水量，以农民用水者协会进行民主管理，张掖市创建了“水管单位+农民用水者协会+水票”的水权配置与流转运行模式，有效破解了农业节水难题。以前在张掖农村长期存在“三多三少”现象，即农渠上游农田浇水多，下游浇水少；村里势力大的农户浇水多，势力小的浇水少；大水漫灌浪费现象多，节约用水按需浇水少。如今，这些现象已绝迹。

黑河下游的生态环境也逐渐改善。据介绍，黑河已经连续12年完成了水量调度任务，累计向下游输水120.91亿立方米，占下游来水总量的57.5% ，东居延海已连续9年不干涸，最大水域面积达45平方公里。

2003年，内蒙古自治区在水利部的支持下，开始了黄河流域水权转换试点。10余年来，通过探索水权有偿转换，内蒙古初步形成了以工业发展反哺农业，以农业节水支持工业，经济社会、资源环境协调发展的良性运行机制。

1987年，在黄河断流加剧、沿黄各省区争水频发的背景下，国务院制定了“八七分水方案”，根据此方案，内蒙古每年分得58.6亿立方米黄河水。按照当时的经济社会发展情况，在自治区内部，河套灌区（位于巴彦淖尔盟）因其农业地位，分得了引黄总水量的近八成。

进入新世纪后，内蒙古西部地区特别是鄂尔多斯市，由于其煤炭、天然气等资源丰富，被国家列为能源化工基地，一时间大型煤炭开采和煤化工企业排队上马。然而，出现了一个要命的“卡脖子”问题——鄂尔多斯没有富余的水指标。

一边是大批新企业排队上马，一边是无水指标可用，在这样的矛盾情境下，水权转让就是盘活存量的一步好棋。

这里的“水权”指水资源的使用权，简单地说，水权转让就是先由企业投资建设农业节水改造工程，主要包括灌溉水渠的防渗和硬化处理，以及喷灌、微灌等节水设施，以此取得节水成效后，节约的部分水量可转让给用水企业。鄂尔多斯就在这样的思路下开展了市内水权转换工作，该市一期水权转换工作可划分为两个阶段：“点对点”和“点对面”。“点对点”即一个企业对应一个地块或渠道搞节水工程；“点对面”即由政府统一组织进行前期工作和工程建设，再把省出来的水权“卖”给企业。

截至目前，鄂尔多斯市通过这种方式给35个工业项目配给了用水指标，使其能够上马。与此同时，鄂尔多斯市杭锦旗的黄河南岸灌区变化明显，干渠得到修护，跑冒滴漏大大减少，渠道两边地里的盐碱也不见了踪影，灌区现代化水平和管理水平都大大提升。

随着内蒙古经济社会发展和京津冀地区对能源需求的加大，沿黄工业项目需水大幅度增加。仅鄂尔多斯市目前因无水指标而无法开展前期工作的项目就有200余个，需水达5亿立方米左右，但在鄂尔多斯市内，通过前期水权转换后，节水的潜力已经不大。

与鄂尔多斯隔黄河相望的河套灌区，由于水资源丰富和长久以来的耕作习惯，农民节水意识较弱，大水漫灌的现象仍比较普遍。灌溉水利用系数不足0.40，用水浪费严重。跨行政区的市间水权转让成为发展的需要。

据测算，河套灌区节水潜力在10亿立方米左右。除去补还往年的超用水量和生态用水，真正转让潜力在4亿到5亿立方米。从市内到市间的水权转让，是一个经验探索的升级过程。目前，市间水权转让工作已经启动。一期试点的河套灌区沈乌灌域的节水改造工程在2014年开工建设，工程总投资约18亿元，总节水量2.2亿立方米，其中转让水量1.2亿立方米。按照规划，此后还有两期工程，共可转让水权3.6亿立方米。

尽管内蒙古水权转让试点了10余年，但由于水权的持有者实际上是基层政府，没有分配到更微观的用水户身上，所以水权还只是政府部门深度参与背景下的转让，要真正实现交易和建立水权市场，还需要进一步探索。

2014年，内蒙古被列为全国水权试点省区，进一步的水权改革已经启动。基层一些用水户协会表示，现在节水的效益还只是体现在水费上，农民直观感受有限。如果将来能将水权指标进一步细化，下放到协会甚至用水户，那么农民节水会更加主动积极。鄂尔多斯市准格尔旗一家能源企业的负责人也告诉记者，目前企业为了上马项目投资节水工程，都属于被动节水。如果未来富余的水权指标可以流转交易，有效益可图，企业节水将更有动力，甚至会有社会资本专门来做这个事情。

显然，进一步明晰水权，建立水权市场，是用水户的普遍期待，而改革也正在朝着这个方向推进。2014年，内蒙古水权收储转让中心正式成立，使水权市场和水权交易有了重要依托。未来，内蒙古将通过这个平台，对行业、企业、协会、农户的结余水权进行收储转让，该中心也可以自己投资实施节水项目，并对节约的水权收储转让。此外，它还可以开展水权收储转让项目的咨询、评估等。

湖北省宜都市是2014年水利部确定的全国水权改革试点中唯一的县级市。宜都市地处鄂西山地与江汉平原的过渡地带，地势西南高、东北低，是一个丘陵起伏的半山区，长江与清江在此交汇。每年雨量基本能满足作物生长需要，从水资源总量看，并不是缺水地区，但必须要有足够的水利设施才能保证不缺水受旱。宜都市共有中小型水库46座，堰塘1万余口，灌溉主干渠496公里，田间末级渠2500公里。然而，由于很多水利设施是数十年前建设，老化失修、功能退化，农田有效灌溉面积逐年下降。

面对“垃圾坑、污水塘、筛子渠比比皆是”的现状，宜都市委市政府多次召开干部会、群众会研究，广泛听取意见。有人在会上提出：土地承包后，田种好了；山林承包后，树管好了；如果将农村小型水利设施的责权利落实到户，肯定也能带动农村水利事业的发展。这个看法得到了大家的认同，最终，宜都采取的方式是“产权受益户共有制”。

就是把小型水利设施使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利设施，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积（或人数、受益程度）为基础确定其共有份额，按份额享受权利和承担义务，工程经营管理由受益群体自主决定。也就是相当于划片负责，每一口堰塘、水库都明确了哪些人是受益户，由受益户共同管理。受益群体是水利工程权利义务主体，他们既享有使用、收益权利，同时也承担对工程维护、整修、管理的义务。

以前，村民们认为堰塘、沟渠是属于大家的，没有管理和维护的热情。确权之后，很多堰塘、沟渠都得到了整修。小水利确权使农户管理、维护、修缮水利设施的热情高涨，使得原本杂草丛生、淤泥遍布的堰塘蓄水功能明显改善，水质也有很大变化。

宜都市农村小型水利设施确权登记，不仅理顺了小农水的权属关系，而且破解了农村水利建后“管护难”的顽疾。