国外的社会保障制度

国外的社会保障制度_社会保障概论

三、国外的社会保障制度

国外的社会保障制度有不同的模式，一般来说有英国模式、德国模式和东南亚模式。英国模式即所谓的福利国家模式，它按普遍性原则建立起社会保障制度，实行全民保障。除英国外，北欧诸国都实行这种模式。德国模式的特点是实行自助原则，由雇主和雇员承担主要社会保障责任，政府作适当资助。实行这种模式的还有荷兰、奥地利、美国、日本等国。东南亚模式的特点是由国家立法强制实行，保障所需经费完全由雇主、雇员分担，政府不提供任何资助。这种模式以新加坡为代表，实行这种模式的国家还有马来西亚、印度尼西亚、斯里兰卡以及若干非洲国家。世界各国的社会保障制度都有其特点和值得借鉴的方面，随着世界社会经济的发展，各国社会保障制度也在不断地改革和完善中。

（一）英国的社会保障制度

英国的社会保障是按普遍性原则建立起来的全民保障，其特点是保障对象无所不包，保障经费由国家通过国民收入再分配来组织实施。英国的社会保障模式是其实行所谓“福利国家”的结果，也被称为“普遍保险模式”或“贝弗里奇社会保险模式”。

1.英国社会保障制度的发展历程

英国社会保障制度建立得较早，初期仅是零星措施，主要是针对贫困者的社会救济，以后逐步形成社会保障体系，其宗旨也转为社会成员基本生活的保证和生活质量的提高。总体来说，英国的社会保障制度可分为以下几个时期。

（1）17世纪至20世纪初，是《济贫法》体制时期。在资本主义发展初期，欧洲就出现了社会福利制度的萌芽。当时，在资本原始积累的同时，贫困的积累也迅速增加，大量工人和平民的生活水平每况愈下，他们的生存得不到保障，社会的稳定也受到威胁。因此，出于有产者的利益和维持社会经济的需要，有必要为伤、老、病、残等丧失劳动能力的人和失业者提供最基本的生存保障。1601年，英国政府颁布了世界历史上第一部具有社会保障性质的《济贫法》（旧《济贫法》），它以法律的形式规定了救济贫民的社会措施。各教区根据《济贫法》的规定，以教区为单位负责向居民和房产所有者征收济贫税，以此为无力谋生的人提供社会救济，同时还负责为失业者寻找就业机会，安排孤儿当学徒等。1601年的《济贫法》为英国奠定了政府主持公共救济事业的基本方式。1834年英国议会修正《济贫法》，即英国历史上的新《济贫法》。根据新《济贫法》的规定，济贫资金主要来源于各地区的地方税，而济贫事务仍由地方当局和教区共同负责。新《济贫法》对救济领取者作了严格规定，领取救济的贫民必须住进济贫院或去习艺所，否则不予发放。到20世纪初期，由于资本主义经济危机的爆发，致使大量贫民出现，《济贫法》的一些规定已经难以适应新的社会状况。为此，英国政府在对贫民济贫现状进行调查的基础上，于1905年提出了实行社会救济与社会保险相结合的建议，1929年英国政府相继撤销了由地方政府和教会负责的救济机构和济贫院监护委员会。至此，实行了三百多年的英国济贫法体制终于解体，同时，现代意义上的社会保障制度开始建立。

（2）20世纪初到第二次世界大战结束，是英国现代社会保障制度的奠基时期。20世纪初，自由资本主义逐渐演化为垄断资本主义。以1906年英国工党成立为标志，英国工人运动也进入了新的阶段。工党以费边社的渐进社会主义理论为指导，把解决社会贫困、保证充分就业等要求纳入它的纲领之中。日益发展壮大的英国职工会和它的政治代表——英国工党成为争取和推动社会改良的主要力量，新时代的社会改革就此开始。1906年政府颁布《教育法》，规定学校为贫困家庭儿童提供免费膳食。1908年颁布《儿童法》，规定全社会禁止虐待儿童和少年；同年颁布《养老金法》，规定国家为年满70岁、年收入低于21英镑的老年人提供每周5先令的养老金。1909年制定并实施《劳工介绍法》，规定建立劳工介绍所，为失业者寻找工作。1911年，颁布了《国民保险法》这一重要的社会保障法规。它规定有薪劳动者都必须参加医疗保险，参加失业保险者方可享受失业救济。政府以加征烟、酒、汽车、汽油税的办法来增加社会保障资金，从而开创了以国家财政手段来保证实行社会保障制度的先河。

1920年，经济学家庇古的《福利经济学》的出版，为福利国家的建立提供了经济理论基础。1936年，凯恩斯的《就业、利息与货币通论》的发表，也为以后英国政府实行社会福利政策提供了理论根据。在这样的基础上，1942年底，英国发表了一个战后实行社会保障的计划《社会保险及有关的服务》，即“贝弗里奇报告”。它不仅对英国，而且对西欧各国的社会保障事业都产生了巨大影响。^[5]

“贝费里奇报告”以消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒散等五大社会病害为目标，制订了一个以社会保险制度为核心的全面的社会保障计划。它主张实行普遍和公平的社会保障的基本原则，对每一个公民提供七个方面的保险，包括儿童补助、养老金、残疾津贴、丧葬补助、丧失生活来源的补助、妇女福利、失业津贴等。它所遵循的具体原则是不论收益者收入多少，按统一标准发放津贴或救济；不分贫富，按统一比例缴纳生活保险费；统一社会福利的行政管理。“贝弗里奇报告”在英国被称为“贝弗里奇革命”。其“革命性”主要表现为:把社会福利作为一项社会责任确定下来；把救济贫困的概念由原来的救济贫民改变为保障国民的最低生活标准；规定凡是由于各种原因达不到国民最低生活标准的公民，都有权从社会获得救济，使自己的生活水平达到这个标准。自从“贝弗里奇报告”诞生之后，英国在1942—1947年相继通过了《家庭津贴法》、《国民保险法》、《国民工伤保险法》、《国民医疗保健法》、《国民救济法》等五个法案，并于1948年7月5日全面付诸实施，由此英国成为最早建立起完整的社会保障制度的国家。

（3）第二次世界大战至今，是社会保障制度的调整时期。第二次世界大战以后，英国的社会经济结构发生了很大的变化，市场经济的体制与政府的作用方式也发生了变化，因此，根据新的情况，英国对已经发展起来的社会福利项目进行调整和改革，协调和统一诸多分散的福利项目，提高福利项目使用的效率，寻求新的筹资方式。1965年通过的《社会保障法》对1946年的《保障法》作了大量补充和修改。20世纪70年代以后，针对在实行“福利国家”政策中出现的诸多问题，英国又对社会保障制度进行了较大的改革，主要是对原有的社会保障金的缴纳体制进行了调整。改革和调整的目标是使社会福利体制适应新的社会经济形势，使其更为有效和稳固，而不是从根本上改变或否定整个体制。总之，英国现行的社会保障体制是经过长期曲折的发展、调整和改革以后形成的。

2.英国社会保障制度的特点

英国社会保障制度有其自身的特点，主要表现在以下几个方面。^[6]

（1）社会保障制度的类型。英国的社会保障项目大约有30种，按照资金缴纳和用途可以分为三类:一是国民保险制度。凡是在工作期间缴纳国民保险基金者，均可享受国民保险待遇，如养老金、失业保险金、疾病补助金、遗孀津贴和生育津贴等。二是一般社会福利制度。这类福利不用缴纳国民保险基金，而是根据规定的条件，符合条件者可以申请儿童补助金、单亲补助金、工伤残疾补贴、监护人津贴、严重病残津贴等。三是收入关联福利制度。这类福利是根据收入和存款情况，保证最低生活保障。主要包括收入补贴、家庭信贷、房屋福利、社区税回扣及社会基金给予的帮助等。

（2）社会保障的主要项目。其一，退休养老金。英国实行国家养老金计划，为缴纳国民保险基金的受保人提供基本的养老金。到1990年大约有60%的雇员加入了国家养老金计划。享受退休养老金的有几种情况:一是在工作期间缴纳了国民保险基金的，退休后可以享受基本养老金和附加养老金。二是按自身条件不能享受国民保险基金给付的养老金的已婚妇女，可以在其丈夫的国民保险基金中得到养老金。对离婚或守寡的妇女也有特殊的规定。三是如果抚养孩子或需赡养另一个成人，可以得到额外的退休金。四是对由于在家照顾病人、照料孩子而不能外出工作的人，按照1978年制定的《家庭责任保护条例》，即使现在没有缴纳国民保险基金，也可帮助其在日后取得退休养老金。五是对80岁或80岁以上的人们，如果符合60岁以后至少在英国或是在欧共体国家居住10年的条件，无需缴纳任何国民保险基金，便可享受80岁以上的养老金。其二，失业保险金。失业保险制度是英国国民保险制度中的一项重要制度。领取失业保险金必须符合在失业前两年已缴纳国民保险基金，以及有能力工作并有愿意工作的条件。发放失业保险金是为了鼓励有能力者积极寻找工作，如在失业期间找到了非全日制的小时工作，要相应减少失业保险金，超过13周仍然找不到适合的工作，也要相应减少，12个月还找不到工作，就要停发失业保险金，改为发放失业救济金。其三，儿童福利。每一个养育16岁以下儿童的人士或家庭都可以享受，不论贫富。接受全日制教育的可以享受到18岁。其四，收入补助。收入补助实际上就是最低生活保障金，主要是保障那些收入低下者能够维持最低的生活水平。只要收入低于维持基本生活水平所需标准的，即使拥有自己的住宅或有一定数额的存款，都可以申请收入补贴。其五，家庭津贴。家庭津贴主要是给予低收入的、需要养育孩子的家庭的补贴。家庭的最低收入每周少于66.6英镑，但成人每周工作必须在24小时以上的，可以根据家庭收入、孩子的多少及年龄申请家庭津贴。

（3）社会保障基金的来源与运用。社会保障的资金主要来源于国民保险基金和一般财政税收。国民保险基金分为四类缴纳:第一类是工资收入达到最低数额的雇员，分别按2%和9%的比例缴纳。每周工资收入为46英镑的按2%缴纳，46英镑以上的按9%缴纳，每周工资收入超过350英镑的部分免予缴纳。雇主也须根据雇员的工资，按照四种不同的比例为雇员缴纳保险基金，其缴纳比例为雇员周工资的5%～10.45%。第二类是个体雇主按定额定期缴纳，每周缴纳4.55英镑。第三类是没有工资收入的或工资收入低于规定标准的，可以自愿缴纳，也是按定额定期缴纳，每周缴纳4.45英镑。第四类是个体业主缴纳的国民保险基金。规定个体业主的收益若超过规定数额，在最低基数至最高限额之间，按收益的6.3%缴纳。英国的国民保险基金来源中，由雇员缴纳的占22%，由雇主缴纳的占29%，国民保险基金投资收益占2%左右。

根据缴纳国民保险基金的不同类别，给付不同的国民保险待遇。缴纳第一类的，可以享受所有的国民保险待遇，包括收入补助；缴纳第二类的，可以享受除失业保险金之外的大部分保险待遇；缴纳第三类的，只可以享受固定数额的退休养老金和遗孀补助；缴纳第四类的，缴付者不享受任何待遇。这是社会收入再分配的一种手段。

英国1991—1992财政年度的社会保障总支出为684.94亿英镑，其中来自国民保险基金的收入为359.27亿英镑，占53%，其余的收不抵支部分由财政税收加以弥补，约占47%。从支出情况看，按保障类型分，国民保险占53%，收入关联福利占25%，其他一般福利占17%，行政经费开支占5%。按给付对象或用途分，用于老年人的占48%，用于家庭的占18%，用于失业的占11%，用于长期病假和丧失工作能力的占19%。按中央或地方政府支出分，中央政府支出占89%，地方政府支出占6%，社区支出占5%。此外，在国民保险基金给付中，退休养老金占68%，失业保险金占4%，病残补助占12%，收入补助占5%，遗孀津贴占2%。

（4）社会保障管理机构。英国的社会保障由中央政府的社会保障部统一管理。社会保障部长是内阁成员，该部负责制定社会保障政策和管理制度。社会保障部下设若干局，如:基金收入局，主要负责保证依法缴纳国民保险基金，分别按规定条件向受保人发放国民保险号并加以记录，并且对按收入缴付的人员进行评估和调查；福利救济局，主要负责发放社会保险金等，使资金得到最有效的使用；信息和技术服务局，主要负责通讯和信息系统服务，处理各种信息资料，为有关政府部门提供服务；住房安置局，主要负责为无家可归的人重新安置住房；儿童福利局，主要负责儿童福利，特别是为离异家庭的儿童提供保障待遇。这些管理部门在职责范围内相对独立地工作，改革后正在逐步实行企业化管理。

英国的社会保障制度已形成完整的体系，其保障程度已达到较高的水平，对维护社会稳定、保障社会成员的基本生活和社会安全感都起到了一定的作用。它实行统一立法、统一管理，使社会保障的各项制度能够有效实施。但同时，英国的社会保障制度也面临着许多问题，主要是由于财政支出对社会保障基金的补贴过大，造成财政收支失衡，对国民经济的正常运行和企业的竞争力造成了一定的影响。同时，随着人口老龄化的到来，退休人员不断增多，在职人员缴纳基金的数量相对减少，社会保障基金支出负担过重，这也会影响国民社会保障待遇。

1997年，以布莱尔为首的英国工党上台执政，提出了“第二代福利”思想。首先，强调社会保障的功能应由仅仅提供救济，发展到为民众创造和提供发展的条件；其次，现代社会福利的目标应该是鼓励人们从事工作以改变自己的处境，提高人们的进取意识与自立精神，而不是仅仅依靠社会救济生活；第三，改革社会保障管理体制，减少政府在社会保障制度方面的过多干预，发挥其他各种社会组织在英国社会保障制度中的作用与影响；第四，强调健全各种具体的社会保障措施，并为民众提供合理的社会保障。^[7]

在社会保障制度改革措施方面，布莱尔政府相对比较谨慎，主要在失业保障制度改革方面有较大推进，尤其是解决青年失业者的失业保障成为政府的首要任务。社会福利部门不仅为年轻失业者提供就业咨询和就业培训，而且为雇佣年轻失业者的雇主提供补贴，鼓励他们尽可能雇佣失业者。同时鼓励年轻失业者受雇于志愿性工作，政府保证接受各种就业培训和受雇于各种志愿性工作的失业者应得的各种福利。

提高单亲家庭的自我保障能力，增强残疾人的自我保障意识和责任，以及在养老、医疗等保障领域个人自保责任和能力的提升，都是布莱尔政府社会保障制度改革的重要内容。

（二）德国的社会保障制度

在社会保障制度的演化过程中，德国是世界上最早建立和实行社会保险制度的国家。其基本方式是，保险费用基本上由雇主和雇员共同负担，国家仅提供伤残和养老保险补贴，即实行“收入关联保险模式”。

德国的社会福利事业最初是在民间发展起来的，主要是一些警察、宗教社会团体创办收容所、孤儿院等社会慈善机构，从事救济贫民的活动。19世纪中叶，工人和工会开始创办“劳动者福利中心”、“社会福利联合会”等群众团体。工人自己筹资，通过这些团体，在工会会员遭遇死亡、事故、病残等不幸时，开展互济互助。这些活动虽与现代社会保障制度有性质上的差异，但它却是社会保障制度的萌芽。

德国现代的社会保障制度是德国工业化及阶级之间社会矛盾激化的产物。19世纪中叶以后，德国资本主义经济迅速发展，劳资矛盾日益尖锐，以俾斯麦为宰相的德国政府为缓和社会矛盾，对工人阶级实行“鞭子”加“糖果”的政策，一方面对工人进行镇压，另一方面筹划实行社会保险制度，以改善工人境况和增加福利待遇的方法，促进社会稳定。1883年颁布的《疾病保险法》，对手工业者和非手工业者实行强制性保险。此后，政府不断增加和完善各项保险法规，于1884年颁布了《劳工伤害保险法》。1887年修改了《疾病保险法》，并增加了生育保险内容。1889年颁布《伤残和养老金保险法》，1911年颁布《遗属及职员保险法》。在二十余年间，建立了五种社会保险制度，形成了包括伤害、残疾、疾病、生育、养老等保险项目的社会保险体系。俾斯麦社会保险模式以缴纳保险费为享受保险的条件，保险费由雇主和雇员共同出资缴纳，国家仅提供伤残和养老保险补贴。保险待遇取决于雇员的收入和缴纳保险费的多少。这种保险模式还遵循权利和义务对等的原则，强调社会成员在享受社会保障权益的同时，也必须承担相应的义务和责任。在德国，原则上所有的雇员都要以某种形式参加养老和事故保险，94%的就业者都以某种形式参加医疗保险。除公务员外，所有就业者都参加失业保险。德国社会保险制度贯彻的“资金自助”原则，有助于把社会成员对社会保障的享受与参与市场竞争的责任心联系起来。但它忽视了那些先天不具备劳动能力或现在尚未具备劳动能力的社会成员所应享有的基本生活保障权利。

德国社会保障制度主要有三个方面的内容:一是社会保险，二是社会救助，三是社会福利。社会保险是德国社会保障制度的主要方式，它由养老保险、医疗保险、失业保险、长期护理保险和工伤事故保险这五个险种组成。它是国家用法律的形式规定的义务保险，除公务员实行《公务员法》另有保障规定外，所有雇员原则上都必须参加社会保险。社会保险的管理机构由两部分组成:一是按规定由雇主和雇员分别选出的代表参加的代表会议，作为最高权力机构行使组织与管理权；二是负责监督代表会议的行政机构，主要负责立法和监督代表会议的合法性等。只有失业保险由联邦劳工局领导的公务机关负责。

社会救助对象主要是那些丧失劳动能力的人，目的是为了帮助被救济者能够维持最低生活水平，并使被救济者在最短的时间内依靠自身的力量达到“自救”。根据《联邦社会救济法》的有关规定，凡是生活在德国的居民，不论是德国人还是外国人，只要达到该救济法所规定的条件，都可以要求得到社会救助。社会救助资金主要来自财政拨款；各市、县、州和联邦政府设立各级社会救济管理机构，对社会救助事务进行管理。

社会福利是国家、社会、单位共同组织起来的第二层社会保障网，是当社会中下层家庭因收入过低或某种特殊负担太重，而发生生活困难时予以福利待遇的制度。社会福利的给付不以收益人是否事先缴纳费用为条件，而是主动予以帮助。社会福利分为直接福利待遇和间接福利待遇两个方面。直接福利待遇是社会福利的主体，主要包括母亲保护和儿童补贴、住房补贴、社会救济等内容；间接福利主要是指国家利用减征或免征个人所得税及其他一些税收的办法给予的福利待遇。社会福利也是德国社会保障的重要组成部分。

（三）美国的社会保障制度

美国社会保障制度的建立和发展大致经历了分散、统一、改革和调整的过程。美国建国后，受当时联邦政府奉行的经济自由与放任主义的影响，除了地方政府和私人慈善机构方面有些社会保障事务外，全国没有统一的社会保障制度。20世纪20年代末，美国发生了严重的经济危机，工人大量失业，贫困者急剧增加，社会动荡不安。危急的社会局势迫使政府改变以往不参与社会保障的政策，开始建立社会保障制度。1935年美国国会通过《社会保障法》，形成了统一的社会保障制度，明确了政府在社会保障事务中的责任和地位。

美国《社会保障法》坚持公平和效率原则，规定了社会保障制度的基本内容和管理方式。保障法规定对在职职工实行强制性联邦养老保险，向雇主和雇员征收社会保险税；鼓励各州建立失业救助系统；对老年人、盲人和抚养未成年人子女的家庭提供援助；增加对州公共服务和康复设施拨款，增加对母子保健、残疾儿童服务的拨款。此后，随着美国社会经济的发展和结构的变化，社会保障的范围进一步扩大。1945年国会通过《军人调整法》，向复员军人提供教育津贴；1958年国会通过《国防教育法》；尔后又提高了老年、遗属和残疾保险范围，放宽了保险条件；1964年国会通过了《民权法》及一系列社会立法，重要的如《住房法》、《食品券法》、《医疗照顾法》、《高等教育法》等；20世纪70年代政府又增加了残疾人社会保险，扩大了失业保险的范围。

20世纪80年代以来，与其他西方国家一样，美国社会保障制度也出现了费用支出过大、社会保障税不断提高等问题，于是美国政府对社会保障制度进行了调整和改革。主要改革措施是运用税收手段刺激私营企业养老制度和个人养老储蓄制度的发展，完善医疗保险制度等。同时，也积极探索社会保障基金的商业化私营方式。

现阶段美国社会保障制度主要包括社会保险、社会救助、社会福利等制度。其中，社会保险是政府举办、个人投保的一种社会保障计划，它由残疾与遗属保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、养老等保险项目组成。其一，养老、残疾与遗属保险。美国法律规定，全体社会公民，均是养老、残疾、遗属保险的对象，其涉及范围极其广泛。该项保险资金来源于雇主和雇员缴纳的保险费以及政府的补贴，其中，雇主和雇员的缴付比例相同。该项保险按保险项目分项给付。其二，医疗保险。美国没有统一的适合于全体公民的医疗保险制度。其医疗保险的对象通常是工商业雇员和其他劳动者。农业工人和独立劳动者可以自愿参加保险。美国的医疗保险种类繁多，既有普通医疗保险、特别医疗保险，也有单项医疗保险。医疗保险范围包括住院、抢救、门诊、预防，也包括与妊娠有关的医疗、家庭护理及出院后的家庭治疗、门诊检查和治疗等。其三，工伤保险。美国的工伤保险范围包括工商业雇员、大多数公务员、大部分农业劳动者、部分家庭佣人及临时工。联邦政府雇员和码头工人、矿工另有保险制度。工伤保险的资金来源主要是雇主和雇员缴纳的保险金以及政府的拨款。其中，大多数雇主负担全部费用，少数州由被保险人负担极少量的费用，政府负担公务员的保险费用。其四，失业保险。关于失业保险的对象，联邦政府和各州政府有不同的规定。联邦立法规定，失业保险的对象包括工商业雇员、家务佣工和2/5的农场工人；而州立法规定，按联邦立法规定的雇员是失业保险的对象，而农业雇员、临时雇员、家务劳动者、独立劳动者和宗教组织的雇员，不列为失业保险的对象。美国失业保险资金来源于雇主和雇员缴纳的保险费，但大多数州规定雇员不缴纳保险费。政府只负担失业保险管理机构所需的管理费。

社会福利作为美国社会保障体系中的组成部分，主要是由政府向社会一般成员和特别对象提供的福利措施。这些福利项目主要包括住房、医疗与教育等方面的待遇。同样，社会救助作为社会保障体系中的一项制度，在美国亦起着重要的作用。社会救助一般由政府财政拨款，救助对象主要是没有参加投保的老人、残疾者、抚养未成年子女的贫困家庭以及两年内没有找到工作的失业者等，救助的项目主要有提供救济金、医疗补助或食品券补贴等。

美国社会保障制度在发展过程中形成了一些特点，主要表现为以下几个方面:一是常常把社会保障作为扩大有效需求的手段。二是管理的多层次。社会保障项目由政府和社会各组织团体分别管理，形成多层次的管理体制，政府在以效率为原则的指导思想下，尽量减少联邦政府的开支，州政府和企业在组织实施及项目设置方面有决定权，而联邦政府只作重要的决策。三是资金来源的多渠道。美国社会保障资金的来源不像西欧国家那样部分或全部由政府提供，而是采取财务自理的原则，强调职工必须在就业期间缴纳保险税，专款专用。此外，社会保障资金还来源于各种非营利民间组织，如工会、基金会、慈善机构、宗教组织、社区组织、居民团体等。从发展趋势看，私营企业也将成为社会保障基金的主要来源。四是根据地区经济发展的不平衡性，实行差别化的社会保障。在经济条件好的地区及企业，社会保障的程度和待遇较高，反之则低些。五是实行强制和自愿相结合的原则。美国社会保障制度在实施过程中，对一些普遍的、人人可能遇到的、经费开支较大的项目，比如失业保险、老年保险、住院保险，政府实行强制参加的原则。对于影响面小、经费开支不大的项目，则实行自愿参加的原则。

随着美国社会保障体系覆盖面的日益扩大，财政支付压力日益上升，社会保障体系改革的呼声也越来越高。2001年5月，布什政府成立了“强化社会保障总统委员会”，负责研究以允许部分社会保障税投资金融市场从而获得较高回报率为核心的改革计划，提出要引入自愿性的个人账户，使社会保障计划得以强化，这意味着部分私有化的改革措施已在逐步执行中。

（四）日本的社会保障制度

日本在20世纪20年代开始建立社会保障制度，到第二次世界大战后，日本的社会保障逐渐形成完整的体系。战后的日本，经济几乎处于崩溃的边缘，直到50年代中期，国民经济才得以恢复和发展，并进入高速发展阶段。在这段时期，日本政府先后颁发了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《失业保护法》和《环境保护法》等。60年代初，日本基本实行全民医疗保险和全民年金制度。到了70年代，日本国民的社会保障程度达到了最高水平，如政府规定70岁以上的老人免费看病，国民的年金月收入达到5万日元，对多子女的家庭实行补贴等。^[8]1973年的石油危机，使日本经济从持续增长的高峰转向缓速增长，高社会福利水平所导致的社会保障基金入不敷出的现象日益严重。因此，自70年代后期开始，政府对社会保障制度进行了一系列的调整和完善，逐步降低了福利水平。

根据1950年日本社会保障制度审议会提出的“关于社会保障制度的劝告”，日本的社会保障制度由社会保险、政府援助、社会福利、公共卫生等方面构成。按实施制度，可分为收入保障制度、医疗保险制度和社会福利事业。^[9]

1.收入保障制度

日本的收入保障制度主要包括养老金制度、劳动保险制度和公共救助制度。其中，养老金制度是收入保障制度的基本制度。

日本的养老金以公共年金为主体，根据加入者的职业不同，公共年金分为共济年金、厚生年金、国民年金和福利年金。1986年的养老金制度改革，将国民年金改为适用全体国民的基本年金，共济年金和厚生年金的加入者可同时享受国民年金。各种年金的内容及给付方式主要有:其一，国民年金（也称基本年金）。1986年通过的养老保险制度规定，凡20～60岁的日本国民都必须加入国民年金，均为国民年金的被保险人。被保险人分为三类:第一类是个体经营者和无业人员；第二类是工资收入者；第三类是第二类的配偶，无需缴纳保险金，只要办理手续，即可成为国民年金的领取人。国民年金的领取条件是:按规定缴纳保险金25年以上，满65岁者，则可领取国民年金。其二，厚生年金。以民间企业的工资收入者为对象。法律规定凡未满65岁的民间企业就业者都必须加入厚生年金保险。保险费的缴费由被保险人和业主各负担一半，领取条件与国民年金一样。1986年的改革规定，厚生年金的加入者也是国民年金的加入者。其三，共济年金。这是以国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等工资收入者为参加对象的共济组合的活动内容之一。其四，福利年金。对70岁以上、由于特殊或历史原因而无法享受上述年金者或可享受的数额很少者，可获得以税金为财源、数额固定的福利年金。

劳动保险制度分就业保险和意外劳动灾害保险两种。就业保险制度的前身是失业保险制度，1947年开始实施，目的是稳定失业者的生活。1975年经改革调整，改为现名。该制度以促进就业，提高劳动者的劳动技能为目的。就业保险分为普通保险（长期工）、短期就业保险（季节工）和临时就业保险（临时工）。保险金来源于政府、雇员、雇主三方出资。一般来说，政府承担保险金的1/4，雇主按同类被保险人平均工资的0.9%缴纳保险费，雇员按工资的0.55%缴纳保险费。意外劳动灾难保险的适用对象是所有民间企业的就业者。公务员、原公营企业的职员等另有适用他们的意外灾难救助制度。意外劳动灾难保险分为义务灾难保险和通勤灾难保险。前者为工作时间内引起的受伤、疾病、伤残和死亡等事故发生时的赔偿；后者为通勤途中引起的伤害、疾病、伤残和死亡事故发生时的赔偿。意外劳动灾难保险金的支付可分为医疗费、病假补贴、伤残年金、伤残金和家属抚恤金。

公共救助制度，又称生活保障制度，是国家负责保障贫困者生活的收入保障制度。日本于1946年制定了《生活保护法》，目的是保障国民健康的、文明的最低生活水平，该法经1950年修改后，一直沿用至今。公共救助制度是帮助被保护家庭实现自立的社会保障制度。公共救助的内容包括生活、教育、住宅、医疗、出生、就业、殡葬祭祀等七种。各救助的范围由法律明文规定，具体内容和标准由厚生大臣制定的“保护标准”规定，至于实施细则，也由厚生大臣颁布的“保护实施要领”、“医疗救济运营要领”等文件具体规定。公共救助方式分现金保护和实物保护两种，从实际情况来看，除医疗救助外，各种救助原则上都是现金给付。

2.医疗保险制度

日本的医疗保险制度由健康保险、共济救助、国民健康保险、老人保健四大部分组成。日本的医疗保险包括医疗费的支付和负担、分娩补贴、养病补贴、孩童养育补贴和丧葬费等。被保险的对象包括被保险人及其赡养的家属。

其一，健康保险。健康保险由政府管理健康保险和工会管理健康保险组成。职工人数700人以上的大企业参加工会管理健康保险，不能参加工会管理健康保险的中小企业，参加政府管理的健康保险。健康保险费按被保险人月收入额的等级分比例缴付，月收入分为42等，被保险者按自己所属等级按一定比例缴纳。1992年，政府管理健康保险的缴付比例为投保人收入的8.2%，由政府和被保险人各负担一半。工会管理健康保险，按收入的3%～9.5%缴付。

其二，共济救助。共济救助即共济组合的短期支付制度，主要是向组合成员及其家属提供医疗和意外灾难的救助服务。由于共济组合的短期支付制度是以收支平衡为原则的，因此，根据组合成员的年龄构成、平均收入、赡养人口的不同，各组合间的缴费比率也不相同，一般在6.4%～11.46%。

其三，国民健康保险。凡不能参加健康保险、船员保险、共济保险的农林水产业从业人员、个体经营者和无业人员等，则为国民健康保险的参加者。国民健康保险是一种区域保险，投保者为地区政府。地区不同，保险费的缴付也不同，一般是根据地区国民健康保险金的支出及被保险人的收入、财产、人数等计算得出。一般来说，国民健康保险金的支付水平低于健康保险，被保险人及其家属的医疗费只有70%可获得保险支付，但它是覆盖范围最广的初级医疗保险网。

其四，老人保健。1983年，日本政府建立了独立的老人保健制度，该制度规定，凡70岁以上，或65岁以上70岁以下身体有残疾的老人均为该制度的保障对象，所需医疗费的70%由中央政府负担，其余30%由地方政府负担，个人仅在入院治疗及门诊治疗时负担部分费用。

3.社会福利事业

日本的社会福利事业主要包括儿童保护、儿童补助、残疾人保护、孤寡老人救助等，内容较为广泛。

日本社会保障制度起步较晚，但发展较快，普及面较广。其特点主要有:一是社会保险制度多元化。日本的社会保险由政府和民间组织共同或分头举办。医疗保险、养老保险由政府举办，民间大企业参加。各共济组合和保险组合管理一部分保险事业。政府各部门和特殊行业也有自己的保险制度，它们之间既统一又具有独立性。对特殊人员、特殊行业则设有专门的保险制度，如老人保健制度、船员保险制度等。这种因地制宜的保险制度解决了社会各阶层人员多样化的需要。二是年金制度趋向于一体化。日本的年金制度原来并不统一，1959年制定了《国民年金法》，1961年4月开始实行。这样，日本的全体国民都能享受某种年金待遇。政府还着手建立基础年金，逐步把各种年金统一起来，使全体国民都有平等的享有权。三是保险费负担全民化。日本正致力于完善全民保险制度，即保险费用由全体国民共同负担，在国民收入再分配时向老人、妇女、儿童和残疾人倾斜。

日本的社会保障水平在经济高速增长后已有较大幅度的提高，保障范围也已经很广泛，各种基本保险和辅助保险制度相辅相成，形成了完整的社会保险体系。

随着日本少子化和老龄化问题的日趋严重，加上失业人数有增无减，日本的社会保障制度遇到了前所未有的严峻考验。其中最严重的是养老保险制度陷入了困境，养老基金运作出现了巨额亏损；养老保险费的缴纳不断减少，养老金领取者不断增加。

为了确保社会保障制度得到持续稳定的发展，日本政府和执政党已开始了以养老金制度改革为主要内容的社会保障制度改革。

（五）新加坡的社会保障制度

新加坡社会保障制度的核心是公积金制，也就是“储蓄基金制”。“储蓄基金制”是由社会立法强制雇主和雇员按工资的一定比例为雇员个人缴纳养老储蓄金。公积金由新加坡中央公积金局统一管理。公积金计划涉及退休、住房、保健、保险以及投资等几个方面。此外，社会保障制度中还包括社会救助和雇主责任制的社会保障内容。

新加坡公积金制度是一种完全的强制储蓄计划。最初公积金制度主要是保障公积金会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活，没有涉及住房、保健、保险以及投资等方面的内容。这种公积金制度有它的局限性，主要表现为:一次性付款的规定使存款较少的公积金会员不能保障其晚年生活；存款可能会受通货膨胀的影响；因患病与分娩、工伤、失业等原因使职工的生活不能得到补偿。为了克服上述弊端，新加坡政府在原来的公积金计划基础上，对社会保障制度及其公积金制度进行了改革，推行了一系列新的公积金计划，形成了现行的社会保障体系。新的公积金制度除了包括养老金、失业、医疗等基本的社会保障项目外，对公积金的储蓄、运用、管理等制订了补充计划。这种新的补充计划包括:一是最低存款计划。实行这一计划的目的是保证会员有足够的公积金存款额，以应付退休后的基本需求。计划规定会员退休后，必须在公积金账户中保留最低存款额。最低存款可以存在公积金退休账户上，也可以向特准的保险公司买年金保险，或存入特准的银行领取较高的利息。二是最低补充计划。这一计划的宗旨是协助没有公积金或公积金不足的非会员及会员增补其退休账户储存额，以应付年老时的基本需要。只有新加坡公民和永久居民才可以参加。用于补充计划的如果是现金，则给予免税，但对填补数额有一定限制。三是公共住屋计划。公共住屋计划是使公积金会员能够用自己的公积金购买建屋发展局所建的住屋。会员就业，向公积金局缴纳公积金，公积金局用公积金购买政府债券，政府把所筹债券资金的一部分贷给建屋发展局，建屋发展局建造住屋出售给会员，会员用公积金购买住屋，若公积金不够，则可向政府低息贷款，贷款可用每月所缴公积金分期偿还。四是住宅产业计划。其宗旨是使会员能用自己的公积金在新加坡购买私人产业作为住宅或用作投资。住宅可以出租。会员可以向金融公司或银行贷款，可用公积金还贷，但对所用公积金数额有一定限制。五是家庭保障保险计划。其宗旨在于确保公积金会员及其家属在会员终身残疾或死亡时能够继续保有他们的住屋。所保障的是正在分期偿还建屋局贷款的会员，当会员残疾或死亡时，这一计划就自动为他偿还贷款。此外，当会员残疾或死亡时，公积金计划还可以为会员及其家属提供一笔钱以应付往后几年的生活所需。六是投资计划。其宗旨是使会员能自己管理公积金并增加他们的公积金储蓄以作退休之用。会员可以用公积金投资于信托及特准股票、特准贷款股、单位信托及黄金。投资数有一定限额，投资所得必须存回公积金投资账户。七是非住宅产业计划。其宗旨是使会员能够用自己的公积金在新加坡购买非住宅产业作为自用或投资。在这一计划下，会员能动用的公积金数额相当于他所购买的产业估值的70%。八是新加坡公共汽车股票计划。其宗旨是使会员能用公积金购买公共汽车股，以享受乘车优惠和分红。九是教育计划。其宗旨是使会员能用自己的公积金支付本身或子女的高等教育费，但不能缴纳在国外的高等教育费。所提出的款项须在毕业后连同利息存回原公积金账户中。十是保健计划。其宗旨是使新加坡人能够应付他们本身及家属住院就医的开支。新加坡保健计划的另一部分是预防性的，教育人民保持身体健康以减少医药费开支。十一是保健双全计划。其宗旨是使公积金会员及其家属能够支付由于重病治疗带来的高额医疗费。当会员及其家属因重病住进医院，住院费的开销达到一定限额时，就可以得到这一计划的保障。

新加坡公积金制度由政府、雇主、雇员三方参与，雇主和雇员按一定比例缴纳公积金，政府则为公积金缴付款及其利息提供免税政策。此外，由于公积金法规定公积金存款一定要投资于政府的债券，政府对公积金储备提供保证，所以，会员不必担心到时收不回存款，政府还对公积金制度提供法律保证。

每个公积金会员在公积金局拥有三个账户:一是普通账户。此账户存款可用于所有公积金计划，即可以购买保险、购屋、投资等。此账户存款的缴付比例为薪金的30%。二是特别账户。此账户存款不能随便支用，只用作养老金给付和紧急财务用途，但在特殊情况下也允许会员动用此账户存款。三是保健账户。这一账户仅作会员的保健用途，即只有在会员患病需支付政府或私人医院的住院费用时方可使用。存入这个账户的比例为薪金的6%。

公积金的给付是与公积金计划所保障的内容相联系的。具体内容有:一是在会员55岁退休时，其公积金除保留最低存款外，其余均可一次性提取。如果其公积金不够最低存款额，可以用现金填补，也可以用其子女的公积金填补。二是当会员因残疾失去工作能力时，可以一次性提取所有的公积金。三是当会员死亡时，其公积金可以转给其指定的受益人。受益人可以是其亲属、朋友等。公积金局鼓励会员指定自己的家人为受益人。四是当会员永久离开新加坡时，可以领取其公积金。五是会员在住屋计划下可以用公积金购买两类住屋:一类是建屋发展局建造的低价公共住屋，购买这类住屋必须具备一定的条件；另一类是私人住屋。六是在家庭保障保险计划下，会员如果不幸去世或终身残废，其尚未还清的购屋贷款由公积金局负责归还；在家属保障保险计划下，如果会员发生意外，公积金局可为其家属提供一定金额的保障。七是会员在投资计划下，可以用公积金购买新加坡公共汽车服务公司的股票。其公积金也可以作为特准投资购买股票、黄金等，还可以购买非住宅产业，以获取比公积金储蓄利率更高的投资回报率。新加坡政府还推出特准教育计划，允许会员用公积金为其本人或子女缴付高等学院的学费。八是会员在保健计划下，可用其保健账户的公积金支付其本人或家属生病住院的费用。若所患的是重病，当住院费用超过一定限额时，有相当一部分可从保健双全计划中支取。

新加坡的公积金管理和运作由中央公积金局负责。公积金局由劳工局管辖，内设董事会，为最高管理机构，负责制定重要的保障政策。比较重大的保障计划，需经劳工部批准。公积金董事会由一名主席（由劳工部长任命）、两名政府代表、两名雇主代表、两名雇员代表以及三名专家组成。

与其他国家的社会保障制度相比较，新加坡公积金制度是强制储蓄型保险制度，它更强调社会成员的自我保障责任，把保障待遇与个人的劳动贡献紧密相连，更有利于调动社会成员的积极性。新加坡的公积金制度允许会员在退休前动用公积金购买住房、投资、买保险、支付医疗费等，把公积金的保值增值与保障功能的扩大有机地结合起来。由于中央政府直接管理公积金，并运用公积金制度直接参与和调控社会经济活动，使得公积金管理更有效率，对社会经济的调节作用更大。新加坡社会保障制度的自我保障原则及高效、多元的运作机制，对各国社会保障制度的改革和完善有一定的借鉴意义。

但新加坡公积金制度也存在一些不足及值得探讨的问题:一是过高的投保费率，阻碍了多层次养老保险制度的出台，迫使退休者只能享受到一种养老保险；二是缺乏社会互助共济的功能；三是对经济发展具有一定的负面作用，不断提高的缴费率会导致生产经营成本过高，影响经济竞争力。因此，近年来新加坡政府也在不断修改调整公积金政策，以期能使其发挥更好的作用。

【注释】

[1]参见李琮主编:《西欧社会保障制度》，中国社会科学出版社1989年版，第37页。

[2]参见中国社会保障改革项目课题组编:《社会保障制度的国际比较》，《经济学动态》，1994年第8期。

[3]《孟子》，上海古籍出版社1987年版，第12页。

[4]参见宋晓梧等著:《中国社会保障制度建设20年》，中州古籍出版社1998年版，第3页。

[5]参见李琮主编:《西欧社会保障制度》，中国社会科学出版社1989年版，第189页。

[6]参见杜俭、郑维桢主编:《社会保障制度改革》，立信会计出版社1995年版，第352—359页。

[7]参见布莱尔:《新英国》，世界知识出版社1998年版。

[8]参见胡乐亭主编:《社会保障概论》，中国财政经济出版社1996年版，第224页。

[9]参见复旦大学日本研究中心编:《日本社会保障制度——兼论中国社会保障制度改革》，复旦大学出版社1996年版。