二、中国养老保险制度
我国的养老保障在计划经济体制下即已形成了完整的体系。但这种制度对于养老基金的筹措和运用，对于企业的负担和受益人的待遇等都存在一系列的问题。在中国企业制度和劳动力制度进行改革后，传统的养老保险制度越来越不适应新的体制，与市场经济体制相适应的、与国际接轨的新的社会养老保险制度的建立便成为必要。
（一）中国养老保险制度的建立
我国的养老保险制度始建于20世纪50年代初期，1951年2月5日，政务院第73次会议批准并颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，对企业职工年老退休、疾病、伤残、死亡、生育等作出了给予必要物质帮助的规定。1953年1月2日，政务院对《劳动保险条例（草案）》作出修正并公布实行。1955年12月29日，国务院又颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，从而在国家机关和事业单位也初步建立了工作人员的养老保险制度。由于全民所有制企业职工和国家机关工作人员的养老保险在某些规定和待遇标准等方面存在着差别，因此，国务院又于1958年2月9日公布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定》，统一了全民所有制企业、事业和国家机关职工的退休制度。同年3月7日，国务院又公布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，从而又统一了企事业单位、机关职工的退职办法。至此，养老保险从《劳动保险条例》中独立出来，并成为单项立法。统一后的养老保险制度实施了20年，对养老条件及养老待遇作了明确规定，形成了完整的计划经济体制下的养老保障体系。
1.对退休、退职、离休条件作了明确规定
（1）对于退休条件的规定。按规定，男工人和男干部年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁，连续工龄满10年的，可以办理退休手续。在特殊工种岗位工作的，男工人与男职员年满55周岁，女工人和女职员年满45周岁，连续工龄满10年的，均可以退休养老。党政高级干部，其退休年龄延长至65周岁。高级知识分子其退休年龄经主管部门批准，也可以适当延长。
（2）对于退职条件的规定。根据规定，凡是不具备身体条件的男女工人与干部，如果由医院出具有效证明，并经劳动鉴定委员会确认，已经丧失劳动或工作能力的，可以而且应该提前退职。
（3）对于离休条件的规定。按照规定，在1949年10月1日中华人民共和国成立之前，参加由中国共产党领导的革命战争，脱产享受供给制待遇的干部和在国民党统治区从事地下工作或参加民主党派的人员，以及1948年以前在解放区工作，享受当地人民政府制定的薪金待遇的干部，男满60周岁，女满55周岁，均可以离休。
2.退休、退职、离休养老金待遇的规定
（1）关于退休养老金的待遇。按照规定，工人和干部符合退休条件退休后，按其连续工龄的长短，逐月付给退休养老金。退休养老金的数额一般为本人退休时月标准工资的60%～75%，一直给付至职工死亡为止；在解放战争期间参加工作而不够离休条件的职工，其退休养老金为本人标准工资的80%。对于因工致残而退休的职工，视其生活自理能力具备与否，发给本人标准工资80%～90%的退休养老金，并酌情发给护理费。退休人员除了每月可以按规定领取退休养老金外，还可以享受国家规定而发给的各种生活补贴费。
（2）关于退职养老金的待遇。职工符合退职条件退职后，每月可以领取相当于本人退职时月标准工资40%的退职养老生活费。如果退职养老生活费不足40元的，则按40元发给。
（3）关于离休养老金的待遇。按照1982年的有关规定，凡符合离休条件的离休干部，均按本人离休前的标准工资领取离休养老金。此外，还分别按参加工作时间的先后，以一定比例加发生活补贴。离休人员除了享受以上各项养老金待遇之外，同样还享受国家规定的有关生活补贴待遇。
（二）中国旧有的养老保险制度存在的主要问题
中国旧有的养老保险制度是计划经济体制下社会经济制度的一项产物。随着中国经济改革的不断深化，特别是在社会主义市场经济得到发展后，旧有的养老保险制度越来越不适应社会经济的发展和现代企业的运作机制，其问题主要表现在以下几方面。
1.国家和企业包揽过多，个人权利与义务相脱节
单一层次的养老保险难以分散负担，不利于建立体现国家、单位、个人三者合理负担的多层次养老保险体系。旧有的退休养老制度，个人不缴费，保障项目均由企业统包，职工自我保障观念薄弱，一切依赖国家和企业，退休后的生活依靠单一的“企业养老保险金”，养老金替代率（养老金相当于工资的比例）不断上升，达到了85%。而国际社会保障协会关于最低社会保障标准的公约指出，一个人缴费30年，退休后领取的养老金相当于缴费工资的40%。而国外许多国家把养老保险金的整体替代率确定为60%～70%，其中基本养老保险金的替代率为40%～50%，补充养老保险金的替代率为20%～30%。我国居高不下的替代率阻碍了多层次养老保险体系的建立和发展。
2.覆盖面窄
旧有的社会保险主要在全民所有制企业、事业和机关团体中实行，城镇集体所有制单位只有区县以上的“大集体”企业参照国有企业实行。小集体企业、私营企业、三资企业的职工以及个体工商户业主都未被纳入养老保险范围。
3.筹资模式不适应人口老龄化趋势下的社会需要
我国实行的筹资模式是现收现付模式，这是根据收支平衡的原则筹集资金，即本期社会保险基金的收入仅仅用来满足本期保险费支出的需要，本期征收，本期使用，收支基本保持平衡，不为以后的支付储备资金。但我国人口众多，人口老龄化的进程加快，且人口老龄化出现于经济尚不发达时期，因此，如果处理不当，资金补充不足，将面临养老金支付的危机。我国基本的养老保险基金统筹率已由1978年的3%上升到1995年的20.76%。据世界银行预测，到2030年将上升到48%，远远超过了国际上公认的20%～25%的警戒线。过高的基本养老保险统筹率使企业和个人难以承受，也严重影响了经济的发展和社会的稳定。
4.管理体制不健全，管理机构分散，缺乏宏观协调
这首先表现为管理服务的社会化程度低，离退休人员的各项管理和服务工作均由企业来承担。行政管理、法律监督、营运实施等各项工作缺乏合理分工，管理效率低下。其次表现为企业的社会职能与生产职能不能分离，不利于企业转换经营机制，建立现代企业制度。
（三）中国养老保险制度改革
随着经济改革的逐步深化，国务院根据社会经济发展的实际情况，于1978年6月2日颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，在1958年实施的职工养老保险制度的基础上，对干部和工人的养老保险分别作出了新的规定。1980年和1992年又对干部安置的暂行办法作了两次修改。其后，又制定了一系列修改条例和法规。其中重要的有1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号），1995年颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（6号文件），1997年国务院颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（26号文件），从而初步建立了符合社会主义市场经济体制的中国社会养老保险制度。2005年国务院颁发了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），在养老保险账户结构、计发办法等方面有了调整。2009年在全国开展了新型农村社会养老保险试点。2010年，《中华人民共和国社会保险法》颁布，明确规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。2011年“十二五”规划纲要也要求“完善实施城镇职工和居民养老保险制度”。自此，我国的社会养老保险制度日趋完善。
1.养老保险制度改革进程
1978—1997年，中国养老保险制度在以下几个方面进行了改革。
第一，改革旧有的退休费用企业负责制，建立和实施退休费用社会统筹制。[5]在旧有的养老保险制度下，以企业为单位负责本企业退休人员的养老金，但由于各企业的经营状况不同、新老职工的比例不同等原因，使各企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾非常突出。在纺织、粮食、轻工等传统行业中的一些老企业，退休费用达到工资总额的50%以上，有的企业甚至超过了工资总额；而在电子、仪表、化工等一些新兴行业的企业中，退休费用不到工资总额的5%。为此，1983年10月在郑州召开的全国保险福利工作会议上提出了全民所有制企业退休费用实行社会统筹的方案。1984年，国有企业职工退休费用社会统筹试点工作取得初步成效。1986年1月，国家体改委、劳动人事部联合印发《转发无锡市实行离退休职工养老保险统筹制度的通知》，要求各地扩大试点。同年7月，国务院发布关于改革劳动制度的有关规定，决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制，并规定了劳动合同制工人退休养老保险办法，企业按劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳退休统筹养老费。国务院关于劳动制度改革的规定发布后，推动了退休费用社会统筹工作的开展。1987年5月，国家体改委、劳动人事部印发了《关于转发退休费用社会统筹工作座谈会纪要的通知》，提出要求全国有条件的市县在两年内实行退休费用社会统筹，部署了做好确定保险费缴纳比例、妥善处理企业经济效益的变化与养老金的关系等工作，明确中央直属企业（除铁道、水电部门外）都可参加当地的养老统筹基金，同时提出了要加强基金管理和财政监督等项工作。由此，国有企业职工养老保险进入了社会化改革的进程。
第二，建立城镇集体所有制企业职工养老保险制度。在全民所有制单位推行养老保险社会统筹制度的同时，鉴于集体所有制企业同样存在的职工退休费用问题，1984年10月，中央财经领导小组会议决定，城镇集体所有制企业也实行养老保险制度，并规定全民所有制企业职工养老保险由劳动部管理，城镇集体所有制企业职工养老保险由企业向中国人民保险公司（以下简称“人保”公司）缴付，由“人保”公司统一经营。为此，“人保”公司起草了《城镇集体所有制企业职工养老保险条例》（草案），1985年，劳动部和“人保”公司联合发文，对国有企业和集体企业养老保险分工与交接作出了规定。截至1988年4月，“人保”公司已在全国18个省、自治区、直辖市，两百多个市（县）的城镇集体企业职工中建立了养老保险统筹制度，参加职工达三百多万人。1988年起，劳动部认为养老保险是政府职能，应把“人保”公司所管的城镇集体企业职工养老保险改为由劳动部办理，因此，劳动部门所属的社会保险机构同时经办集体企业职工养老保险，形成政府部门和保险公司共办养老保险的格局。
第三，逐步建立企业职工基本养老保险制度。经过多年的改革，各地区以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革取得了一定的成效。但鉴于我国经济发展水平及人口老龄化发展迅速的情况，有必要进一步改革和完善养老保险制度。为此，1991年国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号），对养老保险制度的多层次体系、费用筹集、基金管理以及部门分工等作出了政策性规定。
第四，探讨和实施社会统筹与个人账户相结合的筹资模式。旧有的社会养老保险制度是现收现付制，资金由国家和企业统筹。从20世纪80年代中期开始，我国在社会养老保险制度改革试点工作中，借鉴和研究了国际上养老保险制度改革的经验，认为由社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累制模式取代单一的现收现付制社会统筹模式是改革发展的趋势，只有引入和发展个人账户储存基金制模式，使其成为养老保险新制度的主体，同时建立完善的社会统筹制度，使社会统筹与个人账户有效结合，才能建立起合理有效的社会养老保险制度。为此，我国开始了社会养老保险的社会统筹与个人账户相结合模式的试点工作。1989年7月，福建省推出了实施城镇集体企业职工养老保险的办法，即采用现收现付统筹式的基本养老保险与个人账户储蓄积累式的补充养老保险相结合的双层式养老保险制度，委托人民保险公司承办，这是我国社会统筹与个人账户相结合的养老保险的首次探索试点。此后，在深圳市和海南省的社会养老保障制度综合试点工作中，也采用了个人账户和共济基金账户相结合的筹资模式。深圳的改革方案经反复论证和修改后，于1992年正式实施，为探索我国社会统筹和个人账户相结合的养老保险筹资模式积累了经验。1993年，上海市人大也通过了以个人储存和统筹互济相结合的筹资模式为核心的基本养老保险制度改革方案，几年来，方案的实施取得了成功。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方向。1995年3月，国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号），随通知颁发了企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合的实施办法。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的通知》（26号文件），统一了全国养老保险的实施办法。这些都标志着我国的社会养老保险制度改革取得了实质性的进展，基本养老保险社会统筹与个人账户相结合的模式基本形成，使基本养老保险制度建设逐步进入法制化轨道。
1998年8月，国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，主要内容包括:将原来11个行业的行业内养老统筹移交地方（省、直辖市）管理；提高统筹层次，实施省级统筹；养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。
2005年12月3日，国务院正式颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）。随着人口老龄化、就业形式多样化和城市化的发展，现行的企业职工基本养老保险制度显现出一些与经济社会发展不相适应的问题，如覆盖范围不够广，大量的城镇个体户和灵活就业人员还没有参与其中；基本养老保险的个人账户空账运行，没有真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化的实际需求；基本养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金的调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，基金调剂能力也比较弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保险体系还没有建立起来等。针对上述问题，国务院颁布了完善企业职工基本养老保险制度的决定。这一决定的主要内容包括:
（1）确保基本养老金按时足额发放，以保障离退休人员的基本生活。
（2）扩大基本养老保险覆盖范围，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。
（3）逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，原本由单位缴纳、打入个人账户的3%，转而注入统筹基金；而缩小后的个人账户资金也不得再挪用。
（4）加强基本养老保险基金的征缴和监管。
（5）改革基本养老金计发办法，规定在1997《决定》实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。在1997《决定》实施前参加工作、2005《决定》实施后退休，且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。本决定实施后到达退休年龄，但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
（6）建立基本养老金正常调整机制，合理确定基本养老金水平，根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。
（7）在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场并促进人员的合理流动创造条件。
（8）建立多层次的养老保险体系，具备条件的企业为职工建立企业年金，企业年金基金实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营，并严格监管规范运作。
（9）进一步做好退休人员社会化管理工作，提高管理和服务水平。[6]
我国在建立和实施基本养老保险制度的同时，从20世纪80年代起，企业补充型养老保险制度的建设也得到了发展。
2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》第二章，对建设基本养老保险有了更明确的规定，尤其提出国家要建立基本养老金正常调整机制，要根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系可随本人转移，缴费年限累计计算。提出国家要建立和完善新型农村社会养老保险制度，建立和完善城镇居民社会养老保险制度。各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。
2.养老保险制度改革所遵循的基本原则
在上述国务院颁发的关于建立企业职工养老保险制度的有关文件中，明确地提出了我国养老保险制度改革所遵循的基本原则。第一，保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。随着我国人口老龄化程度的日益提高，社会对养老保险资金的需求日益突出。我国目前基本养老保险金的替代率已高达80%左右，需要随着工资水平的逐步提高和养老保险结构的调整，逐步降低基本养老保险金的替代率。同时，应该吸收西方国家由于高福利而引起诸多社会弊端的教训，使养老保险的水平与我国经济社会发展水平相一致。因此，必须贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则。第二，社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合。如果单一地依靠社会基本的保险给付，一方面社会承受的压力过大，另一方面也不利于受益人合理地安排经济收入，不利于提高养老保险基金的运行效率和受保人给付水平的提高，因此，需要两方面相结合。第三，权利与义务对等的原则。应该改变传统的以工龄、职级等因素确定给付标准的做法，充分考虑受保人的工作年限、投保期限和投保数额等因素，确定其合理的获得养老保险金的条件和给付水平等。第四，统一决策，分级管理，实行行政管理与保险基金管理分开的原则。养老保险制度的建立和实施涉及面广，影响大，需要由中央政府对重大的政策进行决策，有些涉及原则性的长远的问题，还需要提交法制部门制定统一的法规予以确定。但在具体实施过程中，存在着许多操作上的问题，需要各级政府和相应的社会保障管理机构根据实际情况予以处理，实行分级管理。此外，社会保险基金的筹措和运作，需要有专门的机构和专业的管理人员加以管理，需要根据经济的变动情况和金融市场情况来合理安排、投资和使用基金，因此，必须成立专门的保险基金管理机构，严禁行政部门任意干预和行政划拨。第五，分享社会经济发展成果的原则。随着经济社会的发展，在消费水平普遍提高的情况下，退休人员的实际生活水平有可能下降。因此，有必要建立基本养老金调整机制，使退休人员的收入水平随着经济社会的发展和职工工资水平的提高而不断提高，以共同分享社会经济发展的成果。
3.中国养老保险制度改革的目标
1993年党的十四届三中全会提出到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。在2010年前后，建立起比较完善和规范的、国际先进的、三方面有机统一的养老保险制度。建立的社会化养老保险体系包括三个层次，即基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险。三个层次的关系是:基本养老保险保障退休人员的基本生活，它由政府举办，采用社会统筹和个人账户相结合的模式，以征税或缴费方式筹集资金。基本养老保险强制性地覆盖到全社会劳动者，保障退休人员获得的替代率为社会平均工资20%～25%的基础养老金，以保障退休人员最低的生活水平。企业补充养老保险是在贯彻按劳分配原则和考虑地区发展水平及企业经济效益的基础上，使离退休人员的生活随着经济与社会发展不断得到改善。企业缴纳补充养老保险，政府可给予一定的税收优惠，补充养老保险的养老金替代率设计为50%～60%，这一部分将成为退休人员养老金收入的主要部分。个人储蓄型养老保险主要是增加退休人员养老金的给付额，提高投保人退休后的生活质量。同时，也要发挥商业保险的补充作用。个人储蓄型养老保险由商业保险公司举办，个人自愿投保，政府也给予适当的税收优惠。
总体上说，三个层次结构的养老保险制度是总结和借鉴了许多国家的实践经验并根据中国的国情设计的，它有利于抵御和度过老龄化高峰期的支付困难，政府、企业、个人三者权利与义务清晰，有利于社会主义市场经济体制的建立和社会的安定。
经过近二十年的发展，我国养老保险改革的目标已基本实现。《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》又明确指出了完善我国基本养老保险制度的主要目标和任务，提出实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。完善实施城镇职工和居民养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度的有效衔接。推动机关事业单位养老保险制度改革。发展企业年金和职业年金。我国的基本养老保险制度将随着社会主义市场经济体制改革的深入而不断得到完善。
（四）城镇养老保险制度的实施及改革
城镇养老保险制度实行多层次的养老保险体系，其内容主要包括城镇企业职工基本养老保险和城镇居民社会养老保险。
1.城镇企业职工基本养老保险
（1）基本养老保险。其主要内容包括养老保险的实施范围、社会统筹资金的筹集和社会保险管理体制等。目前，我国养老保险的实施范围已明确规定为城镇各类职工、劳动者以及个体工商户、私营企业主等非工薪收入者。
基本养老保险基金分为社会统筹基金和个人账户基金。社会统筹基金的资金来源为企业缴纳的基本养老保险费。企业总的基本养老保险缴费比例一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数超过此比例的省、自治区、直辖市应报劳动和社会保障部、财政部审批。自2006年1月起，个人账户统一由本人缴纳工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，原本由单位缴纳、打入个人账户的3%，转而注入统筹基金；而缩小后的个人账户资金也不得再挪作他用。
基本养老金的计发条件和计发办法如下:
根据2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后，参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。
国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休，且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动和社会保障部、财政部备案。
本决定实施后达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。
（2）企业（单位）补充养老保险。补充养老保险是相对于法定的基本养老保险而言的养老保险。它是根据企业自身的经济能力，由企业与本企业职工根据国家政策，在协商一致的基础上为本企业职工建立的。目前企业补充养老保险的形式是企业年金。2004年5月1日，《企业年金试行办法》正式实施。由此，中国企业补充养老保险制度改革趋于法制化和规范化。
按照《企业年金试行办法》的规定，建立企业年金的企业必须依法参加基本养老保险并履行缴费义务，具有相应的经济负担能力，已建立起集体协商机制。《企业年金试行办法》还具体规定了企业年金方案内容、企业年金缴费规定、企业年金基金组成、企业年金基金管理规定等内容。
为使《企业年金试行办法》得到有效实施，劳动和社会保障部同时颁布了《企业年金基金管理试行办法》，提出了企业年金基金的市场化运作原则，明确了企业年金的治理结构以及各管理机构的职责和法律关系，对规范企业年金的市场运作意义重大。
（3）个人储蓄型养老保险。职工个人储蓄型养老保险，是在国家宏观指导和给予一定政策性优惠的条件下，按照个人自愿的原则，由职工个人根据自己经济收入的情况，或多或少地向社会保险事业管理机构缴纳一定的养老保险基金，有的也可以委托单位代扣，金额不限。个人储蓄型养老保险可缓解社会高消费，改善职工退休待遇，提高退休人员的生活质量，起到居安思危的作用。个人储蓄型养老保险由职工个人自愿选择经办机构。
从以上内容可以看出，基本养老保险体现了职工平等的养老保险权，它采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险则因企业经济效益和个人收入不同而有所差别，体现了效率原则，它采用完全积累办法，设立个人账户，所有款项及利息归个人所有。基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄型养老保险三个层次的有机结合，构成了多元化的中国养老保险制度。
2.城镇居民社会养老保险的基本内容[7]
1997年，我国统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围逐步扩大到城镇个体工商户和灵活就业人员；2005年，进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度。2009年，在全国开展了新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点，建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，标志着我国养老保险制度第一次突破城镇局限向广大农村发展。2010年，《中华人民共和国社会保险法》颁布，明确规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。2011年，全国人民代表大会通过“十二五”规划纲要，要求“完善实施城镇职工和居民养老保险制度”。城镇中未就业人员以及就业不稳定而无法纳入职工基本养老保险制度的居民的养老保险制度建设也被列入社会保险体系建设之列。国务院决定，从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险（以下简称“城镇居民养老保险”）试点，并印发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）。对建立城镇居民社会养老保险制度的意义、任务、原则等作出了规定。
第一，建立城镇居民养老保险制度的意义。
建立城镇居民养老保险制度，是深入贯彻落实科学发展观，让广大人民共享改革发展成果的重要决策。科学发展观的核心是以人为本，要把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，使发展成果惠及全体人民。城镇居民养老保险是我国养老保险制度全覆盖的最后一项空白，制度所覆盖的城镇非从业居民这个群体，成分构成多样，其中一部分青壮年多是残疾人或劳动能力不强，常常在就业和无业之间徘徊，收入低或无收入；而老年人的生活来源没有可靠的制度保障，相当一部分是城镇中的困难群体。党中央、国务院决定开展城镇居民养老保险试点工作，正是从广大人民群众的根本利益出发，通过社会化的养老保险制度改善这些困难群众的老年生活状况和未来预期，使得改革发展成果更好地惠及更多的群众。
建立城镇居民养老保险制度，是加强和创新社会管理的重要步骤。我国正处于经济快速增长时期，由于社会利益群体日益多元化，收入分配差距拉大，容易导致社会矛盾凸显和不稳定。当前特别需要加强和创新社会管理，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。健全的社会保障制度，有助于缓解社会矛盾，被称为社会的稳定器和安全网。建立城镇居民养老保险制度，是社会管理的制度创新，有利于发挥社会保障的再分配调节功能，改善低收入群众的生活质量，建立起缩小收入差距的长效机制，更公平地分配公共服务资源，这对于促进经济发展、维护国家稳定和社会和谐起着积极作用。同时，城镇居民养老保险采取与新农保相同的制度模式，普惠公平、城乡统筹，有助于培育和引导自尊自信、理性平和、开放包容的社会心态，促进社会和谐。
建立城镇居民养老保险制度，是建立完善覆盖城乡居民社会保障体系的重要环节。党的十六大以来，我国社会保障体系建设取得了重大进展。党的十七大提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，并强调“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”。现在，基本医疗保险和最低生活保障在制度上基本实现了城乡全覆盖。在养老保险领域，城镇职工和农村居民已经有了制度安排，建立城镇居民养老保险制度，标志着我国养老保险城乡全覆盖的制度体系最终形成，全体国民都纳入了社会养老保障体系，从而实现几千年来中国人“老有所养”的愿望。第6次全国人口普查结果表明，我国60岁以上老年人口的比重已达13.26%，近几年平均每年提高0.5个百分点，老龄化趋势明显。将养老保险制度的覆盖范围扩大到全体城乡居民，对于应对我国老龄化挑战，保障老年居民的基本生活，促进经济社会协调发展，意义重大。
第二，开展城镇居民养老保险试点的目标任务和基本原则。
城镇居民养老保险试点的目标任务是，建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民的老年基本生活。2011年7月1日启动试点工作，首批试点覆盖面为60%，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。
城镇居民养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。这一原则与中央确定的社会保障体系建设的总方针是一致的，同时根据城镇居民的特点，强调了“有弹性”。一是从城镇居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城镇居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。
第三，城镇居民养老保险制度与新农保基本一致。
城镇居民养老保险与新农保在制度模式和政策框架等方面基本保持一致，即实行社会统筹与个人账户相结合，筹资方式是个人（家庭）缴费与政府补贴相结合，待遇支付结构是基础养老金与个人账户养老金相结合。这主要是考虑到:首先，城镇居民养老保险制度所覆盖的城镇居民，没有单位给他们缴费，只能依靠自己缴费和政府补贴，这与农村居民有共性，而与职工有较大差异，因此不宜采用职工基本养老保险制度模式；其次，社会保险法规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施”，二者模式一致，有利于制度衔接融合，将来还可以整合成统一的城乡居民社会养老保险制度；再次，已有部分地区按照这一模式开展了先行探索，得到群众认可，取得了初步的实践经验。
第四，城镇居民养老保险试点的主要政策。
（1）参保范围。年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。对灵活就业人员，应鼓励他们参加职工基本养老保险，缴费确有困难的，可以自愿参加城镇居民养老保险。
（2）基金筹集。城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。其一，个人缴费。城镇居民养老保险缴费的最低标准为每年每人100元（与新农保一样），让收入较低的居民也有能力缴费参保；对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。考虑到城镇居民收入水平和缴费能力普遍高于农村居民，为体现多缴多得，因此规定缴费标准从100元至1 000元设10档（新农保为100元至500元5档）；统一合并实施城乡居民养老保险制度的地区，可以不分城乡，由参保人在多档中选择，有利于适应不同收入水平群体的需求；地方政府还可以根据实际情况增设缴费档次，这为各地因地制宜留出了空间。其二，政府补贴。地方政府对城镇居民参保缴费的补贴标准不低于每人每年30元；中央确定的基础养老金最低标准目前为每人每月55元，中央财政按此标准对中西部地区全额补助，对东部地区补助一半。
（3）缴费资助。与新农保制度相比，城镇居民没有集体经济组织，因此没有规定“集体补助”的筹资渠道，但是保留“鼓励其他经济组织、社会组织、个人为参保人缴费提供资助”，作为国家提倡的辅助渠道。
（4）个人账户。城镇居民的个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户，实账管理。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。
（5）养老金待遇及领取条件。参加城镇居民养老保险待遇的领取年龄，无论男女都是60周岁。养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。目前，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元；地方政府可以根据本地实际情况提高基础养老金标准，对长期缴费的参保城镇居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139（与职工基本养老保险及新农保个人账户养老金计发系数相同）。城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。要引导城镇居民积极参保、长期缴费，多缴多得；引导城镇居民养老保险待遇领取人员的子女按规定参保缴费。
（6）相关制度衔接。有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。关于城镇居民养老保险与职工基本养老保险等其他养老保险制度、城镇居民最低生活保障、社会优抚等政策制度的配套衔接办法，国务院有关部门将在充分调研、论证的基础上，按照城镇居民利益不受损、待遇标准不降低的原则，妥善做好制度衔接工作。
3.城镇养老保险制度的深化改革
1997年以来，我国的养老保险制度建设取得了突破性进展，在制度建设上，着眼于引进基金积累制；在激励机制上，收缴难度有所下降；在替代率方面也逐年下降；养老金的分配差距比以往实施方案有所缩小，低工资的替代率略高，高工资的替代率略低，基本割断了养老金与退休前工资的直接联系。
但在实施过程中，新的制度和实施方案仍面临一些突出的难点和问题，主要有以下几个方面:
第一，社会养老保险覆盖面问题。社会养老保险覆盖面不到位始终是个现实问题。造成社会养老保险覆盖范围窄、扩面难的原因复杂，如有关组织和个人的社会保险意识淡薄，征缴机构的行政能力不足，各地仅依靠地方性文件、法规实施，缺乏法律刚性的保障和全国性的统一政策等，而最核心和根本的问题是缴费率过高。从国际上看，企业缴纳的养老保险费水平一般在10%左右，而国际公认的企业养老保险缴费率的预警线是20%。现在我国绝大多数地区的企业缴费比例都超过了20%，有的甚至高达30%；个人缴费率也达工资的8%。[8]过高的缴费率会影响企业的运作成本和盈利水平，其结果必然使企业以各种方式逃避参保。而职工个人也由于缺乏长远眼光，更倾向于既得收入，尤其是非公有制经济单位的职工，由于工作稳定性差，对养老保险缺乏足够的了解和认识，参保积极性普遍不高，监督和督促企业为其办理养老保险就更是无从谈起了。[9]而城镇个体户和灵活就业人员“门槛高、待遇高、负担重”[10]则又成为这一群体扩面难的重要原因。[11]
第二，养老金债务与做实个人账户的问题。养老金债务是指旧的养老金制度对养老金领取者承诺的期望养老金价值，是目前世界上很多国家都面临的问题。[12]20世纪90年代，我国确定了基本养老保险模式从现收现付向“统账结合”转变。在实际操作过程中，采取的是一步到位的改革模式。已退休人员和在职职工在现收现付体制中积累的养老金权益，作为一种旧体制的遗留责任，全部进入新体制。制度转轨确定以后，由于政府没有支付必要的改革成本，为了解决企业已退休职工的养老问题，不得不动用本应留作积累的个人账户基金，使得目前的“中人”进入新制度后，个人账户继续成为“空账”，这就是我国养老保险隐性债务的由来。
受人口老龄化与隐性债务的双重影响，在将统筹基金与个人账户资金混账管理、合并使用的情况下，我国企业养老保险当期收不抵支的情况日益严重，缺口越来越大。从2004年到2050年间，预计养老保险年平均缺口近2 900亿元，越往后缺口越大，2041年到2050年的10年间，年平均缺口将高达11 300亿元。届时，不仅会给企业、财政和国民经济带来沉重的负担，而且会直接危及制度的生存与发展。于是做实个人账户，成为当前各界普遍关注的重点。
第三，计发办法和养老金调整机制的问题。按照以前的计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地在岗职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题:一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，不符合社会保险权利与义务相对应的原则；二是不符合退休人员实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命在25年以上，而按现行计发办法，个人账户储存额领取10年后就空了，需要由政府来负担，这显然会给国家财政带来很大压力。[13]对照1997《决定》，2005《决定》最大的政策调整是养老金计发办法的改变，按照新的基本养老金计发办法，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。这样，参保人员每多缴1年，增发一个百分点，上不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且这样也更加符合退休人员平均余命的实际情况。
此外，2005《决定》对养老金调整机制也给予了充分的重视。退休人员养老金水平不仅取决于退休时计发的数额，还要随国家基本养老金水平的调整而增加。计发办法只是计算确定了参保人员退休时的养老金待遇水平，而参保人员退休后平均还要生活25年以上，需要分享经济社会发展成果。因此，必须建立基本养老金的正常调整机制。2005《决定》明确规定，根据职工工资和物价变动等情况，国务院将适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例，各地根据本地实际情况提出具体调整方案。
第四，统筹层次低的问题。所谓省级统筹，是企业职工基本养老保险基金以省为单位实行统筹的简称。从已实行省级统筹省市的实践来看，真正意义上的省级统筹，并非仅指作为离退休费用实行社会统筹过程中的一种较高层次的基金调剂方式，而是指在一个省的范围内，实施统一的企业职工基本养老保险制度、统一的养老保险费缴纳标准和基本养老保险待遇支付项目及计发办法、统一的养老保险业务管理、统一的基金调剂与管理。
养老保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力，确保养老金发放。实行省级统筹可以在全省范围内合理调剂、均衡各地所需费用的负担水平。我国各地区经济发展状况不同，基本养老保险负担能力差别较大。养老保险负担重的地区，企业缴纳养老保险费的比例偏高，在一定程度上影响了企业的经营，同时也不利于基金的积累，由于地方财力有限，一旦出现意外突发事件，当地应对风险能力极差。实行省级统筹，可在较大范围内实现资金统一调剂使用，平衡各地区的苦乐不均，分散风险，使基金合理积累。目前我国大部分地区仍是市级统筹水平，有的地区甚至是地县级统筹。由于管理、决策层次低，对养老保险基金的完整与安全极为不利，导致了养老保险基金的被挤占、被挪用。实行省级统筹，养老保险基金由省级劳动保障、财政部门和社会保险经办机构共同管理、调剂使用，可以有效地遏止地、县级政府和有关部门挤占、挪用养老保险基金问题的发生，达到保证基金完整与安全的目的。实行省级统筹不是最终目的，在实现省级统筹的基础上，必将最终实行全国范围的基本养老保险费用社会统筹，以便在更大的范围内分散风险、调剂基金，进而实现更高层次的统筹管理，从根本上保证养老保险基金的完善与安全，发挥基金的最大调剂功能，也为统一劳动力市场和促进人力资本的合理、有效配置创造条件。这也是建立完善社会主义市场经济体系的需要。[14]
第五，养老金的工资替代率问题与建立多层次的养老保险体系。养老金的工资替代率，指职工退休以后所领取的退休金占在职职工的基本工资的比例。养老金的替代率直接关系到对被保障者的保障程度，关系到职工退休后的生活问题。替代率过低，职工退休前后的生活条件差距过大，不利于稳定退休职工的情绪；替代率过高，国家或企业的负担过重，也不利于提高在职职工工作的积极性。我国目前养老金的替代率表面较高而实际却较低，原因是改革开放后，基本工资在职工收入中所占的比重逐渐下降，许多人甚至只占50%或者更低。而我国的养老金是以基本工资作为计算基数的，所以，实际的收入替代率是很低的。然而从另一个角度来看，考虑到我国人口老龄化快速发展的现实困境，通过提高国家法定基本养老金的方式来提高替代率已不具备可行性。因此，需要建立多层次的养老保险体系来应对。
建立多层次的养老保险体系是国际上较为成熟的经验，这包括国家法定基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险。国家法定基本养老保险。即现行体制下我国对城镇职工实施的强制型养老保险；企业补充养老保险，是企业根据自己的经济实力为职工办理的保险，根据国家规定的实行条件、范围、标准、资金来源、支付办法以及政府的监督管理实施。个人储蓄型养老保险，是职工在职时为自己退休后储蓄一笔退休金，使自己能在退休后维持一定的生活水平，职工根据自己的能力和不同需求定期或不定期地向社会保险事业管理机构或其他机构投保，退休时受保机构按规定支付养老金给投保人。依据国际经验，这三者结合既可以减轻国家负担，又能使养老金达到一个较高的替代水平。[15]
2005《决定》明确提出了建立多层次养老保险体系，具备条件的企业为职工建立企业年金，企业年金基金实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营，并严格监管规范运作。从实际情况来看，建立多层次的养老保险体系情况并不乐观，目前多数企业还处于完善国家基本养老保险的层次，尤其是非公有制经济部门，有的甚至还游离于国家基本养老保险制度之外，广泛建立企业年金制度还需要很长一段时间。这需要国家进一步完善相关政策，通过税收政策及劳动力市场竞争手段等，鼓励企业建立企业年金制。[16]
第六，管理服务社会化的问题。长期以来，我国退休金的发放和退休人员的管理，都是由原用人单位负责的。养老保险制度改革的一个重要目标就是要减轻企业负担，对退休人员实行社会化管理和服务是改革的必然趋势。目前来看，在养老金的发放环节上，许多地区已采取了由银行或邮局发放养老金的办法。2005《决定》提出要按照建立独立于企事业单位之外社会保障体系的要求，继续做好企业退休人员社会化管理工作。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快公共老年服务设施和服务网络建设，条件具备的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓，为退休人员提供更多更好的服务，不断提高退休人员的生活质量。[17]
与其他国家相比较，我国具有健全而系统的基层组织。充分利用这一特有的优势可以缓解老龄化社会快速到来所带来的矛盾。通过互相照顾、互相帮助、多开展集体活动等，从精神上传递社会的关爱。如大连市在各行政区成立了离退休人员管理服务中心，在街道（现均已合并成社区）成立了离退休人员管理服务站，在社区又成立了离退休人员管理服务片，这种从“服务中心”到“服务站”再到“服务片”的运作模式形成了对离退休人员管理服务的一个网络。这些机构的主要职责是:熟悉辖区内离退休人员的基本情况，建立必要的信息档案；负责对辖区内离退休等各类人员享受养老金、最低生活保障金等待遇的资格认定、咨询及跟踪管理；负责协调有关部门妥善解决离退休人员的特殊生活困难；协调有关部门积极开展适合老年人的娱乐健身活动、实用技能培训及社会公益活动，提高老年人的生活质量，促进社区精神文明建设；负责辖区内死亡的离退休人员办理丧葬费结算手续，对其供养的直系亲属进行资格认定及发放遗属生活补助费，并协助家属做好善后工作。这一组织形式受到离退休人员、养老保险机构、企业和政府部门的普遍认同。离退休人员感到，自己离退休后又重新找到了家（这对长期习惯于组织关照的数代人来说是十分重要的）；保险机构则认为，养老金发放有了监督帮手，可以减少错发概率（实际上，对最低生活保障费、失业保险费的发放也是如此）；这也使企业能够轻装上阵参与市场竞争。
社会化管理服务是完善社会保障体系的重要内容，在社会保障体系中占有重要的地位，因此要大力强化以街道社区为基础的劳动保障社会化管理服务体系建设，建立健全机构，完善工作职能，规范业务程序，最大限度地发挥街道社区在就业服务、贫困救助、企业退休人员管理服务等方面的作用，加快推进我国社区独立于企业事业之外的社会保障体系建设步伐。[18]
（五）农村养老保险制度改革
建立农村养老保险制度，完善农村社会保障体系，是我国农村社会经济发展的重要标志。从世界各国的经验来看，大范围地建立无固定收入社会成员的养老保障制度，还没有比较成熟的经验。我国是一个发展中国家，农村人口比重还比较大，经济发展相对落后，这更为在农村建立养老保障制度增加了难度。
从20世纪80年代开始，我国一些富裕地区的农村自发地建立了小社区型的退休养老制度或老人补贴制度。1987年初起，部分乡村从自发试验进入到比较规范的养老保险制度试点。具有代表性的如上海市嘉定区马陆乡、大连甘井子区凌水镇庙岭村等，经过几年的建设工作，建立起了比较规范的农村养老保险制度。1989年，全国19个省、市、自治区的八百多个乡、八千多个村开始实行养老保险制度的试点工作。1991年10月，民政部在山东牟平县召开全国农村社会养老保险试点工作会议，确定了建立农村社会养老保险制度的基本原则，1992年1月3日，《县级农村社会养老保险基本方案》由民政部颁布。至此，农村社会养老保险工作迅速展开。截至2005年底，全国31个省、自治区、直辖市的1 900个县（市、区、旗）开展了农村社会养老保险工作， 442万农民参保，积累保险基金310亿元，约302万参保农民领取了养老金。实行农村养老保险制度的地区，地方政府都已制定了《农村社会养老保障办法》，开始建立起省、市、县、乡、村上下贯通的管理体系，初步规范了操作和管理程序。保险基金基本上能够按规定要求运作和增值，显示了巨大的发展潜力。
2009年9月，国务院新出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，成为目前农村养老保险的指导性文件。
国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。根据新型农村社会养老保险试点的指导意见的内容，目前我国农村养老保险制度有以下几个特点:[19]
第一，原则。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。
第二，任务目标与参保范围。新农保试点的任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民的老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。参保范围为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。
第三，基金筹集。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
（1）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。
（2）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
（3）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（市、区）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
第四，建立个人账户。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。目前，个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
第五，养老金待遇及领取条件。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。
第六，基金管理和监督。建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
按照要求，开展新型农村养老保险试点，争取于2009年年底前覆盖全国10%有农业人口的县（市、区）。新农保制度正在全国施行和开展。建设建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活、实现农民基本权利、推动农村减贫和逐步缩小城乡差距、维护农村社会稳定意义重大，推动社会和谐，同时对改善心理预期、促进消费、拉动内需也具有重要意义。
与农村养老保险试点工作同步进行的是2009年年初，“事业单位养老保险制度改革方案”正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点。此次改革的重要内容是将事业单位养老保险下调至与企业一致。这标志着我国城镇和农村的社会养老保险制度已经全面深入地开展，并建立起了较为完整的社会养老保险体系。
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