外国失业保险制度

三、外国失业保险制度

失业保险制度的发展与一个国家的工业化和市场化水平密切相关。到目前为止，在西方发达的工业化国家，失业保险制度已比较完善，因为这些国家劳动力市场的组织程度较高，为失业保障制度提供了一定基础。现在，经济发达的西方国家都实行了强制性和自愿性的失业保险制度，失业保险的范围已扩展得很广。这些失业保险制度大部分是在第二次世界大战以前建立的，但各国针对新的社会经济环境和市场变化，不断地修改和完善失业保险制度。^[3]

1.英国的失业保险制度

英国是世界上建立失业保险制度较早的国家，其失业保险制度的内容和实施方法对其他的国家产生了一定的影响。英国对失业保险的首次立法在1911年，此后经过多次修改，确定了现行的立法。

英国实行的是强制性失业保险制度。英国失业保险制度的实施范围很广，按规定，凡周收入在一定数额以上的雇员均在失业保险范围之内，其中，独立劳动者、缴纳减额保险费的已婚妇女和遗孀不属参加保险的对象。

失业保险的基金来源于雇员和雇主缴纳的保险费、政府的社会保险财政支出。此外，失业救济金的费用全部由政府承担。

失业保险的给付条件:一是任何纳税年度缴纳的保险费，至少为该年度周收入的25倍，在适当的纳税年度，缴纳或视同缴纳的保险费，至少为该年度较低周收入限度的50倍；二是已在职业介绍所登记失业，能工作并能适应工作；三是具有劳动能力并愿意工作、年龄在65岁以下的失业者。如果本人无正当理由而自动离职，或由于行为不端而失业，或拒绝接受适当的工作介绍，或错过工作机会与培训机会（取消保险金资格至多长达6周），或介入行业纠纷（介入期内取消资格），都将取消保险金的领取资格。

失业保险金的给付标准和期限:权利型失业保险（非自愿失业、接受失业介绍所为其介绍的工作、具有劳动能力并愿意从事全时工作；在职业介绍所登记，每两周到介绍所填表一次；年龄在18周岁以上的失业者，或每周工作低于16小时的工作者，最近两个纳税年度中有一年足额缴纳失业保险费，且缴纳基数不应低于应税周收入下限的25倍）的待遇为:年龄在25岁以上的失业者，每周为49.15英镑；18～24岁的失业者，每周为38.90英镑；18岁以下的失业者每周为39.60英镑。最长支付时间为六个月，等待期为三天。收入调查型失业保险（失业救助）待遇要根据年龄、家庭收入和家庭结构而定，最长支付期为六个月。期满仍未获得工作的，可申请其他救济金。^[4]

2.德国的失业保险制度

德国实行强制性和自愿性相结合的双重制度。1927年，联邦德国颁布了《失业介绍法》和《失业保险法》，开始建立失业保险制度。1969年颁布了《劳动促进法》和《职业培训法》，使失业保险体系逐步得以完善。1974年又颁布了《失业救济条例》，使失业保险更加法制化、规范化。德国建立失业保险制度的目的在于通过向失业者支付失业补贴和失业救济，以维持他们的基本生活。按《劳动促进法》规定，失业保险还包括就业介绍、职业咨询、职业培训、职工教育、提供帮助就业的福利和康复福利、制订增加就业机会的计划等。

德国失业保险的实施范围为适用于除法律有特殊规定之外的所有雇员，包括农业工人和家庭用工，但不包括临时工及每周工作不足18小时的短工，也不包括自营人员和公务员。

德国失业保险的资金来源是全国实行统一的失业保险费率，目前费率为工资基数的3.3%，由雇主和雇员各承担一半，这比之前的6.5%下降了近一半。之前《就业促进法》规定，雇主和雇员分别缴纳雇员工资的6.5%。作为失业保险缴纳基数的工资，每月最多不超过5 600马克。即如果一个雇员月收入在5 600马克以上，仅按5 600马克为基数计算失业保险，如雇员工资很少，低于保险金总计限额的1/10，那么雇主需缴纳全部应缴失业保险费，而雇员则免于缴纳。

德国失业保险的给付标准主要考虑两个因素:一是净工资，二是有无抚养子女。后者对失业保险金标准影响较大。失业保险金标准约相当于失业前净工资的67%，单身职工为60%。具体标准依失业者年龄及其参保时间长短而定。^[5]

德国还实行失业援助计划，对无权享受正常保险金和在正常保险金给付期过后的失业者，按在职时税后收入的58%支付（独身者为56%）救济金，无期限限制。失业援助计划的资金完全由政府财政负担，失业者不承担缴费义务，但受助者每年必须接受劳工局对其家庭经济状况的调查。其待遇水平比失业保险给付标准低。

德国实行失业援助计划的目的在于促进失业人员的再就业。从实施的情况看，失业保险与失业援助相结合，为失业人员提供了多层次的保障体系，避免了部分失业者因未能就业而陷入生活贫困、就业更加困难的境况。

3.美国的失业保险制度

美国实行的是强制性失业保险制度。1935年联邦政府颁布《失业保险法》，但各州实行的失业保险办法并不统一，各州立法时间大致在1932—1937年。失业保险由联邦政府劳工部通过其就业培训总署失业保险服务局管理全国失业保险金，各州由州职业保障局主管。劳工部负责监督州政府执行失业保险的情况，各州收缴的失业保险基金上缴财政部，设立各州专户。各州需要支付的失业保险金，由州劳工局上报劳工部，劳工部再通知财政部拨给各州。劳工部还核定并拨付各州管理失业保险机构的行政费用。

根据美国的联邦立法，失业保险实施范围包括工商企业的雇员、一年中有20周雇佣人数在4人以上的非营利机构的雇员、所有各州地方政府的工人、家仆以及约2/5的农场工人。各州的失业保险范围按联邦立法的范围实施，美国《失业保险法》中，把农业雇员、宗教组织雇员、家庭劳工劳动者和独立劳动者排除在保险范围之外。此外，铁路员工、联邦雇员和退伍军人，各有专门的失业保险规定。

失业保险的资金来源:按照联邦法规规定，各州政府都要建立失业保险基金。如果哪个州不建立失业保险，这个州必须按雇员工资的6.2%向联邦政府缴纳失业保险税。目前各州均已建立了失业保险制度。全国平均失业保险税率为2.8%，其中，联邦政府的失业保险税率为雇员年收入7 000美元部分的0.8%。州税率由各州自定，平均为雇员年收入的2%。雇员本身不缴纳失业保险税，失业保险税由雇主缴纳。联邦政府从联邦税中给各州拨付管理费（余款用于贷给各州或作为延期补助方案的资金）。缴纳保险费和享受保险金的收入最高限额，根据联邦税制和19个州的规定，每年为7 000美元。其余32个州较高。

失业保险金的给付条件:一为受保人失业前的最低工资数和受雇时数。约3/4的州规定，前一基数年的最低收入应为周救济金的若干倍数，或为高的季节工资的若干倍数，或达到规定的数额。13个州具体规定需受雇一定周数（如14～20周）。如加利福尼亚州规定，失业人员在申请失业保险金前一年内，必须在任何一个季度内获得1 200美元工资，或在最高工资的那个季度内获得900美元工资，并在这一年内的工资总额不少于最高的季度工资收入的1.25倍。二为在失业登记所登记失业，具有工作能力，并能工作。三为失业而不是自动离职。有不正当行为、劳动争议和拒绝适当工作安排者，不包括在失业保险金的给付条件范围内。

失业保险金的给付标准一般为收入的50%，但各州的规定有所差异。每周保险金的最低起点为5～60美元（1/2的州为30美元以上），最高为84～224美元（1/2的州为170美元以上），因州而异。如加利福尼亚州的保险金给付标准为:季度工资收入为900～948.99美元的，每周失业保险金为40美元；季度工资收入为949～974.99美元的，每周失业保险金为41美元；季度工资收入为6 300美元以上的，为190美元。约有1/4的州规定，子女每周可以享受1～76美元的亲属供养补助。

失业保险金给付期限:大多数州规定一周等待期后支付，最多为26周，视各州情况而定。联邦法律规定，在失业高峰期间，可将正常保险金给付期限延长一半，最多可延长13周。根据联邦与州援助办法，对某些工作期限达不到规定条件，以致无权领取保险金者和领取权限到期的贫穷失业者，可给予援助。

为了不使失业者及其家庭在失业后的基本生活受到严重影响，美国还推出了企业补充失业津贴。如美国福特汽车公司从1955年起，率先在企业内实行了补充失业津贴制度，并逐渐扩延到行业内其他企业乃至其他行业。享受企业补充失业津贴的条件是:获得领取法定失业保险金的资格；企业工龄一年以上，企业补充失业津贴的费用由雇主和工会共同承担，津贴标准约为本人失业前工资收入的30%左右，领取期限为一年。企业补充失业津贴制度的建立，是对法定失业保险的较好补充。

4.瑞典的失业保险制度

瑞典实行的是自愿性失业保险制度和失业援助相结合的双重制度。失业保险首次立法于1934年，其后在1956年颁布了《工会关联方案》，1973年颁布了《劳动力市场支持方案》，对失业保险制度作了修正和完善。

失业保险的实施范围:瑞士《工会关联方案》规定，失业保险的实施对象为参加工会自愿捐助，并经批准建立的失业基金会的会员。工会会员参加失业基金会，通常带有强制性。但允许产业工会的任何雇员均可自愿加入基金会（现有会员约占全部雇员的2/3）。15岁以下或64岁以上的雇员以及不适合就业的人员及家庭劳动者，不具备基金会会员资格。《劳动力市场支持方案》规定的实施对象为雇员和16岁以上愿为雇员但不符合《工会关联方案》规定的人员。

失业保险基金的来源主要有三个方面:雇员和雇主缴纳的保费以及政府的补贴。《工会关联方案》规定，受保人根据各基金会的不同，每月缴纳1.5～40克朗；雇主缴纳工资总额的0.4%。政府每日基本补贴和各种费用约为全部费用的46%。《劳动力市场支持方案》规定，受保人不缴纳失业保险费，雇主缴纳工资总额的0.4%，政府每日基本补贴和各种费用约为全部费用的33.33%。

失业保险金的给付条件:根据《工会关联方案》规定，失业保险金的给付条件有:一是享受失业保险的会员必须有失业基金会会龄12个月，包括失业前最近12个月内的5个月；二是在公立职业介绍所登记失业，具有工作能力；三是系失业而非自动离职。对于有不正当行为、有劳动争议、拒绝介绍适当工作的人员（通常取消资格4周），取消或不给保险金的待遇。在《劳动力市场支持方案》中，是否给予失业保险金取决于对收益人的馈赠所得和经济情况调查结果（另需结合本人的经济来源，调查其配偶的收入状况）。

失业保险金的给付标准和期限:《工会关联方案》规定之给付标准为:每天80～300克朗（1985年7月1日起为315克朗），具体视基金会和雇员的工资等级而定。失业保险金的支付有5天等候期。一年最多支付300天（每周支付5天）。在给付标准和期限方面，各基金会有所不同。另按《劳动力市场支持方案》，失业保险金的给付标准为每天130克朗。55岁以下者，5天等候期后支付，至多支付150天；55—59岁者，最多支付300天；60—64岁者，支付450天。

瑞典由劳动力市场管理局监督失业保险法规的实施。工会失业基金会，经国家劳动力市场局批准后，管理全国各行业的保险业务。基金会由若干工会干部和一个政府代表组成的理事会管理。基金会的地方分支机构，连同工会会费征收保险费，并与地方职业介绍所密切合作管理保险金。在《劳动力市场支持方案》中，主要由县劳工局和地方职业介绍所管理失业保险。

5.国外失业保险制度的经验

西方各主要国家实施失业保险制度已有半个多世纪的历史。在不断的实践过程中，积累了许多宝贵的经验。了解以及借鉴这些经验，将对我国失业保险制度的改革和发展有较大的促进作用。从以上几个国家失业保险制度的方案来看，主要有以下值得借鉴的经验:

第一，失业保险逐步向多重保障发展，建立复式保障结构。如失业保险与失业救济的结合、失业保险与企业失业补助的结合、失业保险与援助计划的结合等。这对提高失业者及其家庭的基本生活保障程度都有较大作用。

第二，普遍强调失业保险的给付条件。如法定劳动年龄、非自愿失业、必要的劳动经历、缴纳保险费的年限以及在就业机构登记等。各国在实施过程中由于国情不同，在给付条件方面的侧重点也有所不同。有的国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动愿望，因此有非常严格的就业期规定。有的国家在强调就业期的同时，根据失业率的变化来规定就业期的长短。如加拿大的规定是失业率在6%以下时，就业期要求是20周/年，失业率在11%时，就业期要求是15周/年。失业率越高，就业期要求越低。有些国家规定了失业者要享受失业保险必须履行应尽的义务，如定期向失业保险部门报告就业状况、接受失业部门对失业者的阶段审查、接受失业保险部门的职业介绍及有关部门的职业培训等。

第三，约有半数以上的国家要求由企业、个人、政府三方共同承担失业保险费，尤以德国、加拿大、日本、英国等国家为典型。

第四，给付标准方面。目前许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即一般都在本人原工资收入的40%～60%。国际劳工组织第102号公约所规定的给付标准为“四口之家给付标准应达到原工资收入的45%以上”。不少国家都把给付标准定在最低工资标准之上，以便于与失业救济拉开距离。在给付标准的计算基数上，目前世界上大致有四种做法:一是按接近社会平均工资的一定比例，如加拿大为60%，美国为50%；二是按本人失业前工资的一定比例，如德国为53%；三是按本人失业前工资的一定比例加上定额给付，如法国为工资的40%加每月46.32法郎的定额补贴；四是按最低工资标准的一定比例给付，如波兰的给付标准为最低工资标准的95%。

第五，把促进就业作为失业保险制度的重要内容。在失业保险支出的分配上，也开始注重促进就业功能的发挥。如德国保险费支出中，除60%用于保险金给付外，余下40%主要被用作职业介绍、职业培训以及补贴、补助企业雇用等促进就业的工作中。在支持再就业培训方面，有些国家的做法是:对参加培训并取得资格证书的失业人员，有增加失业保险金给付额的奖励；参加职业培训的失业者可延长失业保险给付期、享受生活补贴和免费培训、享受其他险种的给付待遇等。

【注释】

[1]“以工代赈”是指政府用赈济资金为有劳动能力的救助对象开拓就业机会，主要是修建公共工程，如兴修水利、疏浚河道、修建码头、修堤筑坝、修整公园、筑路、植树等，使他们通过劳动取得收入维持生活。它不但赈济了救助对象，解决了他们的实际困难，减轻了政府的经济负担，而且兴建了公共工程，是一个一举两得的社会救助办法。

[2]宋晓梧等著:《中国社会保障制度建设20年》，中州古籍出版社1998年版，第78页。

[3]参见美国社会保障总署编:《全球社会保障制度》有关国家条目，华夏出版社1989年版。

[4]杨勇:《中英失业制度比较分析》，兰州大学学报（社会科学版），2006年第6期，第109页。

[5]杨文忠:《德国失业保险和促进就业》，中国劳动保险，2009年第4期，第61页。