中国生育保险制度

二、中国生育保险制度

我国在建国初期即制定了旨在保护女职工生育的保险制度。几十年来的实践表明，它对促进我国的社会安定、维护女职工生育权益、保障其生活等方面发挥了积极的作用。自然，随着社会的进步和经济的发展，社会对生育的重视程度在不断地提高，生育环境和政策也有了很大的变化，因此，生育保险制度需要相应地进行变革。

（一）生育保险制度的建立与发展

我国生育保险制度建立于20世纪50年代初期，由企业生育保险和机关、事业单位生育保险两项制度组成。企业生育保险制度建于1951年，属于劳动保险的一个部分。此年，政务院颁发了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中对企业女职工的生育保险作了明确的规定，包括生育保险实施范围和给付的待遇。为了更好地实施生育保险制度，1953年，劳动部制定了《劳动保险条例实施细则》，具体规定了有关生育保险的给付待遇及标准。机关、事业单位的生育保险制度建立于1955年，政务院颁发了《关于女工作人员生育假期的规定的通知》，对机关、事业单位女职工生育保险作了详细的规定。当时规定，企业生育保险费由女职工所在企业供款，职工不出资；机关、事业单位则由财政拨款。标准受益人都是女职工；其他受益人包括企业男职工之妻和女职工生育的婴儿等。1986年，根据多年的实施情况和社会经济环境，由卫生部、劳动人事部、全国总工会、全国妇联联合印发了《女职工保健工作暂行规定（试行草案）》，在此基础上，1988年国务院又颁布了《女职工劳动保护规定》，调整了有关待遇，明确了保护女职工劳动权益的有关法规。特别是统一了机关、事业单位和企业的生育保险制度。1992年全国人大通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》，全面规定了妇女在政治、文化教育、劳动、财产、人身、婚姻、家庭方面的权益，明确“国家保护妇女依法享有特殊权益，逐步完善对妇女的社会保障制度”。1994年7月，《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）颁布，规定女职工与男职工享有同等的权利和义务，劳动者在生育情况下，依法享有社会保险待遇。1994年12月，为配合《劳动法》的贯彻实施，规范生育保险办法，为女职工的合法权益提供保障，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》。它标志着我国生育保险制度的改革和发展进入了一个新的阶段。1999年，为了与基本医疗保险制度改革在政策上相衔接，劳动和社会保障部、国家计生委等联合下发了《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》，明确了执行各类生育保险制度的地区以及参保单位职工计划生育手术费用的支付途径。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《〈中华人民共和国妇女权益保障法〉修正案》，其中增加了“国家推行生育保险制度，建立健全与生育相关的其他保障制度。地方各级人民政府和有关部门应当按照有关规定为贫困妇女提供必要的生育救助”的内容。

（二）生育保险制度的改革

总体上说，我国生育保险制度是在计划经济体制下建立起来的，在运作过程中，存在着环境和机制方面的问题，因此难以适应市场经济发展的需要。其中突出的问题是社会生育保险的企业化，这既增加了企业负担，约束了企业发展，也引发了企业的经营状况不良进而使受保人权益受到损害。另一个大的问题是生育保险的覆盖面较窄，难以使我国绝大部分生育妇女享受保险待遇。因此，需要对我国的生育保险制度进行改革，彻底解决我国生育保险功能不全、实施范围小等问题，以期在经济发展中真正发挥生育保险的作用。

1.生育保险制度改革的目标

生育保险制度的改革，要继续从建立社会主义市场经济的要求出发，紧紧围绕落实《妇女发展纲要》中保障女职工合法权益的目标，适应现代化的需要；要更广泛地建立生育保险基金，加大社会统筹的覆盖力度，将女职工的生育保险费用由企业管理逐步改为社会统筹管理，将实施范围由国有企业扩展到所有企业，并将受保人群扩大到所有企业的劳动者；要逐步实现在直辖市和地市级范围内统一保险项目、统一保险费率、统一给付标准，逐步统一全国立法，使生育保险覆盖城镇全体女性劳动者。生育保险改革既要为保险主体提供经济保障，又要为市场主体提供公平竞争条件；既要提供充足的最基本保障待遇，又要最大限度地减轻企业的负担；既要按时完成到2000年在全国城市基本实现生育保险社会统筹的目标任务，又要完善立法、规范各项操作标准；还要适应建立现代企业制度的需要，为形成稳定的市场制衡机制、减少产权重组给生育女职工带来的震荡和冲击创造有利条件。

2.生育保险制度的改革过程

生育保险改革自20世纪80年代中期开始，以1988年7月为界，分两个方面展开:

（1）扩大实施范围、提高保险待遇。原有的生育保险实施范围仅限于计划经济体制下的国有企业和城镇集体企业。从20世纪80年代中期开始，乡镇企业和三资企业得到迅速发展，女职工人数迅速增加，但同时，这些企业的女职工没有被纳入生育保险的范围。随着市场经济的不断发展，非公有制经济份额在逐步扩大，而国有企业出现了经济效益滑坡的现象，女职工的生育保险待遇水平有下滑的趋势。针对女职工权益受损现象，1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护规定》，对生育保险的实施范围、女职工生育保险待遇等方面作了明确规定。生育保险的实施范围扩大到包括外商投资企业和乡镇企业在内的我国境内一切企业、机关和事业单位以及社会团体。生育待遇由产假、产假工资、医疗保健三部分组成。正常产假由原来的56天延长到90天，对流产产假也作了调整；产假期间基本工资照发，产假工资和国家规定的物价补贴的支付期均相应延长到新的产假期满为止。

（2）建立生育保险基金制度，均衡企业负担。长期以来，我国一直实行着“企业自保”式的生育保险制度。这种方式社会化程度较低，分散风险的功能较差，难以发挥生育保险的保障功能，也给企业加重了负担。1988年，江苏省南通市和山东省曲阜市几乎同时在全国率先进行了以社会统筹为特征的生育保险制度改革试点。此后，到1994年底，全国生育保险费用社会统筹已发展到17个省（自治区）的522个市、县。1994年12月，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》（简称《试行办法》），对建立生育保险基金统筹，实现生育保险社会化作出了规定。主要内容有:一是生育保险按属地原则组织，实行社会统筹。二是按“以支定收、收支平衡”的原则筹集资金，并由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划生育人数、生育津贴、生育医疗费等费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1%。生育保险费由企业支付，职工个人无需缴纳。三是女职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。四是女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费由生育保险基金支付。超出规定的医疗服务费和药费（含自费药品和营养药品的药费）由职工个人负担。五是女职工生育出院后，因生育引起疾病的医疗费也由基金支付，其他疾病的医疗费仍按照医疗保险待遇的规定办理。六是女职工生育或流产后，由本人或所在企业持当地计划生育部门签发的计划生育证明或者婴儿出生、死亡或流产证明，到当地社会保险经办机构办理手续，领取生育津贴和报销生育医疗费。

3.生育保险制度的改革成就

1995年，我国政府颁布《中国妇女发展纲要》，对生育保险改革的实施范围、覆盖方式及时间进度作了更明确的政策规定，指出“在全国城市基本实现生育费用社会统筹”，提出“改革女职工生育保障制度，将女职工生育保险费用由企业管理逐步改为社会统筹管理”。这项改革由国有企业逐步扩展到所有企业；到2000年，“在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹”。劳动部相继下发《关于贯彻实施〈劳动部贯彻“中国妇女发展纲要”（1995—2000）实施方案〉的通知》，具体规定了实施生育保险社会统筹的计划，即全国35个大中城市不迟于1997年底实施生育保险社会统筹；全国所有地级市的生育保险社会统筹在1998年底基本完成；全国80%的市、县级统筹在1999年底完成。由于生育保险法律、法规的不断完善，生育保险基金社会统筹的覆盖面有较大扩展，基本保障能力也有较大提高。

（三）生育保险制度的主要内容

1.生育保险基金的资金来源

生育保险根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金，由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费的提取比例由当地人民政府根据计划内生育人数和生育津贴、生育医疗费等项费用确定，并可根据费用支出情况适时调整，但最高不得超过工资总额的1%。企业缴纳的生育保险费作为期间费用处理，列入企业管理费用。生育保险制度规定，职工个人不缴纳生育保险费。

2.生育保险的实施范围

女职工生育保险适用于中华人民共和国境内的一切国家机关、人民团体、事业单位和城镇企业及其职工。目前，我国企业女职工生育保险工作由劳动和社会保障部社会保险司主管，具体由各级社会保险经办机构负责。其中企业包括:国有企业、集体企业、股份制企业、外商投资企业、私营企业和城镇街道企业等，军队系统的企业单位也可以参照执行。

3.生育保险的给付待遇

用人单位已缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。

生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴两类。生育医疗费用包括生育医疗费用、计划生育的医疗费用、法律法规规定的其他项目费用。职工有下列情形之一的，可以按照国家规定享受生育津贴:女职工生育享受产假，享受计划生育手术休假，法律法规规定的其他情形。生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。

4.生育保险基金的管理和使用

生育保险基金由四部分组成:一是企业缴纳的生育保险费；二是基金的利息；三是滞纳金；四是依法纳入生育保险基金的其他资金。生育保险基金按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由劳动部门所属的社会保险经办机构负责收缴、支付和管理。目前，除了进行生育保险制度改革的地区之外，大部分地区仍维持着“企业自保”，即女职工生育期间的生育津贴和医疗费用由女职工单位负担，具体的生育保险管理服务工作也由女职工单位承担。实行原制度的地区及企业，根据国家有关规定，国家机关、事业单位、人民团体工作人员怀孕的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及施行计划生育手术的费用和手术后遗症的治疗费，在公费医疗经费中开支；国有和城镇集体企业职工及其供养的直系亲属的上述生育费和计划生育手术费，在企业职工福利基金中开支；独生子女父母奖励费，国有和城镇集体企业职工由其所在企业福利基金、利润留成中解决，如这样解决后仍有困难的，可报请财政部门批准，在企业管理费中补充；机关、学校等行政事业单位，在职工福利费项下开支，如有困难，可在单位行政或事业费中解决；个体就业者，应在其上缴的管理费中解决；已参加劳动服务公司或其他联营组织的失业青年，由其所在单位在公益金中解决。

（四）中国生育保险制度的改革与完善

建国初期，我国的生育保险制度还是比较完整的，这一制度具有社会统筹的特点且覆盖临时工和职工家属。计划经济时期，生育保险制度“从社会走向企业”，多层次覆盖消失了，在经济体制改革中，这种“企业生育保险”成了影响女性公平就业的障碍，因此，改革社会生育保险制度迫在眉睫。

从目前的实施现状来看，我国生育保险制度正处于新旧交替时期，社会生育保险正逐渐替代企业生育保险，但企业生育保险依然占有主导地位。

我国生育保险制度的实施现状主要有以下几方面的不足:

（1）生育保险制度覆盖面较窄。据中央电视台2005年2月19日新闻联播公布的数据，全国参加生育保险的人数有4 300万人，覆盖率仅为12.76%。据不完全统计，城镇女职工生育保险覆盖率不足50%。与《中国妇女发展纲要》确定的到2010年城镇女职工生育保险覆盖率达到90%以上的目标相距甚远。^[1]

据全国人民代表大会农业与农村委员会2009年12月到2010年4月对农民工情况的调研，农民工享受生育保险的比例仅为13.3%。^[2]

（2）生育保险基金筹集方式呈多样性。根据全国总工会女职工部于2003年发布的调查报告，绝大部分地区生育保险基金是按工资总额比例征缴的。按1999—2001年三年平均计算，企业提取生育保险费的比例为工资总额的0.84%，最高的为1%，最低的为0.4%。三年中，80%的企业未能调整提取比例，个别地区仍采取按绝对额方法缴纳生育保险费，即按每个参保职工一年缴纳30元的简单方法计算。

（3）生育保险统筹的地区差异较大。我国生育保险统筹工作发展很不平衡。东部经济比较发达的地区覆盖率较高，西部经济比较落后的地区覆盖率较低；同一地区，生育保险基金欠缴与结余并存。^[3]其原因主要在于有的企业没有如数缴纳生育保险费，而有的如数缴纳生育保险费的企业有可能因为费率定得太高或者支付上的问题而造成较多结余。生育保险制度实施的地区差异性还表现为费率高低以及支付水平的差距较大。

（4）生育保险金不足额发放，待遇给付出现空缺。根据全国总

工会女职工部的调查，发现目前基本按照《试行办法》规定支付生育保险基金的仅占17.3%。生育医疗费能够得到全额支付的占20.9%，支付50%～80%的占30.4%，支付50%以下的占7.6%，其他为41.1%。调查还发现，医疗保险改革对落实生育保险待遇有一定影响。目前一些地区在医疗保险改革中，把生育保险也纳入其中，有29.4%的企业将生育费用纳入医疗保险范围。在纳入医疗保险的企业中，有19.6%的可以全额报销生育医疗费，46.9%的只能部分报销。^[4]

（5）生育保险收大于支问题突出。调查显示，目前生育处于逐年降低的趋势，但生育保险基金提取比例却多年保持不变。随着工资总额的增长，生育保险基金提取的数额不断增加，造成基金收大于支，形成较多结余。

（6）生育保险立法滞后。多年来，《试行办法》还停留在试行阶段，其中有些条款已不适应形势发展的需要，如对参保缺乏强制性措施。《试行办法》与《女职工劳动保护规定》的有关待遇规定不一致，如《女职工劳动保护规定》规定，生育女职工的产假工资为百分之百，而《试行办法》规定，生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发，这种待遇规定的差异以及生育医疗费用缺乏统一规范的界定标准，在实施中遇到了一些问题，给操作带来一定困难。

（7）生育保险社会化管理尚在探索中。企业办理生育保险费用手续繁琐，由于一些地区社保经办机构工作制度不规范，给企业增加了不必要的麻烦。

生育保险是体现对女性权益的尊重和保护的重要制度保证。因此，从目前来看，应加快对生育保险制度改革和发展的力度，如扩大社会统筹的覆盖面、扩大生育保险的保障范围、减少地区之间的不平衡、完善生育保险与医疗保险制度的衔接、建立全民生育保险制度等。

各地在健全和完善生育保险制度的过程中也都进行了有益的探索。生育保险制度的改革和发展，除应遵循社会保险的基本原则外，还应遵循以下几方面的原则:一是充分保护女性工作者的特殊权益，充分体现生育保险制度，保证劳动力再生产，促进经济社会再生产的目标；二是加快生育保险的立法工作，使生育保险制度的改革通过法律制度的完善得以实现；三是遵循国家、企业、个人共担责任的保险原则，发挥最大化地实现社会保险的功能；四是生育保险制度的建设应与国家人口政策和计划生育政策相结合，并逐渐考虑把计划生育费用纳入生育保险制度内，促进计划生育政策和生育保险制度的进一步完善。