投标报价及费用的控制

20.2　投标报价及费用的控制

20.2.1　工程承包合同类型

水运工程施工承包合同是项目法人和承包人为完成商定的水运工程施工任务而明确双方权利、义务关系的协议。水运工程施工承包合同可采用交通部颁发的统一合同范本。合同条件规定：有关的设计变更文件、洽商记录、会议纪要以及资料、图表等，也是承包合同文件的组成部分。

水运工程施工承包合同根据合同计价方式不同，一般可划分为总价合同和单价合同两种类型。

1.总价合同

在总价合同中，项目法人支付给承包人的款项是一个“规定的金额”（即总价）。

总价合同的主要特征：一是根据承包人完成工程项目全部工作内容的投标总价确定合同总价；二是待实施工程的性质和工程数量应事先明确，在招标文件中应该明确规定。总价合同一般为固定工程量总价合同，它是指由项目法人或其他咨询单位将发包工程按图纸和规定、规范分解成若干分项工程，并明确各分项工程的工程量，由投标人依据招标文件测算的投标报价作为分项工程单价，然后将分项工程单价与分项工程量相乘得出分项工程总价，再将各个分项工程总价相加得出合同总价。

在固定工程量总价合同的执行中，承包人不需要测算工程量，只需要计算在实际施工中工程量的变更。因此，只要实际工程量变动不大，这种形式的合同较易于管理。例如，船闸的门、机、电工程可以分为三个单独的工程项目进行招标，签订总价承包合同。

总价合同的缺点是：由于为了划分和计算分部、分项工程量将会占用很多时间，从而也就延长了设计周期，拖长了招标的准备时间。

总价合同按其是否可以调整合同价又可分为以下两种不同形式。

（1）不可调价总价合同。

这种合同的价格计算是以图纸及规定、规范为基础，经招投标（或其他方式）确定一个固定的总价，由承包人一笔包死，不能变化。

采用这种合同，合同总价只有在设计和工程范围变更的情况下才能随之做相应的变更，除此之外，合同总价是不能变动的。这就意味着承包人要承担实物工程量、工程单价、地质条件、气候和其他一切客观因素变化造成亏损的风险。在合同执行过程中，合同双方均不能因为工程量、设备、材料价格、工资等变动和地质条件恶劣、气候恶劣等理由，提出对合同总价调整的要求，因此，承包人要在投标时对一切费用的上涨因素都要做出估计，并包含在投标报价之中。又因为承包人将要为许多不可预见的因素可能付出代价，所以承包人往往会加大不可预见费用，致使这种合同的报价较高。这是不利于降低工程造价的因素之一。

这种形式的合同适用于工期较短（一般不超过一年），对最终产品的要求又非常明确的工程项目，这就要求项目的内涵清楚，项目设计图纸完整齐全，项目工作范围及工程量计算准确。

（2）可调价总价合同。

这种合同的总价一般也是以图纸及规定、规范为计算基础，但它是按“时价”进行计算的，这是一种相对固定的价格。在合同执行过程中，由于通货膨胀而使所有的工料成本增加，因而对合同总价进行相应的调整。可调总价合同均明确列出有关调价的特定条款，往往是在合同特别说明书（亦称特别条款）中列明。调价工作必须按照这些特定的调价条款进行。

这种合同与不可调价总价合同不同之处在于：它对合同实施中出现的风险做了分摊，项目法人承担了通货膨胀和其他不可预测因素的风险，而承包人只承担了实施中实物工程量、成本和工期等因素的风险。

在人力不可抗拒的各种自然灾害、国家统一调整价格、设计有重大修改等情况出现时，均可对合同总价进行调整。

可调价总价合同适用于工程内容和技术经济指标规定很明确的项目。由于合同中列明调价条款，所以工期在一年以上的项目较适于采用这种合同形式。但在实践中，合同标的物往往包括确定工程量部分和不确定工程量部分。因此，对于在工程的实施中出现工程量变更问题，一般情况下，签订合同时都写进特别条款，即规定工程量变化导致总价变更的极限（占合同价的5％～20％），超过这个极限，就必须签订附加合同作为总价合同的补充。

2.单价合同

在施工图不完整或发包的工程项目内容、技术经济指标一时尚不能明确、工期较长时，往往可采用单价合同形式。这样，在无法精确地计算工程量的情况下，可以避免项目法人或承包人中任何一方承担过大的风险。工程单价合同可细分为以下两种不同形式。

（1）工程量单价合同。

这种合同是以工程量和工程单价为基础来计算合同价格的。通常是由项目法人委托设计单位或监理工程师提出工程量估算表，即“工程量清单表”，列出分部分项工程量，由投标人以此为基础填报单价（投标报价）。工程的总价应按照实际完成的工程量计算，先用实际完成的分项工程量乘以分项工程单价计算得到分项工程总价，最后累计分项工程总价得出总工程结算的总价。

采用这种合同时，要求实际完成的工作量与原估计的工程量不能有实质性的变更。因为承包人给出的单价是以相应的工程量为基础的，如果工程量大幅度增减可能影响工程成本。当实际工程量与报价表中的工程量相差超过一定值时，允许承包人调整单价。此外，也有些固定单价合同当材料价格变动较大时允许承包人按合同条款调整单价。这种合同一般适用于工程性质比较清楚，但任务不能完全确定的情况。

采用这种合同时，工程量是统一计算出来的，承包人只要经过复核并填上适当的单价（报价）就可以了，承担风险较小；项目法人也只要审核单价是否合理即可，对双方都方便。目前国际国内采用这种合同形式的比较多。

（2）纯单价合同。

采用这种形式合同时，招标人只向投标人给出招标工程的有关分部分项工程以及工程范围，不需要对工程量做任何规定。投标人在投标时只需要对这种给定范围的分部分项工程做出报价即可，而工程量则按实际完成的数量结算。这种合同形式主要适用于没有施工图、工程量不明，却急需开工的紧迫工程。当然，对于工程单价合同来说，招标人必须对工程内容的划分做出明确的规定，以使投标人能够合理地定价。

20.2.2　招标期间的费用控制

招标期间费用控制的中心任务之一是选择一个比较理想的承包人作为完成工程项目的合作伙伴。为此，从费用控制的角度出发，监理工程师应协助项目法人做好以下工作。

1.审查投标人的资格

（1）对投标人进行资格审查的意义。

在公开招标中，对同一个项目常常会有众多的施工企业作出响应，都想参加项目的投标，在这众多的施工企业中，排除投标报价高低的因素，就其综合实力和综合素质总可以把它们定性地区分出相对较好和相对较差的两类施工企业。监理工程师可根据招标投标法（或地方招投标办法）的规定协助项目法人确定一定数量的、综合实力（素质）相对较好的施工企业作为投标人参加项目的投标。这样做，具有以下意义：

①不漏掉最优秀的投标人。如果不对投标人进行资格审查，让众多作出响应的施工企业都来投标，那么，那些综合实力（素质）相对较差的企业企图取得竞争优势，就只能在投标报价上做文章—一超常规地把报价压低，采取所谓“低标价、高索赔”的战略击败竞争对手，使优秀的施工企业的正常报价失去竞争力。因此，在招标前期很有必要进行投标人的资格审查，首先将不具备相应资质和能力的施工企业筛选掉，让那些具有资质和能力的、综合实力较强的施工企业作为投标人来进行竞标。经筛选参加竞标的投标人都应是有能力（实力）、有资质、能按招标文件的要求完成工程项目的施工企业。

②减少评标工作量。参加投标的投标人越多，则评标工作量越多，反之则越少。

（2）对投标人进行资格审查的内容。

在投标前对招标响应者的筛选就是对投标人的初审，其审查内容主要是审查投标人对完成工程项目所具备的总体能力。在定标前有针对性地对可能中标者进行的资格审查称为补审（或终审），其审查意见供决标参考。对投标人进行资格审查的主要内容一般包括以下几个方面：

①生产能力。生产能力是施工质量、施工进度和工程费用目标控制的物质基础，主要由技术水平、专业水平和科研水平来体现。

技术水平：主要是指生产要素的水平，包括拟投入工程施工的工程技术人员的数量、素质、经验及其组织、构成和配套情况，以及为这些人配备的技术手段、工具，拟投入工程施工的机械设备能力及配套情况。

专业水平：主要指专业要求的特殊能力。水运工程往往都有特殊的专业要求，具有特殊的施工机具，如高桩码头的打桩、船闸闸、阀门及其启闭机械的制作与安装，疏浚工程的挖泥机具等，也包括工程技术人员的专业水平。

科研水平：对于大型工程和设计复杂的项目，还要考虑投标人是否具有消化、吸收、试验、使用新工艺、新材料、新技术等先进科技成果的能力。

②人力资源。考察拟投入招标工程施工一线人员的数量、素质、经验、构成和来源等，主要是调查投标人基本队伍的素质和构成情况。

③管理能力。施工企业转变经营机制并组成为股份制有限公司，是施工企业为适应市场经济的重大改革。推行项目法施工后，项目经理（负责人）在项目管理方面具有全方位的自主权，应该说对项目管理是有益的。因此，在考虑投标人的管理能力时，应注重对拟承担招标工程施工的项目经理管理能力等综合素质的考察，可通过对该项目经理以前（近期）完成工程的情况来反映。

④项目经理综合素质。越来越多的工程实践证明，工程项目的三大控制目标实现得好不好，是由项目法人、承包人和工程监理三者的综合素质及其协作关系所决定的。其中，承包人（项目经理）的综合素质起着决定性的作用。因此，对项目经理综合素质的考察是选择优秀承包人的关键工作之一。

对项目经理综合素质的考察可通过以下几方面的考察来反映：

ⅰ.项目经理的学历、资历、项目经理级别；

ⅱ.项目经理的质量意识、质量管理（QC）活动开展情况以及已承建（包括在建和完工）工程项目的质量情况等；

ⅲ.项目经理在重合同、守信誉方面的特点，在已承建工程中和项目法人、监理工程师的配合情况，合同的履行情况等；

ⅳ.项目经理解决工程中质量难题的能力，以及应付非常情况的能力；

ⅴ.项目经理的组织、管理、协调能力。

⑤周转资金。投标人企图依靠工程预付款和中期支付来维持工程正常施工是不可能的，项目法人提供的工程预付款和中期支付款项，只能解决承包人所需流动资金的一部分，无法满足工程施工正常进行对流动资金的全部要求。因此，应对投标人流动资金的保证程度作考察，重点了解以下几个方面：

ⅰ.是否有一定量的自有资金或有可靠的资金来源；

ⅱ.是否同时承包若干工程施工，资金周转情况如何；

ⅲ.是否具备银行短期信贷条件；

ⅳ.出现意外事件或事故时，投标人有无破产可能。

2.审查投标人的报价

对投标人报价的审查，主要是衡量其报价的合理性。衡量标准可从以下几方面来考虑。

（1）单价是否合理。

若各分项工程单价虽呈不平衡状态，但经全面分析考虑仍在合理的范围内，其中主要工程项目或对总价影响较大的项目报价基本合理并可接受时，可以认为所报单价是合理的。投标人在计算分项工程单价时，一方面要计算完成分项工程全部内容（包括包含的工作内容）的费用成本，另一方面要把各种摊销费用分摊到每一个项目单价中去。摊销费用的分摊方法，原则上应根据工程性质、费用成本均衡分摊到每个项目上去，但投标人为考虑自己的利益，往往会采用“不平衡”报价。一方面，通常对初期工程项目多分摊，争取尽早得到期中支付款，后期工程项目少分摊，总的摊销费用不变；另一方面，当实际工程数量与清单工程量差异较大时，前者大于后者报高价或多分摊，前者小于后者报低价或少分摊。

当然，采用“不平衡”报价时，也应控制在一个合理的范围内。对超过常规的合理范围（如最低报价已低于一般情况下的成本水平），监理工程师可以在评标时，要求投标人提供指定分项工程单价计算书，考察其报价的合理性。

（2）摊销费用是否合理。

首先审查摊销费用总额的计算是否准确，包括摊销费用内容、取费标准（费率）等。

其次是摊销系数的计算是否准确，包括摊销方式、各分项工程的摊销数量与摊销总额是否一致等，分析不平衡报价的理由和依据是否可靠、准确。

（3）意外费用的考虑是否合理。

在水运工程施工项目招标的工程量清单汇总表中，一般把计日工总额、预备费和不可预见费等合在一起为暂定金额，通常是以一定的费率取费。当招标文件中没有明确规定取费费率时，投标人应认真分析招标工程的实际情况并同常规费率结合起来分析确定。监理工程师主要分析投标人对不可预见费的用途、内容的解释及数量是否合理。

（4）投标人对利润的追求是否合理。

投标人通过承包招标工程的施工，总是想获得经济利益，则在投标时就为自己设定了利润目标。承包人的利润总额为：

利润总额＝计划利润＋经营利润

计划利润在水运工程概预算编制办法中有规定，根据施工企业的性质、等级和招标工程的类别有统一的取费标准，但投标人往往为了中标而降低取费标准，压低标价。

经营利润包括投标利润、成本降低利润、索赔利润和销售及提供服务、劳务利润。

①投标利润：

中标价格可以是投标人策略中的高、中、低报价中的一种，目标成本则反映投标人的竞争能力。如果目标成本较低，很有竞争实力，管理水平又高，在成功的投标活动中又以高价中标，则投标人可获得可观的投标利润。

②成本降低利润。在优秀的项目经理管理下，使预测的目标成本进一步降低，则可获得成本降低利润。

③索赔利润。在履行合同过程中，加强合同管理、成功的索赔也会使承包人从中获得利益。

④销售及提供服务、劳务利润。承包人可利用其生产要素，为其所承包的工程以外的社会要求提供服务、劳务而获取利润。总之，投标人对利润的追求是多方面的，但是，中标是一切利润的前提，是一切利润生存的依据。投标报价的竞争是最激烈的竞争。监理工程师在审查报价时，要注意两种倾向：一种是零利润报价，另一种是超高额利润报价。

（5）总价是否合理。

对同一招标工程的所报总价是具有竞争性的，在若干投标人中他们的投标报价通常是各不相同的。审查时，首先特别注意最低报价的投标人的情况是否会给工程实施留下种种隐患；其次是分析总价中各分项单价的构成比例是否合理，有些项目明显高于其他投标人报价，有些项目单价又明显低于其他投标人报价，此时，虽然总价具有竞争性，但仍应查询单价构成比例不合理的原因。

3.招标程序和评标方法

根据招标投标法的规定，招标分为公开招标和邀请招标两种。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标；邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。

（1）公开招标程序。

①招标人自行组织招标。

ⅰ.招标人持项目立项批文到招标管理机构办理报建登记。

ⅱ.招标人在工程项目首次发包前向招标管理机构提交工程建设项目发包初步方案。

ⅲ.招标人在发布招标公告前5天，向招标管理机构办理招标人自行组织招标事宜备案，提交招标人自行招标事宜备案表，并按规定提交有关资料。

ⅳ.编制（填写）招标公告；采用资格预审的，编制资格预审文件；编制招标文件；设有标底的，编制标底。

ⅴ.招标人在建设工程交易中心发布招标公告，可同时在其他指定媒体上发布。

ⅵ.招标人在建设工程交易中心接受投标报名，也可在当地建设工程信息网上接受报名。报名结束后，通过计算机信息系统确认符合报名条件的投标申请人。

ⅶ.采用资格预审的，对确认的投标申请人进行资格预审。资格预审结束后，向投标申请人分别发出资格预审合格通知书和资格预审不合格通知书。

ⅷ.招标人发放（出售）招标文件，同时将招标文件向招标管理机构备案。招标文件如有修改，招标人在依法规定的时间前发出修改文件，并同时向招标管理机构备案。

ⅸ.招标人组织踏勘现场。

ⅹ.招标人按规定组织评标委员会。

.招标人在建设工程交易中心召开开标会。

.评标委员会按规定进行评标，推荐中标候选人，也可按招标人授权直接确定中标人。

.招标人按规定确定中标人。

.招标人编制招投标情况的书面报告，并在确定中标人后15天内，将招投标情况的书面报告报招标管理机构，同时在建设工程交易中心的电子大屏和工程建设信息网上进行中标公示。自公示之日起两个工作日内无异议的，招标人向中标人发出由招标管理机构监制的中标通知书。

.招标人和中标人按规定缴纳规费。

.招标人与中标人在中标通知书发出后30天内签订书面合同，并将合同向招标管理机构备案。

②招标代理机构代理招标。

ⅰ.招标人持项目立项批文到招标管理机构办理报建登记。

ⅱ.招标人在工程项目首次发包前向招标管理机构提交工程建设项目发包初步方案。

ⅲ.招标代理机构向招标管理机构提交委托招标代理合同（协议）及授权委托书。

ⅳ.编制（填写）招标公告；采用资格预审的，编制资格预审文件；编制招标文件；设有标底的，编制标底。

ⅴ.招标人在建设工程交易中心发布招标公告，可同时在其他指定媒体上发布。

ⅵ.招标代理机构在建设工程交易中心接受投标报名，也可在当地建设工程信息网上接受报名。报名结束后，通过计算机信息系统确认符合报名条件的投标申请人。

ⅶ.采用资格预审的，对确认的投标申请人进行资格预审。资格预审结束后，向投标申请人分别发出资格预审合格通知书和资格预审不合格通知书。

ⅷ.招标代理机构发放（出售）招标文件，同时将招标文件向招标管理机构备案。招标文件如有修改，招标代理机构在依法规定的时间前发出修改文件，并同时向招标管理机构备案。

ⅸ.招标代理机构组织踏勘现场。

ⅹ.招标代理机构按规定组织评标委员会。

.招标代理机构在建设工程交易中心召开开标会。

.评标委员会按规定进行评标，推荐中标候选人，也可按招标人授权直接确定中标人。

.招标人按规定确定中标人。

.招标人编制招投标情况的书面报告，并在确定中标人后15天内，将招标工作情况书面报告招标管理机构，同时在建设工程交易中心的电子大屏和工程建设信息网上进行中标公示。自公示之日起两个工作日内无异议的，招标人向中标人发出由招标管理机构监制的中标通知书。

.招标人和中标人按规定缴纳规费。

.招标人与中标人在中标通知书发出后30天内签订书面合同，并将合同向招标管理机构备案。

（2）邀请招标程序。

①招标人自行组织招标。

ⅰ.招标人持项目立项批文到招标管理机械办理报建登记。

ⅱ.招标人在工程项目首次发包前向招标管理机构提交工程建设项目发包初步方案。

ⅲ.招标人向招标管理机构办理招标人自行组织招标事宜备案。提交招标人自行招标事宜备案表，并按规定提交有关资料。

ⅳ.招标人编制招标文件；设有标底的，编制标底。

ⅴ.招标人向拟邀请的潜在投标人发出投标邀请函。

ⅵ.招标人发放（出售）招标文件，同时将招标文件向招标管理机构备案。

ⅶ.招标人按规定组织评标委员会。

ⅷ.招标人在建设工程交易中心召开开标会。

ⅸ.评标委员会按规定进行评标，推荐中标候选人，也可按招标人授权直接确定中标人。

ⅹ.招标人按规定确定中标人。

.招标人编制招投标情况的书面报告，并在确定中标人后15天内，将招投标情况的书面报告报招标管理机构，并同时在建设工程交易中心的电子大屏和工程建设信息网上进行中标公示。自公示之日起两个工作日内无异议的，招标人向中标人发出招标管理机构监制的中标通知书。

.招标人与中标人按规定缴纳规费。

.招标人与中标人在中标通知书发出后30天内签订书面合同，并将合同向招标管理机构备案。

②招标代理机构代理招标。

ⅰ.招标人持项目立项批文到招标管理机构办理报建登记。

ⅱ.招标人在工程项目首次发包前向招标管理机构提交工程建设项目发包初步方案。

ⅲ.招标代理机构向招标管理机构提交委托招标代理合同（协议）及授权委托书。

ⅳ.招标代理机构编制招标文件；设有标底的，编制标底。

ⅴ.招标代理机构向拟邀请的潜在投标人发出投标邀请函。

ⅵ.招标代理机构发放（出售）招标文件，同时将招标文件向招标管理机构备案。

ⅶ.招标代理机构按规定组织评标委员会。

ⅷ.招标代理机构在建设工程交易中心召开开标会。

ⅸ.评标委员会按规定进行评标，推荐中标候选人，也可按招标人授权直接确定中标人。

ⅹ.招标人按规定确定中标人。

.招标人编制招投标情况的书面报告，并在确定中标人后15天内，将招投标情况的书面报告报招标管理机构，并同时在建设工程交易中心的电子大屏和工程建设信息网上进行中标公示。自公示之日起两个工作日内无异议的，招标人向中标人发出招标管理机构监制的中标通知书。

.招标人与中标人按规定缴纳规费。

.招标人与中标人在中标通知书发出后30天内签订书面合同，并将合同向招标管理机构备案。

（3）评标程序与方法。

评标程序及方法，一般应经过审阅标书，统计分析，质询澄清，全面评定四个步骤。

①审阅标书。对大型水运工程项目，在评委会下可再设置若干个专业评审工作小组，由评委会统一领导，分组详细审阅标书，形成初步意见。审阅时应抓住的主要内容如下。

ⅰ.标书的完整性。标书中有无错漏，是否按招标文件的要求（统一格式）编写，投标文件内容是否齐全，书写是否工整等。

ⅱ.资格与信誉。投标人的资质等级、项目经理的等级及其已完成工程的获奖情况，投标人获奖、资信登记等情况。

ⅲ.投标报价。这是费用控制最关心的问题。投标人所报总价与标底的差异，单价是否合理，有无遗漏，有无潜在的索赔因素。

ⅳ.施工进度。施工进度计划是否合理、可行，有无盲目满足项目法人关于工期要求而任意压缩工期的情况，施工工艺是否合理，人力、财力、船机的计划能否满足施工进度要求，材料供应计划能否满足施工强度要求。

ⅴ.工程质量。施工工艺的先进性，施工质量保证措施的可靠度，投标人积极推行质量保证体系的情况，是否通过（ISO9000标准）质量体系认证，确保施工质量的岗位责任制如何建立，有无反映主管施工质量技术负责人水平和经验的材料，可靠性如何。

ⅵ.主材用量。按招标文件要求对主要材料用量进行分析，如果是甲方供应材料更应认真审阅分析。

ⅶ.优惠条件。审阅优惠条件是否表达清楚，是将优惠条件已经包含在报价之内，还是中标后在报价的基础上再作出优惠。

通过审阅标书发现并经评委确认具有下列问题之一者，为无效投标文件：

a.投标文件的内容实质上没有响应招标文件的要求；

b.投标文件有重大的漏项、缺项；

c.投标人提出了项目法人不能接受的保留条件。

②统计分析。对标书的内容根据招标文件的要求和评标标准，以图表的方式进行认真的统计分析；待澄清的问题，由全体评委们集体讨论提出，带到澄清会议上咨询。从费用控制的角度出发，应对以下内容作出重点分析：

ⅰ.对报价的统计分析。从纵横两个方面去分析：纵向是从投标人自身的情况分析其报价（总价和单价）的合理性，有无潜在的索赔因素；横向是投标人之间的横向比较分析，通过比较发现问题，再作重点分析。

ⅱ.对主材用量的统计分析。当甲方供应主材时，标书中所列主材用量直接与费用控制有关，主材用量偏多，项目法人支付的工程费用较多，因此，应作认真的分析比较：一是投标人之间分析比较，二是投标数与标底数之间的比较，三是投标人自身所报材料用量之间的比较。

ⅲ.对工程进度所需财力保证的分析。对投标人财务流动资金的准备及其资信情况作分析。

③咨询澄清。

由评标委员会与投标人分别进行书面咨询，对评标中发现的必须澄清的问题，要求投标人进行书面解答、澄清或承诺。

④全面评定。

在对投标人标书内容全面了解的基础上，依据招标文件规定的评标办法进行评标。《中华人民共和国招标投标法》明确规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：一是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；二是能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。”前者为综合评标，坚持报价合理、施工方案可行、施工技术先进、确保工期和工程质量的定标原则，依据评标定标方法的规定进行综合评标（报价最低不是中标的唯一条件）。按评标标准，经分析比较后，逐项进行定量打分，累计得分最高者（或前两名）作为中标候选人，由评委会向招标人推荐。后者为经评审的最低报价法评标，主要评定投标文件是否满足招标文件的实质性要求、投标报价是否低于成本；经评审投标文件能满足招标文件的实质性要求、报价为所有投标人中最低且没有低于成本价的投标人可作为中标候选人。