铁路系统与购票公众

（三）部门区隔：铁路系统与购票公众

在2013年铁路改革、铁道部撤销之前，处于垄断地位的铁路部门在为民众提供铁路运输这一公共产品上，供给主体与客体之间存在着明显的地位不平等、关系不公正的问题，较为突出的是信息不对称、规则不透明、制度不合理等几点问题。

1.票务信息不对称

铁路作为垄断企业，在提供铁路运输这一公共产品时，应该本着公开、公正的原则公布信息，提供产品，但铁路部门与购票民众之间长期存在信息不对称的现象。也许很难想象，这么多年来铁路的票务信息一直都像“国家机密”一样不对外公布，直到2009年在胡锦涛总书记对“买票难”问题批示之后，铁道部才发文要求全路各单位按照统一的格式在车站售票大厅和网站上公布剩余票额，文件规定：“2009年2月3日开始，根据铁道部对火车站实时公布车票剩余数量的要求，北京四大火车站——北京站、北京西站、北京北站、北京南站完成售票余额显示内容的调整。全国其他有售票余额屏的车站，于5日18点前，完成显示内容调整。”笔者认为，这不仅是铁路部门售票机制透明化的突破之举，还是铁道部开始约束部门利益，让铁路客运服务回归公共利益要求的重要体现。

尽管现在铁路部门声称，已将票源全部上网公布，但大多数民众仍质疑信息的真实性。深圳空车事件加重了这种不信任。

案例11：深圳空车事件

据京华时报2010年2月1日的报道，深圳火车站在2010年1月30日，即当年春运第一天，发出的由深圳开往武汉L252次列车只有100多名乘客乘车，上座率仅8%。但之前，根据铁路部门发布的信息，这趟列车的车票早已售罄。这空荡荡的列车与车站售票大厅“一票难求”的景象形成了鲜明的对比，招致了社会各界的广泛质疑。对此，铁路部门回应称空座率高是因为该趟列车九成旅客因为请不了假而错过了乘车。显然，铁路部门的解释无法让社会公众满意，毕竟在车站发布车票已售罄的信息后，列车900个座位空着，这是一个不寻常的状况，而且铁路部门的解释有些苍白，900多已购买车票的乘客既不退票也不乘车是不太符合常理的。这一事件引起了社会各界和广大民众对铁路部门售票不公正，大量预留车票的猜想，极大地降低了公众对铁路部门的信任。

此外，在春运售票期间，即便售票大厅和网络上公布了剩余票额数量，但是对于排在“绵延”数百米，甚至数千米的队伍中的民众，尤其是农民工因为既看不到售票大厅的显示屏又无法上网，而根本无法获知情况，很多人仍然是排了好几个小时的队，到了售票大厅甚至是到了窗口才被告知票已售完。有民众建议春运售票期间，车站不仅要在售票大厅的显示屏上公布剩余票额信息，还应通过喇叭喊、在车站外面的等候区域设立显示屏等方式让民众更及时的获取信息，避免盲目、无谓的排队。

2.售票规则不透明

在铁路运输这一准公共产品配置活动中应该遵循的两个基本原则：一是间接分配原则：公共资源不对生产者进行直接分配；二是公平分配原则：公共资源应对受益者进行公平分配。但铁路部门作为这一公共资源的生产者却在实际操作中违反这两项基本原则。首先，铁路作为垄断企业，在提供铁路运输这一公共资源的同时，还承担了直接分配这一公共资源的分配者的角色。其次在春运火车票这一紧俏产品的分配中明显存在违反公平分配的原则，铁路预留票、内部票是众所皆知的事实，春运火车票每年有多少作为内部票，多少给了旅行社，多少作为团体票预留，都像军事机密一样外人无法获知。

各界人士对此颇有微词，甚至一些地方官员也公开表示了不满。如：深圳市副市长张思平在2007年交通工作会议上，明确要求铁路部门：保证2007年春运售票整个程序在阳光下进行，接受市民和媒体的监督。他称，市民通宵拨打订票电话，却订不到火车票，而“黄牛党”那里却有大把的车票。这样的情况在往年时有发生，群众反映非常强烈，呼吁铁路部门应该将售票程序透明化、阳光化，尽快向市民公布“阳光售票”方案，让国家的关怀真正落到群众利益上，而不要给“黄牛党”有可趁之机，不要成为腐败的滋生地。

3.退票制度不合理

火车票退票规定一直是社会各界热议的话题，在退票费的问题上招致了合理性和合法性的质疑。火车票退票规定从建国以来有过几次改动，具体如表3.4所示：

表3.4　火车票退票规定的变更

（续表）

铁路部门有关退票收费的规定，主要是基于两点考虑：一是维护市场秩序，保障大多数消费者的利益。规定高额的退票费用是为了防止一些消费者盲目的订票，因为不需要担心有任何损失，从而预先订购自己不是很急需的火车票，而使得其他真正需要该火车票的消费者订不到票，影响他人正常出行。二是减少工作人员的工作量，保证铁路部门的利益。如果全额退票，势必会使订票者无后顾之忧，随意退、订票，甚至连续退、订票，增加铁路工作人员的工作量，同时也会影响整个铁路部门的正常运转。

也许铁道部设置这种规定的理由在平时确实可以达到保障大多数消费者和铁路部门自身利益的目的，但是在春运期间这种规定对于消费者来说则是有百害而无一利的。造成的负面影响主要有以下几个方面：

一是，加剧了春运火车票的紧张。春节期间，旅客经常因为不能确定所在单位何时放假而不敢提前订票，因为一旦订了票，要想退票就意味着会损失票价20%的退票费，因此绝大多数旅客都是保守的考虑出行时间，这样使得客流集聚在春节前几天，造成短期内的春运票源异常紧张。

二是，给“黄牛党”可趁之机。退票规定的限制太多、成本太高，因此很大一部分旅客不会选择在火车站退票，而是选择在网络上或者通过其他渠道把票卖掉。以原价或者加少量的交通费卖到需要票的旅客手中，但很多人却把票直接卖给了在车站和代售点等待旅客退票的票贩子手中。2010年春运前一天，笔者在上海火车站调研时遇到了几个欲转让火车票的旅客，他们没有到退票窗口排队退票，而是持票四下询问。其中，在上海某企业单位工作的王先生无奈地对笔者说“我也是没办法，到成都的火车票紧张，就多托了几个人，结果买多了一张，如果在车站退票，要收20%的退票费，要花去60多元。所以只好暂时当一回‘票贩子’。”随后笔者看到王先生的票被一位据同笔者一道的铁路公安称疑似票贩子的人以原价收走了。《2006年北京蓝皮书》一书中，北京社科院张西、涂骏、岳勇所做的“火车票贩子”群体调查中提到，“很多票贩子守候在铁路退票窗口处等待退票旅客，上前以高于铁路退票返还费的金额从退票旅客手上获取票，然后再以高价卖出”。铁路部门称收取退票费是为了打击票贩子，但事实上，这一规定不仅让旅客损失了比例较高的退票费，还给了票贩子可乘之机。

三是，间接造成其他消费者的损失。因为高额退票费增加了退票者的成本，很多需要退票的人就会选择把票卖给“黄牛党”，而“黄牛党”出于谋利考虑以高价转售该火车票，那么高价购票的旅客无疑遭受了损失。但是如果是全额退票的话，需要买票的旅客只需要到售票窗口购买退回的平价票，其利益不会受到损害。这样至少可以保障一部分消费者的利益。

此外，多年来，在民众、专家学者和铁路部门之间，针对火车票退票制度的修订存在力量对决与博弈。2007年，全国人大代表周洪宇将火车票退票规定斥为“霸王条款”，向全国人大提交建议，建议全国人大责成交通部门（铁道部、交通部、国家民航总局等）尽快调查研究，解决退票难、退票贵的问题。截至目前，铁路部门未对退票规定进行根本上的改变，但迫于压力在一些细节上进行了局部修订，但是每次修订都带来了更大的质疑声。2010年底的新规定颁布后就引起了广泛的争议。如，2011年北京律师李方平因新规退票遭拒而起诉北京铁路局，他提出，铁道部2010年底修改规程的行为，有违《合同法》，没有遵循公平原则，加重了普通列车旅客的责任，同时排除了他们的权利。因为新规定认为普通列车旅客迟到不能退票、不能改签，可是铁路局对于火车晚点却不承担任何违约责任。另外，在退票、改签问题上，对普通列车与动车的旅客差别对待，此项新规定缺乏正当理由。因为普通列车相对票价较低、速度较慢、乘客多为务工、探亲、返乡的中低收入阶层，为此在某种程度上，这项规定与保障弱势群体权益的要求相悖。最近一次的修订制度于2011年9月25日开始执行，此次大幅度的降低了退票费的收费比例，但是仍有公众质疑这有条件的降低（必须在发车前72小时以上才能从20%降为5%），还是缺乏对公众的诚意。

4.公众利益诉求机制不健全

铁路部门一直被冠以“铁老大”称号，这一方面是指铁路是关乎国家命脉的垄断企业，另一方面是指铁路一贯“霸道”的作风。作为涉及国计民生的一个国家交通部门，铁路具有公益性和福利性的特点，应该建立健全公众利益诉求机制，更多的为民众谋福利。但是多年来，尽管铁路承担大量的社会责任却始终遭到各界的质疑和批评，这同铁路部门的强势作风及沟通渠道不畅通是有直接联系的。下面以春运票价上浮为例来看铁路部门的公众利益诉求机制。

从20世纪90年代初起，原国家计委等部门对铁路客票价格进行了一系列局部改革的尝试。如，1993年春运期间，对乘火车进出广东省和广东省内的乘客实行浮动加价。2000年的春运期间，铁路部门扩大了票价上浮制度的试点范围，当年试点地区的春运客流高峰期提前了三天并延后了三天。据此，铁路部门以票价上浮能缓解春运压力为由，从2001年开始正式实施春运票价上浮制度。制度推行后，社会各界反应强烈，对此，铁道部当时的解释是，“因为目前我国铁路运力极度紧张，难以满足广大旅客的出行需求，只好采用涨价来达到分流旅客的目的”。2002年春运前，在原国家计委主持下召开了铁路价格听证会。长达一天的听证会上，33名代表对铁道部提出的春运客票价格上浮方案进行了审议，最终原则同意对部分旅客列车实行政府指导价。这次听证会后铁路部门连续五年执行春运涨价制度，期间再无召开过听证会。对此“一劳永逸”式的听证，民众和专家一片质疑声，有专家指出“票价的每一次浮动，实际上就是一次重新定价，按照《政府价格决策听证办法》的规定，政府在确定政府定价或政府指导价之前，都应该进行听证。”

自2001年浮动票价制度实行以来，很多人大代表和法律工作者纷纷从经济、法律以及政策等多种角度对春运涨价提出质疑，并通过各种方式反对浮动票价制度。社会各界一致认为，春运期间火车严重超员、人满为患，车厢空气污浊不堪，乘客喝水、呼吸、上厕所都困难，在春运涨价后，旅客多支付了钱，却要接受更差的服务，这违背了《民法通则》、《消费者权益保护法》、《合同法》所规定的公平原则。2001年1月18日，河北三和时代律师事务所律师乔占祥向铁道部申请行政复议，质疑铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为。这场官司以乔占祥败诉告终；2005年全国两会期间，全国政协委员王翔指出春运涨价是双重违法：缺少价格听证违背《价格法》，车票涨价违反《消费者权益保护法》；2006年12月1日，郝劲松状告铁道部春运涨价程序违法一案在北京市中院一审落判，法院当庭驳回了他的诉讼请求。

同时，事实也证明铁路春运涨价制度对减少客流压力没有明显的效果，铁道部官员曾公开表示，“铁道部这几年来用涨价制度分流旅客的目的显然没有达到”。数据也清楚地表示，在2001—2006年春运涨价的六年间，铁路客流仍大幅增长，并未因涨价制度而控制（如表3.5所示）。

在各方压力和利益权衡下，2007年1月10日，铁道部新闻发言人王勇平对外宣布：“从今年起，铁路春运火车票价格不再实行上浮制度。”铁路春运价格不上浮的消息引起社会的普遍反响，在以广大消费者，尤其是工薪阶层的中低层消费者的一片欢呼雀跃中，也有不同的声音响起。

表3.5　铁路春运旅客量和票价涨幅情况表^[12]

总而言之，铁路春运价格的制定牵扯到铁路部门、乘客、新闻媒体、政府甚至倒卖车票的不法分子等多个相关利益方。在这场历时六年多回合、长时间的博弈中，民众一次次对准春运涨价开炮，并不只是希望得到“不涨价”的结果，而是希望借此机会疏通民意表达渠道，借助于法律武器同各式各样的垄断行业展开博弈维权。从这种意义上说，程序的正义其实比结果的公正更重要。

总之，由于制度规则的非合理性，使得铁路客运售票系统体现出了身份区隔、时空区隔、部门区隔等制度区隔。众所周知，制度既是社会关系的整合机制，更是一系列权利和义务的集合。也就是说，制度安排的核心就是处理各类人群的不同权利及其义务的关系。其中，权利的实质是规范行动者的行为规则与活动空间，义务则是对行使权利的约束与责任担当。无疑，这从又一个侧面规定了制度的行为约束与活动空间的双重边界，也就对铁路客运售票制度的发展与变革提供了相应的启示。