制度壁垒与刚性需求

（一）制度壁垒与刚性需求

1.户籍制度壁垒与铁路春运的刚性需求

以1958年形成的户籍制度为基础形成的城乡二元结构，将城乡经济、社会生活行政性的分割为两个部分，也将城乡居民区隔成了两种不同的身份群体，他们分别处于不同的社会地位，城乡人口之间不能自由流动，并且在社会保障上差别悬殊。始于20世纪80年代后期的农村劳动力向城市的大规模流动，就是在这样的背景下发生的。同时，自20世纪90年代中期以来，在市场化的作用下，城市和农村之间产生了更深刻的“断裂”，由这种“断裂”造成的新的城乡区隔，孙立平等学者称之为“市场主导型的二元结构”。^[3]

不论是哪种二元结构，中国农村劳动力向城市流动，采取的不是世界各国在现代化进程中普遍采用的劳动力和人口转移的方式，而是农民工流动的方式，因为户籍制度背景下产生的刚性隔离作用，农民工无法获得在城市定居的机会。还有一个显著的特征就是，这种人口流动转移的不是剩余劳动力，而是以青壮年劳动力为主的农村主要劳动力，从而产生了大量的留守老人、留守妇女、留守儿童，农村家庭碎片化状况极其严重。2010年中国农业大学一项针对农村留守人员状况的调查结果显示，目前我国有8 700万农村留守人员，其中包括2 000万留守儿童、2 000万留守老人和4 700万留守妇女。也就是说，农村碎片化家庭已达到了数千万户。而在城市中，受户籍身份的限制，农民工群体也形成了一个独特的社会阶层。身份区隔下的农民工像“边缘人”一样在城市中劳作，在城市没有家，也没有归属感。一年一度的春节是农民工寻求归属和慰藉的唯一机会，这也就是为什么火车票那么难买、返乡路途那么艰辛，农民工还千方百计要回家的原因所在。

因此，不少学者坚持，以户籍制度为主的城乡二元隔离制度导致春运现象的产生，只要解决了户口问题春运终将成为历史名词。^[4]在分析的基础上，这部分学者提出，要从根本上解决春运问题就要让流动人口可以自由定居。在城市打工的农民工与城里人做着同样的工作、干同样的活，但他们始终只是个外来务工者。如果户口问题解决了，工作的地方真正成为他们生活的地方，周期性的民工大潮也就随之缓解。而且，限制和阻碍人口流入是有悖常理的非明智之举。同时，这也有助于调节本地劳动力供求、抑制当地工资成本上升、促进当地经济进一步发展。他们坚信，如果外来务工人员的户口和待遇问题都解决，尽管中国人有浓浓的乡土观念，但是因全家都在城市定居，就不再需要兴师动众回老家过年了。

是否只要改变现有的户籍制度，春运现象就会成为历史？笔者认为，户籍制度的改革有利于缓解春运压力，但不可能“一招定乾坤”，即使是缓解也是一个漫长的过程。其实即便消除了户籍制度的障碍，农民工由于自身的竞争能力和经济社会地位，也很难在城市中安家落户、真正融入。春运返乡是为了团聚，如果大规模家庭碎片化的现状无法显著改善，春运客运需求就不可能减少。近年来出现了因生活成本过高而出现白领“逃离”一线城市的返乡潮，更何况是在各方面都处于劣势的农民工阶层。为此，要从减少客运需求的角度解决春运问题，要从根本上打破制度壁垒，不仅应让农民享受户籍形式上的平等，还要拥有同等的教育、卫生、社保等方方面面的公民待遇，要给予获取社会资源的平等机会。但现实是，城乡差距仍然在不断扩大。为此，应当逐步减少城乡差距，彻底消除身份区隔，让农民工融入城市，并普遍享受国民待遇，这样才能有效化解社会流动体制与铁路运力之间的张力。

2.城乡二元结构与公共资源分配差异

长期以来，在我国城乡二元制结构下，我国形成了一种忽视地区差别和城乡差别的“城市中心”的价值取向，这种价值取向对我国的各类资源的分配带来了较大的影响，比如与人民生活最为息息相关的教育和卫生等公共资源的分配。

以教育为例，我国长期以来“城市优先发展”策略使教育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”的二元管理模式。一方面，大城市里不少斥资上亿元，攀比追求上档次、豪华化、贵族化学校，另一方面，大城市农民工子女中一些还在窝棚小学、简易小学及贫困农村学校危房上课，时至今日，农村学校还处于解决无危房、普及九年义务教育、提高入学率的起点上。

全国教育经费执行情况统计公告数据显示，2005年至2010年全国中小学生均预算内教育事业费支出，虽然农村生均数增长速度快于城镇，但绝对数与城镇差距仍然很大。以国家大幅度提高农村教育投入的2010年为例，初中生均预算内教育事业费支出，城镇比农村高出500元，全国平均数也比农村多出318元；农村与大城市差距更大，以2010年为例，初中生均预算内教育事业费支出北京市、上海市、天津市是农村的数倍，分别为4.09倍、4.05倍和3.03倍。而农村的小学和初中生均公共财政预算公用经费不到城市的60%，越是大城市差距越大，北京市和上海市小学和初中生均公共财政预算公用经费分别为农村的6.77倍、4.95倍和6.12倍、3.93倍。并且，根据2010年全国教育经费执行情况统计公告数据测算，普通小学和初中生均预算内教育事业费，东部最高省份与中西部最低省份相差分别为7.38倍和6.25倍。普通小学和初中生均公共财政预算公用经费，东部最高省份与中西部最低省份相差更大，分别为10.08倍和9.97倍。^[5]

再以卫生为例。城乡二元结构还制约着医疗卫生资源的合理配置，造成城市和农村之间在卫生经费分配、卫生资源配置和居民健康状况等方面存在着巨大的差异。长期以来，我国政府卫生投入存在先天结构性失衡，即“重城市、轻农村”。政府资金投入偏向城市高层医疗机构（县级及以上医院、疾病预防控制中心和妇幼保健院），基本医疗卫生和公共卫生服务主要由城镇社区和农村乡镇两级机构提供。这造成城乡医疗资源分布不均衡，优质资源过度集中在一线大中城市。

在卫生总费用中，1990年，城市和农村的卫生费用分别占53.0%和47.0%；1995年，分别占57.5%和42.5%；2005年，分别占72.6%和27.4%。在人均卫生费用方面，1990年，城市和农村分别为158.8元和38.8元，两者之比为4.09∶1；1995年，城市和农村分别为401.3元和112.9元，两者之比为3.55∶1；2005年，城市和农村分别为1 122.8元和318.5元，两者之比为3.53∶1。^[6]

卫生经费分配的差异，必然表现为卫生资源配置的不平衡和居民健康状况的差异。2011年，我国医院、卫生院等医疗卫生机构每千人口床位数，城市为6.24张，农村为2.8张，相差2.33倍。2006年每千人口卫生技术人员数，城市为5.14人，农村为2.17人，两者相差2.37倍。近年这个差距在不断加大。2011年，北京每千人口卫生技术人员数为14.2人，而贵州仅2.68人，差距拉大到5.30倍。^[7]孕产妇住院分娩率，城市为94.1%，农村为84.6%，城市比农村高出9.5个百分点。2005年孕产妇死亡率，城市为25.0/10万，农村为53.8/10万，是城市的2.15倍。2005年，新生儿死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率，城市分别为7.5‰、9.1‰和10.7‰，农村分别为14.7‰、21.6‰和25.7‰。以上3种数据，农村都是城市的2倍左右。^[8]

城乡之间的公共资源配置不平衡，不只是在教育和医疗卫生方面，由于制度不完善、运作不当、政府行为失范及腐败侵蚀等多种因素的影响，致使农村水、电、路、通讯、等公共基础建设也严重不足，农村公共产品供给严重缺失。其主要根源就是以户籍制度为基础的城乡二元结构。户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据国务院发展研究中心的一份课题报告称，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治、就业、教育、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面，形成了一种弹性很低的户籍身份次级制度。这一制度对社会关系尤其是城乡关系有重大影响。在当今中国社会的快速转型和现代化的过程中，这一次级制度对社会协调发展的迟滞效应依然存在。