稀缺资源行政垄断与分配权力

（一）稀缺资源行政垄断与分配权力

1.垄断体制与铁路票源分配

通常，制度是人类对规则或规范的理性选择行为，它既包含着制度本身不断进化和变革的内在逻辑，也反映着创新进程中的价值追求和伦理意涵。因此，有关部门进行制度设计的过程，也是一种公共选择的过程。设计主体在追求制度的效率目标的同时，还应重视制度本身蕴涵的社会观照，体现伦理与道德关怀及社会的公平、正义。即对社会全体公民的权利与义务的正义安排、正义分配和正义保护，以及为实现此类正义所建立的各种政治规章和伦理规范。在社会转型过程中，出发点良好且设计初衷体现公正和关怀的一些制度，在执行中被异化从而产生负外部性，几乎成为一种相对普遍的现象，铁路票务制度就是一个典型的例子。

由于铁路的垄断体制，火车票的分配是遵从计划经济体制的模式，由铁路部门完全掌控铁路运力调配和分配的计划和实施。在计划经济时代，火车票的分配是通过计划手段完成，在那个时代，相当一部分民众是通过单位订票，以“单位人”的身份来获取火车票这一公共产品，而铁路部门的预留票和优先购票等制度也是众所周知的不成文的常规。随着社会的变迁，国民实现了从单位人到社会人的转变，但是，火车票的分配还是通过计划的形式，近年来，铁路部门推行了票务制度改革，实现了票源信息公开、推行了实名制，但在此之前，铁路部门甚至一些地方的车站完全操控了春运火车票的分配权，不是按照市场的需求，而是人为的分割资源。绝对权力导致绝对腐败，稀缺资源行政垄断成为部门利益交换和少数人以票谋利的“温床”。公共资源的配置与公共权力的形式紧密相连，加上资源本身的有限性，使公共资源具有天然的稀缺性。现实中，一些掌握公共资源分配权的公务人员，直接侵占公共资源或利用职权进行权钱交易的案例屡见不鲜，在铁路部门这种现象也是客观存在的。从而使得制度既定目标和实施效果之间的偏离越来越大，甚至影响到了制度的变革与优化。为此，需要对正式制度进行有效的规制，并逐步有效消解其负外部性。

2.公共资源的垄断性与分配权力

公共资源是指国家或政府利用法律、政策等行政手段界定为公众所有，由政府代表公众开发、控制、管理和支配的资源。公共资源既包括政府根据社会需要，利用财政投资形成的有形公共设施等，也包括能为大多数人所享有的公共政策和权力。我国是社会主义国家，一切资源归集体所有，由国家代管，具有极强的垄断性。在建国以后长期以来采取计划经济体制，资源的配置由国家计划行使。因此，政府有强大的筹集和配置资源的能力，在我国所有运用财政性投入所形成的资源都被界定为公共资源。公共资源的配置主要是政府通过行政手段安排的，在很大程度上是一种制度安排。在中国，制度与权力有着一种天生的契合，从这个意义上说，公共资源配置是一种权力的配置，是权力在不同地区、不同群体间的分配和作用。在这个过程中，如果缺乏有效的监督制约机制，出现权力的错位、缺位和越位，便会导致公共资源配置的失衡、低效甚或无效率，最终诱发社会公平的缺失。^[18]

我国公共资源管理体制正处于从“强权统治型管理体制”向“公共管理型管理体制”过渡转型的阶段。前一种管理体制是以强制性权力为基础，官僚机构直接控制公共资源，靠权术、权谋进行管理，从而形成资源配置的等级秩序。因此，从严格意义上讲，处于这种管理体制之下的公共资源配置，并不存在公平与效率的问题。后一种管理体制则是依靠平等与法制对资源进行管理，并靠自由协商建立的契约关系达到资源配置的公正与效率。然而，这样一种制度的建立及有效运行还需时日，目前处于转型过渡时期的我国，还明显存在公共资源管理体制改革滞后的弊病，无法与市场经济体制改革有效协调。目前，我国政府基本职能尚未发生根本转变，公共权力仍然垄断着资源配置。因此，作为理性“经济人”的某些部门或官员，在利用公共权力进行具体资源配置时，就自然会考虑个人的成本与收益，为本人或所属部门谋求私利。由此可见，公共机构掌控资源配置的垄断权，在官员逐利动机驱使下，国家行为无法有效反映公共利益，加之外部约束制度与竞争机制的缺失，就为权力腐败制造了生存空间。^[19]

比如，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出了“简政放权，扩大学校办学自主权”的原则，对学校的利益主体、发展主体地位予以很大程度的尊重，使学校成为自我发展、自我约束、自我激励、自我完善的相对独立的办学主体。学校作为一个独立的微观利益主体，需要不断地提高办学质量，以便吸引更好的生源，也需要不断地提高教师待遇，改善办学条件，以便吸引更优秀的人才。此时，学校必然会以自身效用的最大化为行为准则，由于相关的监督约束机制不健全，学校就会借职务之便为自己谋取私利，招收择校生、收取择校费就成了自然而然的事情。^[20]此外，学校为了提高教学质量，通常会开设实验班（重点班）与普通班，将学生分为三六九等，学校对快慢班的教育、教学管理侧重点不同，对快班是抓学习成绩、培养优等生，学校安排任课教师优先考虑快班；对慢班是抓纪律，保证学生在校不出事。扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约，导致一些学校的行为扭曲，不择手段地追求经济利益，出现了“条子生”、“缴费生”、“假保送生”等等。

在我国的医疗卫生领域，也存在着三重垄断（管制）：一是，通过严格控制私立医院的准入、财政拨款、人员编制和定点医保（包括公费医疗）等制度约束，公立医院垄断了病人和医药企业；二是，卫生等部门和企业等主管单位垄断医院，不支持社会和民营资本进入；三是，有关行政主管部门对药品成本、价格制定及批号的垄断。^[21]这些垄断因素在一定程度上加剧了医疗卫生资源的分配权力的越位和错位。以第一个垄断为例，因为制度约束，公立医院垄断了病人和医药企业。当大多数医保单位被确定为公立医院后，处方药也出自该医院则顺理成章，于是病人被垄断了。这样的直接后果就是无人监督医院，作为主管的卫生部门不可能集“规则制定者”、“运动员”和“裁判员”于一身，病人更无力，医院外部约束几乎丧失。为此，医院大量通过增加药品收入和增加对新的医疗服务设备或项目的投资来创造新的收费来满足支出缺口，但医院内部工作人员的服务价格又相对较低。遗憾的是，在政府主导医疗资源的配置中，还尚未建立完善的权力制约机制。既然政府配置医疗资源的权力所受监督制约尚不完善，同时又让政府直接代替市场进行资源配置，这就等于把全国老百姓的资源都交给不会被问责者，这些集中控制起来的资源当然会给那些对自己更为有利的地方。