体制改革与弱势群体权益保障

一、体制改革与弱势群体权益保障

春运问题与弱势群体问题密不可分，春运期间大多数乘客为三大类：一是农民工，二是学生，三是收入微薄的工薪阶层，所以，从某种意义上说，春运是弱势群体的一大难题。弱势是相对于强势而言的，在任何时代、任何社会都会有弱势群体。只是，改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，弱势群体的存在越发引人注目，弱势不仅表现在经济上，同时也表现在社会待遇和权益上。

作为计划经济的一个顽固堡垒，原有的铁道部不仅政企不分，俨然一个独立王国，经营上低效且冒进，因此，铁路改革是势在必行。2013年3月10日，铁路改革“政企分开”的第一步终于迈出。当天公布的大部制改革方案，明确将铁道部一分为三：部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司，负责铁路的运营、建设以及承担铁路安全生产主体责任；规划、政策制定等部分综合性管理的职能划给交通运输部；部分安全生产监督的职能由隶属于交通运输部的国家铁路局承担。撤销铁道部，实现政企分开，可谓人心所向。几十年来，铁路系统始终以政企合一的计划经济面貌存在，拥有相对独立的司法、教育、医疗系统。单就从该项制度看来，政企分开，把企业部分做成独立的企业法人，将自负盈亏、自担风险，资金筹措的渠道打开了，更有利于形成完全的企业，改变了以往铁路既是裁判又是运动员的局面，将主体责任与监管责任清楚地划分开来，将安全责任落到了实处，应该说是更有利于铁路的发展。

但是，政企分开只是铁路改革“万里长征”的第一步。政企分开不等于打破垄断，不等于提高效益，不等于能提升安全和服务质量。过去的医疗体制改革和教育体制改革的教训告诉我们，在强弱不均等的利益集团之间，每调整一次利益分配方式，利益只会朝强势集团倾斜，而不会主动让给弱者。政企分开后的铁路系统，能否遏制市场化机制下“价涨质跌”的风险，能否确保中国铁路运输走入“质优价廉”的良性发展轨道，能否确保铁路企业和消费者的利益“双赢”，这些恐怕才是最为关键的问题。改革的目的是要让广大民众从中受益，而不是让民众去背负改革的成本，让一小部分人受益。

虽然铁路发展滞后和管理效率低下与铁路部门的垄断有着必然关系，并且自建国以来铁路系统一直由国家垂直领导，实行半军事化管理。但是，铁路在春运中的托底作用和服务弱势群体的公益性更是不容忽视的。铁路是最复杂的网络型基础产业，铁路改革如何有利于春运问题的解决，是一个需要审慎思考的问题。并且，在铁路系统的改革中，如何进行顶层设计和底层消费者权益乃至公民权利的建设，如何匹配合理的制度安排，推进垄断体制改革，拓展铁路投融资渠道，保障弱势群体的权益，这些都是值得深入研究的问题。

对此，笔者建议从三个方面着力：首先，在铁路建设中要体现资源配置的公平性和公益性。郎咸平等学者提出“绿皮车让民众回归幸福时代”的口号，建议铁道部门增加绿皮火车的车次和密度，以此可以增加几十倍的运力。郎咸平所说的绿皮火车在许多年前就已被淘汰了，但是我们可以将其视为普通列车。而且笔者也认为我们在建设发展动车、高铁、城际列车等载客密度较低、票价较高的列车的同时，也需要将有限的建设资金和资源用在提高大众运力上。其次，在铁路票价的定位上要体现公益性。铁路客运是准公共产品，有很强的公益性，决定了其不可能作为商业产品，不能走完全市场化的道路，不仅不能在供应远不能满足需求的状况下按照市场规律来提价，还要求铁路运输企业对特定人群、特定物资和特定列车承担低于运输价格的运输行为。再次，健全公益性运输补偿机制，增强铁路投资吸引力。由于铁路的特殊地位，铁路运输中很大一部分是公益性，如军需物资的运输、抢险救灾支农货运等基本上都是无偿的，长期以来军人、学生购买车票实行半价优惠政策等。公益性运输是作为国家垄断行业的原铁道部应尽的职责，但是过多的承担公益性任务会造成铁路运输企业经营性亏损，这也正是外部投资者对铁路缺乏兴趣的主要原因。目前，铁路已实现了政企分开，铁路运输企业作为市场竞争主体，自主经营、自负盈亏。那么，铁路的公益性与营利性之间的矛盾就会更加的突出和难以调和。

在公共资源分配领域，我国一直在探索体制改革道路。比如，2009年，中共中央、国务院印发了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，全面启动医药卫生体制改革。2009—2011年期间，国家重点推动了基层医疗服务体系、基本药物制度、基本医疗保障制度建设，以及促进基本公共卫生服务均等化、实施公立医院改革试点五项任务；2010年，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，一批改革目标明确、政策措施具体的教育改革项目完成了备案程序，标志着国家教育体制改革试点工作全面启动。《通知》从专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革三个层面，确定了包括“推进义务教育均衡发展”、“多种途径解决择校问题”等改革试点十大任务。改革的推进，将有利于公共资源配置的合理化、决策的科学化和管理的高效化。

在看到体制改革的正效应的同时，我们还要正视一个现实：由于我国公共资源领域的权力集中，导致了体制改革基本上是自上而下的，是上层精英主动的制度供给；改革的设计与推进也主要是由拥有权力的政府部门或个人所主导，为此，在体制改革中保障弱势群体的权益，畅通弱势群体利益诉求的渠道就显得尤为重要。改革开放以来，我国的经济得到了快速的发展，但同时也造成了城乡差距拉大和贫富悬殊，在社会上出现了弱势群体，他们来自于社会的最底层，无论在政治和经济上都失去了最初具有的机会均等的资格。所以，不仅我国公共资源分配制度伦理的设计要体现公正原则，国家也应该采取相应措施进行政策倾斜或专门的扶贫计划照顾弱势群体。政府应该在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域等方面，加大向农村贫困地区和社会弱势群体倾斜的力度；逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置。