交通拥堵收费

交通拥堵问题是目前世界上多数特大城市、大城市普遍面临的问题，俨然成为城市发展的“瓶颈”。中国也不例外，城市交通拥堵问题不仅制约了城市正常的经济运转，包括人员、资本、信息等的流动，更造成了日益严重的社会问题和环境问题。研究表明，城市交通拥堵问题源于交通资源的供求问题，交通供给量小于交通需求量就会导致拥堵问题。从广义上讲，交通拥堵是由各种城市交通服务方式的价格低于成本引起的，尤其是城市机动车使用者仅支付其直接费用，而未支付其出行给社会和其他出行者带来的全部成本，这鼓励了机动车交通量的迅速增长。由于交通资源的稀缺性和道路使用者的自私性，倘若没有政府的干预与调节，出行者自发的行为选择将会导致博弈论中“公共的悲剧”。因此，通过对过度拥挤路段上驾驶员合理地收费，依据社会财富最大化的观点来控制交通拥挤，即实行交通拥堵定价，政府利用经济手段管理和调节机动车使用来征收交通拥堵费用，是缓解城市交通堵塞较为有效的措施之一。

5.4.3.1　交通拥堵收费的发展概况

道路拥堵收费按照征收范围的不同，可以分为广义的拥堵收费和狭义的拥堵收费。其按实施手段的不同，可分为动态交通拥堵收费和静态交通拥堵收费。城市道路交通拥堵收费不仅是在特定时间段对进人特定区域和特定路段的车辆实行收费，而且也是在城市中心区及大型购物中心建立的停车场进行适度征收费用的结合体，从时间和空间上来疏散交通量，减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷。

拥堵收费理论的基础是20纪30代英国剑桥大学Pigou教授提出来的拥堵定价理论，以后学者研究交通拥堵问题基本上都是以这一理论作为基本出发点。1964年，伦敦政治经济学院的Smeed教授发表了《Smeed报告》，该报告提出了收费的具体方法和由此带来的经济收益，因此被认定为最早的关于交通拥堵收费研究的权威文献。拥堵定价理论来源于经济学中的边际成本定价原理，出行者的每次出行除了自己必须支付的基本出行费用外，还给其他出行者和社会造成了影响（即产生了外部性），生成了外部成本，这种成本没有包含在道路使用者的交通支出中。1961年Walters将交通拥堵的各方面结合起来提出短期边际成本定价模型，这是静态拥堵道路收费的一个理论基础。该模型的依据是拥堵收费价格应该是边际社会成本和边际个人成本之差，只有这样才能使拥堵的外部成本内部化，达到交通路网的最优状态。1969年Vickery应用确定性排队理论提出瓶颈道路收费模型。这个模型综合考量了时间和空间的变化，是一个动态模型。基于瓶颈理论的拥堵定价模型指出某一时刻的收费价格应该等于不收费时出行者由于等待所消耗的成本，这样就能够用收费的方式来减少排队等候的时间，出行者也可以通过出行时间和出行路径的选择来实现出行成本最小化。随后的拥堵定价模型都是基于上述两个模型演变和发展而来的。

如图5-10所示，SMC表示社会边际成本，ＰMC表示个人边际成本，O点是理想交通流值。可见，在交通拥挤的情况下，出行造成的社会边际成本大于个人边际成本，而且交通越拥挤，两者之差越大。

图5-10　拥挤收费原理示意

在国外，新加坡、英国伦敦、美国、斯德哥尔摩等已经成功实施了拥堵收费政策，我国经济学家们对于拥堵收费的研究起步比较晚，主要是对定价模型的研究和扩展，对国外拥堵模式的研究以及对我国各大城市包括上海、北京、广州实施拥堵收费的探讨。上海市自2000年开始，管理部门着手于城市核心区域拥堵收费课题的研究，并在2003年由市建委科学技术委员会组织专家学者对该课题进行了论证。2002年发布的《上海市城市交通白皮书》首次提到了拥堵道路收费所釆用的模式，提出了收费范围、收费对象、收费时间、折扣对象以及所采用的技术等一系列建议。2004年7月，上海市正式启动了“中心区交通拥堵收费综合技术研究”项目，旨在对上海中心城区的交通状况进行全面评价的基础上，提出拥堵收费的区域，并定量分析采取不同收费标准对区域路网服务水平的影响等。但目前上海的整体交通网络尚未完全成型和稳定，实施时机尚未成熟。2004年4月6日，《北京交通发展纲要》提到，必要时在交通特别拥堵区域有选择地实施拥堵收费制度。2012年8月28日发布的《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》指出，北京拟出台拥堵收费管理政策及相应配套措施，并重点建设交通拥堵收费管理系统、拥堵收费监测评价系统等。深圳、广州、南京等城市也准备对现有交通状况进行全面的评价，在此基础上对实施道路拥堵收费的可行性和必要性进行研究，并进行相关技术储备。虽然国外有很多成功的拥堵收费经验，然而我国到目前为止还没有任何一个城市实施拥堵收费，并且对于具体的适合各个城市的拥堵收费实施方案的研究也非常少。

5.4.3.2　交通拥堵收费管理的关键技术

交通拥堵收费管理的关键技术是电子道路收费系统（ERP），通过道路收费管理交通，类似于通过税收机制来调节车辆牌照的发放。

以新加坡为例，新加坡在成功通过车辆高速运行的压力测试后，国土运输部在1998年9月启动了ERP的应用，替代1975年启用的区域通用券系统（ALS）。新加坡是世界上第一个使用电子道路收费系统来实现道路拥堵收费的国家。新加坡为了解决道路拥堵问题，提出了ERP系统的方案，即通过收取道路拥堵费，来对高峰时段的道路拥堵地区的车流量进行调节，从而提高道路的车流速度，缓解道路拥堵状况。

第一代ERP系统是专门的小范围无线电信息系统（DSRC），采用2.5GHz波段的短波通信，主要由带现金卡的车载单元（IU）、ERP显示牌（或控制点）和控制中心三部分组成。不再设闸门的第二代公路电子收费系统（ERP2）科技试验预计将会完成，握奇数据成功人围新加坡陆路交通管理局第二代公路电子收费系统（ERP2）科技试验。本次试验有别于现有闸门收费模式，它采用全球导航卫星系统实现车辆定位。如果测试成功并获采纳，ERP2系统将改为“无形”收费，新加坡陆路交通管理局因此可节省建设新闸门及维修闸门的成本，驾车者也可按照其在拥塞道路上行驶的实际距离缴付路费。

ERP项目由连接通往中央商务区的所有道路的ERP显示牌龙门架组成，这些龙门架也安装在拥堵的高速公路和城市主干道上，用于在交通堵塞的高峰时间限制车辆的行驶。ERP显示牌龙门架系统实际上是安装在一前一后的两个龙门架上的感应器系统。照相机也安装在龙门架上，用于抓拍车辆后面的车牌号。目前，在新加坡境内有80个ERP龙门架，新的ERP龙门架会安装在交通拥堵比较严重的地方，如高速公路。

车载单元（IU）粘贴在车辆挡风玻璃的右下角处，插人一张充值卡（现金卡），则可以支付道路使用费。第二代的IU是非接触式的现金卡和EZ-Link，每个IU的费用为150美元。在新加坡，如果车主希望在收费道路上行驶的话，登记的车辆必须安装IU。三菱重工业公司出售IU技术给新加坡，ERP项目则由飞利浦新加坡公司、三菱重工等公司组成的财团在1995年通过公开投标的方式获得。当装备IU的车辆行驶通过ERP龙门架的时候，道路使用费将从IU里的现金卡扣减。安装在龙门架上的感应器通过短距离的无线通信系统与IU通信，扣减的金额显示在IU的LCD屏幕上。道路使用费的多少取决于车辆行驶的地点和时间，在交通高峰时间收费是最贵的。

ERP运行期间，在限制区域内，车辆减少，停车场的车辆明显增加。在高峰时间的交通拥挤状况逐步得到缓解，接近非高峰期的交通状况，高速公路与其他主要道路的运行速度保持稳定。

为了克服ERP系统设置安装龙门架的非灵活性，目前EPR2正在实验中，ERP2的解决方案基于DGPS、WAVE和WCDMA等技术，目标是真正实现按里程、按区域和按位置收费，替换当前国际上使用的多车道自由流产品。ERP2方案用于解决城市拥堵收费，通过组建车-车通信和车-路通信网络，实现交通、道路等信息的共享，从而实现真正的智能交通解决方案。

系统的应用也带来了一些问题。道路使用者指出，在高速公路、主干道安装使用ERP，会把交通流量转换到其他地方，潜在地造成了支路上的交通瓶颈。这种“堵塞追逐”现象已经引起了公众对ERP系统有效性的质疑。

由于先前的电子付费系统缺乏整合机制，对不同应用发行不同的卡片，公共交通配备EZ-Link公交卡、道路自动收费配备车载ERP卡，其他支付领域的支付卡更是五花八门。消费者必须随身携带各种电子卡片才能支付不同的付款项目。为了解决上述问题，实现真正便利的电子付款环境，新加坡信息通信发展局（IDA）、SPRING Singapore公司、新加坡陆路交通管理局（LTA）、卡片认证技术委员会（CPTIC）、电子转账体系公司（NETS），以及EZ-Link公司共同合作，于2006年6月发表推出统一的非接触电子钱包应用规范（Contactless E-Purse Application Specification，CEPAS），以新科技打造新加坡新一代的电子支付系统。

此规范出台后，新加坡LTA曾邀请多个世界知名厂商为其开发符合CEPAS标准的产品，握奇数据经过努力，首家通过该标准的各项测试，于2008年8月开始供卡，并成为唯一一家供货商。截至目前，握奇数据已经为新加坡的网络支付供应商（NETS）、交通运营商如EZ-Link等提供符合CEPAS2.0标准的非接触智能卡超过1500万张。据统计，新加坡每个人手中至少有2张卡是握奇数据提供的。

握奇数据提供的CEPAS卡除了原有用途，还可以用于公路电子收费（ERP）、停车场电子收费（EPS）、购物付款、支付图书馆罚款等其他符合CEPAS标准的电子付费系统以及额外功能。CEPAS卡添加了耐热功能，可在汽车新型阅卡器（IU）上使用。当储值余额不够时，公交读卡器和地铁闸门会发出警示，提醒乘客充值。简单地说，今后人们带着一张储值卡就能安心出门，搭公交乘地铁、支付各项符合标准的电子费用，享受更多便利。

5.4.3.3　交通拥堵收费管理实例

1）英国的交通拥堵收费管理实例

（1）伦敦的成功经验。

伦敦是第一个征收交通拥堵费的城市，并且由于其成效卓著而被奉为典范。从2003年2月开始，从上午7点至下午6点半时段内（不包括周末和节假日），伦敦的汽车司机需付费才能从200个进城口驶人市中心，允许一辆车一天内多次进出收费区。收费系统通过设在人口处的摄像装置，记录所有进人收费区的车辆的牌照，并根据这一信息查验车辆是否已缴费，摩托车、公共交通车辆、残疾人车辆、应急车除外，住在市中心的居民也在免征名单之中。2007年，征收区域范围进一步扩展到伦敦西部，费用也从2003年的5英镑上调到2005年7月的8英镑，2008年年底则上升至10英镑。

拥堵费开征的效果立竿见影，两周内私人汽车使用量下降15%～20%，几个月后下降30%，公共交通的使用量显著增加。据伦敦交通局报告，进出征收区域的市民中，有50%改乘公共交通，有25%选择绕行征收区域，有10%选择出租车、摩托车、自行车等出行方式，其余的则尽可能避免在征收时段出行。这样一来，城市中心区的出行结构得到明显改善，交通工具的利用效率也得到了显著提高，交通速度提高了37%，高峰期私人汽车堵车时间下降了30%，公共汽车堵车时间下降了50%。为应付乘客需求的剧增，伦敦交通局很快新购了300辆公共汽车。

实践表明，征收计划不但改变了道路使用者的出行模式和出行时间，也形成了公共交通的良性循环，既提高了车速，增加了交通流量，又以新增的收益改善了现有的交通系统，同时对环境也产生了良好的影响，有效降低了温室气体的排放。据估计，征收区域的二氧化碳排放量下降了16%。

尽管伦敦交通拥堵费净收人的80%以上被用于公共交通建设投资，但因道路监控的电子照相系统十分昂贵，运营成本大大高于预期，而年净收人则为初期预计的一半。班尼斯特（Banister）通过研究发现，征收拥堵费的受益方主要是商务车辆和仍在使用的私家车辆，最大收益是节省时间，而乘坐公共交通的市民则享受到了更多的便利。道路交通事故也有明显下降。

经过几年的实践，征收体系赢得了广泛的支持，政治反对的声音开始消退。一些商业组织由于减少服务时间、雇员上班方便等收益而降低了运营成本。对于征收区域内高收人的上班人员而言，节省时间带来的收益完全能够弥补征收费用的货币成本。对零售商来说，尽管拥堵征费并没有影响伦敦中心区总的零售额，但一些个体零售商的销售量还是有所减少。2004年，通过对500家企业的调查发现，72%的企业认为拥堵征费具有积极效益。伦敦交通管理局则称，拥堵征费对商业的影响是中性的。近日伦敦中心的拥堵情况并不乐观，伦敦交通管理局承认已和2002年一样拥堵，但他们指出，如果没有征收拥堵费，交通状况将更加糟糕。

（2）爱丁堡的教训及启示。

2005年，英格兰爱丁堡通过一项决议，计划从2006年开始征收交通拥堵费。收费在两大交通拥堵区域分别实施：上午7点到下午6：30在内线区域，上午7点到晚上10点在外线区域，每次向私家车主收取2英镑，允许他们当天多次通行，并特意采用了伦敦的收费技术，执行成本的小半由英格兰政府承担，预计减少征收区域交通拥堵的15%。所得收人将被用于改善公共交通，每年资助新交通项目约5 000英镑，这些项目包括公共交通投资、停车设施建设、人行道改建、道路维护等。

然而，爱丁堡市民普遍反对这一项目，大约有74.4%的市民投票否决，议会最终放弃了向道路使用者收费的想法。议员安德森在结果公布后宣称：“征费计划对爱丁堡来说已不可行，但我们将一如既往地改善城市交通。”爱丁堡征收拥堵费的流产也让英国其他城市放弃采用征收拥堵费的做法。

和其他领域一样，各种社会团体参与到了征收方案的制定当中，一家全国可持续交通联盟成员“转变苏格兰”、环境保护机构苏格兰“地球之友”因为预见项目实施有利于保护环境，因而支持征收方案。其他如“快捷爱丁堡”（Get Ed⁃inburgh Moving）等组织也为通过征收方案而奔走呐喊，就因为该方案可以达到城市更高的流动标准。相反，一些商业联合会考虑到方案对零售业的影响而不断抗议，全国反征费联盟也坚决反对这一方案。总体而言，反对征收方案的利益集团组织良好，而支持方的组织则显得松散疲软。

高特（Gaunt）的一项调查揭示了多数市民反对征收计划的原因，主要是对私人汽车使用的优先偏好，同时，对计划的宣传不够也壮大了反对阵营，更为重要的是，投票者并不相信计划能达到减少拥堵和改善公共交通两大目标。他们中的大多数人认为，政府只是设法从道路使用者身上收取费用，作为增加税收的一种手段，而并不是想改善公共交通。事实上，这些想法与之前的一些征费经验有关，之前的征费并没有使公共交通得到改善，道路使用者认为项目只能让更多的人卷人公共网络，损害公平。

（3）英国的实践及启示。

近年来，我国一些大城市也在积极研究交通拥堵收费政策，试图减轻日益严重的城市交通拥堵。英国两个主要城市交通拥堵收费的成败案例，可以为我国大城市提供宝贵的经验和有益的启示。

①公交系统发达是实施拥堵收费政策的前提条件。征收交通拥堵费的逻辑是通过收费来改变交通量在时空上的分布，从而缓解城市交通拥堵。与缩减小汽车交通流量相对应，公共交通必须能够承担起分流转移的交通需求量，通过经济杠杆的作用改变人们的出行方式、出行线路。如果公众没有其他公共交通工具可供选择，那么征收交通拥堵费的政策注定会失败。伦敦开始征收交通拥堵费后，整个公共交通的客运量增加了2%，为此，伦敦立马增加了300辆公交车提高运力，有效地实现了交通需求的疏导。因此，我国城市不仅需要改善道路基础设施，更要大力发展公共交通，鼓励更多的人选择步行和骑自行车；改进公共汽车、出租车、快速公交、有轨电车及无轨电车；在交通拥堵地段提高停车收费标准；改善公共交通的信息标志；整合所有的车票及收费方式，比如公共汽车和地铁一票制；构筑完善的公共交通网络，大幅度地提高公交分担率等。

②公众认同接受是实施拥堵收费政策的关键因素。我国一些城市如北京、广州、上海、杭州、南京等曾就征收拥堵费作过试探性调查，消息一出，市民的反对意见很大。爱丁堡案例说明公众接受意愿在征收拥堵费决策中的重要性，缺乏对项目的公平性考虑及信息不透明是导致爱丁堡项目失败的重要原因。从政策制定过程来看，任何一种公共政策都与公众利益密切关联，在维护一些群体利益的同时，也会不同程度地损害另一些群体的利益。例如，伦敦在制定交通拥堵收费政策的过程中，通过各种手段、方式最大限度地确保了公众的知情权和参与渠道的畅通，将公众参与的理念落到了实处。虽然也遇到了部分群体的反对，但经过层层协商、反复修改，最终付诸实施。虽然我国没有英国那样的政策制定竞争机制，但能否达成政策共识仍是公共决策成功与失败的一个核心变量，其中公众的认知程度和接受意愿是达成政策共识的关键性因素。因此，在制定征收拥堵费政策的过程中，要倾听公众的意见，建立明确的收费标准，向公众作出承诺以及赋予公众可选择的权利，以实现改善交通服务质量的目标。另外，可以通过试点等方式让公众充分认识到征收拥堵费产生的效率收益，最大限度地降低政策失败的风险。

③方案科学完备是实现拥堵收费政策目标的保证。伦敦成功的一个重要保证是在政策设计中充分考虑当地的区域特征、交通模式和需求变化等。因此，我国城市应根据各城市的实际情况，周密考虑各种因素，制定效果良好、人性化程度高的征收方案：通过分析交通流量确定征收拥堵费的城市中心区域，并考虑对周边地区可能造成的影响，如果交通拥挤区域是线状而非团块状，那么征收方案可以调整为特定路段收费，而不是对整个区域进行收费；收费对象的确定应当与计划实施目的相结合，以体现公平性原则，同时合理确定收费减免人群等；确定科学的收费时间，尤其是高峰时间更需要缓减交通拥堵，确定合理的收费时间可以降低道路收费可能带来的负面影响，达到更好的收费目的；制定合理的收费价格，理论上，征收价格应根据边际成本定价原理来确定，但在实践中，征收金额的高低还要根据具体政策目标和城市居民的收人水平来确定；采用先进的收费系统，如卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）和电子采集和收费系统等，保持系统的先进性和便捷性。

④费用的公正使用是拥堵收费政策可持续的关键。伦敦公众对城市道路收费政策的支持与收费的使用有着密切的关系。征收交通拥堵费的目的不在于收费，其根本目的在于缓解城市交通拥堵。伦敦经验表明，除了使交通网络系统达到效率最优和减少环境污染，追求公平正义也是交通拥堵收费政策的重要目标。在交通拥堵收费政策安排中，公平的直接体现就是所有拥堵费的收人都必须用于公共交通项目，政府把通过收费获取的收益以各种形式直接或间接地返还给城市道路的使用者，真正实现了取之于民、用之于民。对于我国正在考虑制定交通拥堵收费政策的城市来说，交通拥堵费收人再分配的合理方案，应该是将其收人设立专户，完全回流到城市交通运输系统，缓解交通建设资金短缺的问题，新建城市道路（没有地铁、轻轨的城市可以考虑从中划出一部分用于地铁、轻轨的建设），扩建既有道路，改善公交系统，安装先进的电子收费系统等，不断提高城市公共交通服务绩效。

最后需要指出的是，交通拥堵是世界性的城市管理难题，目前还没有一种方式可以彻底解决城市交通拥堵问题。征收城市交通拥堵费作为一种有益的尝试，其本身的作用也是有限的，还应与其他治理方式一起共同为缓解城市交通拥堵发挥应有的作用。

2）新加坡的交通拥堵收费管理实例

新加坡是人口密度较大的国家之一，然而交通拥堵现象却不是世界上最严重的国家，这是因为从20世纪70年代起，新加坡就开始实行各种各样的交通需求控制政策。主要有两种政策：区域许可证制度（ALS）和电子道路收费制度。区域许可证制度于1975年开始实行，限制区域为市中心商业区面积为5.59平方千米的范围。早高峰时段（7：00—9：30）进人限制区域，需要每天提前支付一定费用。后来由于中心城区的扩张以及经济的发展，限制区域的限制时间和支付费用价格调整了多次。ALS成功缓解了新加坡城市中心区高峰时段的交通拥堵状况。在该计划实施的第4周，高峰时段的交通流量降低了54.3%，车辆数量降低了76.2%，公共交通中通勤交通所占比例从35.9%增长到43.9%，平均车速从18km/h提高到35km/h，交通流量减少了45.3%，高于预期的25%～30%。电子道路收费系统于1998年4月启动，即一旦用户在规定时段进人收费区域，电子道路收费系统就会在用户通过时根据车辆种类自动从安装于车辆内的现金卡中扣除相应费用。其特点是，自动化的车辆检测和收费。根据系统中设置的收费时间和收费标准，对于不同拥挤道路上的车辆收取不同的费用，道路拥挤最严重的区域收取费用金额最高，道路不拥挤则不收取拥堵费用。截至2009年，在新加坡大约700 000辆机动车中，约有96%安装了该系统。评估表明，ERP可以使高速公路和城市干道的车流速度分别保持在45～65km/h和20～30km/h。

3）其他国家的交通拥堵收费管理实例

瑞典首都斯德哥尔摩于2005年引进了交通拥堵收费计划。收取区域分为内层和外层。规定高峰期为上午7：30—8：30，下午4：00—5：30，在高峰期穿越外层的收费是2欧元，若在此基础上进人内层要另加1欧元，一天的收费上限为6欧元。交通拥堵收费措施实施后，收费区域内的小汽车流量共减少了20%～30%，由堵车等造成的时间延迟减少了30%～50%。

另外，澳大利亚城市墨尔本于1999年开始实行道路拥挤收费措施，采用全自动车辆识别技术。机动车驾驶者需要购买电子通行卡，将其安装在车上，当此卡中的账户余额低于某一程度时需要再充值交费。实施该政策以后，平均每星期办理交通拥堵收费业务65万件，收费金额多达1.87亿澳元，墨尔本北部与西部区域的交通拥堵明显减轻，城市的环境得到改善。

加拿大城市多伦多于2001年开始实行交通拥堵收费措施，约70%的收费站点采用电于收费系统，30%的收费站点通过牌照识别系统进行收费。采用全电子收费系统的收费点，机动车驾驶者将电子通行装置安装在车内，由道路上的电子收费系统自动读取，也可缴纳现金，缴费方式为按每千米收费，车辆拥有者可以在通行时间满一个月后再缴费。多伦多实施拥堵收费之后，道路上的行车速度比以往提高了1倍，拥堵严重区域的交通状况得到了改善。