试论非洲国家的金融改革

试论非洲国家的金融改革

苏泽玉

金融与经济发展密不可分，二者相互影响，相互作用。一个效率高、结构合理的金融体系与发达的金融市场对于政府宏观经济政策的实施、经济目标的实现以及资源的合理配置和企业的经营活动都会产生积极的影响。同时，经济的发展能扩大对金融业的需求，并对金融规模的扩大、金融市场的活跃产生有利影响。过去，非洲国家由于采取不适当的金融政策，造成金融市场萎缩、金融机制僵化、金融体系很不完善、管理混乱、清偿困难甚至濒临破产的边缘。非洲金融业的这种状况也使非洲国家经济发展所需的资金匮乏，严重依赖外援。因此，非洲国家从80年代中期开始进行的经济结构调整中，金融改革成为一项重要内容。本文拟对这一改革的背景、主要内容、成绩与问题做一番探讨，并提出自己的一些政策建议。

一、非洲国家金融改率的背景

作为经济结构调整的一部分，非洲国家的金融改革也是在国际货币基金组织和世界银行的支持下进行的。这种支持既有资金上的，也包括理论和政策框架上的支持。但非洲国家金融改革的主要动力来自对过去政策的反思以及摆脱80年代以来日益严重的金融危机的要求。下面拟从三个方面分析非洲国家金融改革的背景。

(一)理论和政策背景

在第二次世界大战后的相当长一段时间内，西方经济学的主流派凯恩斯主义强调财政政策的重要性，而有意忽视货币金融政策。根据凯恩斯的理论，金融政策有限，不可能凭其实现充分就业，而财政政策则能实现这一目标。因此，政府应努力增加财政支出，实行赤字财政政策，即通货膨胀政策，这样既可以扩大社会支付能力，又可以压低利率，而低利率能刺激消费和投资。凯恩斯主义者还认为，国家应通过财政政策加强对经济的干预，而且干预的重点在于需求。

凯恩斯主义的理论对于刚刚独立、迫切要求发展民族经济的广大发展中国家颇具吸引力。但是，实行这种政策的结果却是严重的财政赤字。同时经济尽管能取得一时的高速度发展，但是，发展的基础很脆弱，在不利的国际经济环境下很快就昙花一现，陷入危机。因此，主张抑制通货膨胀，实现经济稳定增长的货币主义近年来在发展中国家的影响力日益增强。货币主义反对凯恩斯的财政政策，侧重于货币金融政策，主张紧缩货币，减少国家对经济的干预。世界银行和国际货币组织也笃信货币主义，认为发展中国家的所有经济问题几乎都与货币发行过度有关，因此，主张发展中国家实行紧缩型货币金融政策。

70年代初出现的“金融深化”理论也对非洲国家进行金融改革准备了理论和政策基础。1973年，美国经济学者R.麦金农的《经济发展中的货币与资本》和E.肖的《经济发展中的金融深化》两部著作相继问世。他们在书中提出了“金融抑制论”和“金融深化论”。“金融抑制论”认为，发展中国家普遍存在着“金融抑制”现象:存货款利率和汇率管得过严和压得过低，银行信贷能力低下并成为某些国营企业及政府机构的附属物。大量的小城镇企业和小农户资金融通困难。麦金农认为，发展中国家政府抑制通货膨胀的办法通常是控制名义货币供给量，导致实质现金余额的减少和银行体系的严重脱媒(即货币大量地流出银行体系)，从而迫使依赖银行的企业减少投资，结果造成经济衰退。而且，较高的通货膨胀率以及人为地压低利率，还使货币的实际收益率为负数，导致存款的减少和实际货币需求减少，并发生金融衰退。在这种情况下，政府往往实行计划分配资金，造成银行实际规模的收缩和工商业的停滞。此外，由于汇率被人为地压低而高估本国币值，造成对外汇的过度需求，增加进口配给和出口补贴，扭曲对外贸易。“金融深化论”认为，要发挥金融对经济的促进作用，必须放弃“金融抑制”政策，推行“金融自由化”或“金融深化”，即政府应放弃对金融体系和金融市场的过度干预，放松对利率和汇率的控制，使其充分反映资金和外汇的实际供求状况，并有效地抑制通货膨胀，使金融与经济增长形成良性循环。麦金农和肖的理论由于突出了金融在经济发展中的地位和作用而受到学术界的高度重视，也成为国际货币基金组织和世界银行支持的非洲金融改革的指导思想。

(二)非洲国家的金融抑制政策弊端甚多

独立前，非洲国家的金融业被殖民者掌握，为殖民者掠夺当地的农产品和原料服务。非洲本地人所拥有的金融机构寥寥无几。在40年代后期以前，尼日利亚是唯一发展起本地商业银行的黑非洲国家。⁽¹⁾独立后，非洲国家政府决定改组本国的金融体系以保证按照自己的发展战略分配资金。为此，他们创建了大批的国有金融机构，以低于市场的利率向国营企业和政府部门贷款，以满足工业化的需求和弥补政府预算赤字。由于利差过小，不足以收回银行的成本，造成银行亏损。对利率的控制使储蓄者不愿持有国内金融资产。据世界银行的资料，1965～1986年间，多数非洲国家年平均实际利率为负数。此外，政府还对信贷规模、流向进行干预，干预的主要方式是:①施加于银行的贷款准备要求。在布隆迪和突尼斯，银行必须以其8%的存款发放中期和长期贷款或者投资于公共部门的债券;在阿尔及利亚，各银行要执行在6个部门间分配信贷的方案。⁽²⁾②提供信贷担保。摩洛哥和喀麦隆都有为小型和中型企业进行担保的正式制度。③设立开发金融机构，以优惠利率向优先部门贷款。肯尼亚就设立了5家政府开发金融机构，和其他3家政府在其中拥有很大股本的机构。政府对金融业的干预还表现在对汇率的控制和人为地压低汇率及对本国货币的高估。此外，政府对金融业的管理过分集中和僵化，银行往往成为政府的一个部门。如几内亚的4个专业银行实际上成了中央银行的4个部门，其信贷是根据五年计划分配的，禁止向私营部门提供，各银行只限于向国营企业提供流动资金。非洲国家政府对金融业的干预政策虽然在一定程度上促进了民族经济的发展，但弊病很多，不仅使资源配置不合理，影响经济的持续、稳定发展和造成通货膨胀，而且也抑制了高效率的金融机构和金融市场的建立与发展，最终引发金融危机。

(三) 80年代的金融危机

进入80年代，许多非洲国家的金融业陷入严重困境，主要表现在银行系统呆账增加到无法维持的程度，许多银行失去清偿能力。1987年年初，坦桑尼亚主要金融机构的长期性欠款额高达资本总额的一半，亏损额接近国民生产总值的10%。⁽³⁾在几内亚，1984年开始执政的新政府继承了一个实际上已经崩溃的银行体系，99%的贷款无法收回，6家国有银行全部破产、清理。⁽⁴⁾马达加斯加1988年年初贷款总额中的25%无法收回，还有21%的贷款被认为是难以收回的。⁽⁵⁾并且，在储备水平低的情况下(少于资产的5%)，整个银行系统都失去了偿付能力。肯尼亚自1978年以来蓬勃发展的非银行金融机构有许多家已债台高筑，其中较大的几家在1986年破产倒闭。

严重的金融危机迫使非洲国家反思过去不适当的金融政策，转而寻求世界银行和国际货币基金组织的支持，开始进行金融改革。

二、金融改革的主要内容及成效

(一)金融改革的主要内容

非洲国家金融改革的基本方向是减少政府对金融业的过度干预，充分发挥市场在配置资金中的作用。改革的目标是创建一个多样化的、竞争性的金融体系和活跃的金融市场，发挥金融在经济发展中的重要作用。改革的主要内容包括:

1.重建金融体系。通过增资、私有化或关闭破产的银行，对原有的银行进行清理整顿。80年代初，埃及政府就关闭了几家大的穆斯林投资公司。加纳、几内亚、尼日利亚、塞内加尔等国也对国有银行进行了整顿，其中有的采取把银行中国有股份转卖给私人的做法(如尼日利亚)，有的国家关闭破产银行，建立新的商业银行(如几内亚、塞内加尔等)，加纳则注重加强对现有金融机构的管理监督。重建银行体系还包括增加金融机构，完善金融体系。加纳在全国10个地区建立了农村银行网络，为农民借贷提供便利。尼日利亚、加纳等国成立了作为二级融资机构的贴现银行，加强资金流通，提高资金使用效率。毛里求斯则鼓励外国银行在本国设立机构，以促进竞争。此外，非洲国家还加强中央银行的作用，增强其独立执行货币金融政策的职能，改变中央银行对财政的附属地位。

2.鼓励私人参与金融业。尼日利亚政府在1990年7月宣布政府控股的所有商业银行和商人银行将转移给私人所有，允许中间商介入一级和二级资本市场。

3.放格或取消政府对利率和汇率的控制。非洲国家普遍提高了利率，改变利率被人为地压低的状况。据世界银行的资料，1992年几乎所有的非洲国家的储蓄和贷款利率都比1980年高。⁽⁶⁾许多国家还取消了最高利率和最低利率，允许银行根据资金的供求状况自行决定利率水平。此外，非洲国家普遍实行货币贬值，调整本国货币与外币的汇率，改变本国币值高估的状况。尼日利亚、加纳、津巴布韦、毛里求斯等国还放开了外汇市场，实行自由浮动汇率。非洲法郎区国家也在1994年年初将其非洲法郎贬值50%。

4.注重货币金融政策的使用;实行紧缩型货币政策，控制通货膨胀。非洲一些国家改变过去对财政政策的过分依赖，并通过货币金融的调节，对经济活动进行间接调控。非洲国家的货币金融政策主要是通过中央银行调整贴现率、公开市场活动、中央银行调整法定存款准备率等来进行。为便于货币金融政策的实行，加纳等国还发行了各种金融债券，增加金融工具。此外，非洲国家改变了过去依靠银行增发货币来弥补财政赤字的做法，在努力减少财政赤字的同时，严格控制货币量的增长，从而减轻了通货膨胀的压力。

5.培育和发展资本市场，为国营企业改革和积累资金服务。非洲的资本市场也是近几年陆续建立起来的，目前已有14个非洲国家建立了证券交易所。1993年非洲国家证券交易所的证券总值为130亿美元(南非除外)。⁽⁷⁾非洲证券业的发展速度很快，1993年，尼日利亚证交所指数上涨了41%，毛里求斯上涨了67%，加纳上涨116%，肯尼亚上涨117%。⁽⁸⁾这显示了非洲新兴资本市场的勃勃生机。非洲资本市场的兴起和发展是国营企业私有化的产物。非洲国家为了转变国营企业的产权，需要在证券交易所出售这些企业的股份。尽管非洲的交易所从总体上说仍很不发达，上市公司较少，交易额较小，信息交流差，缺乏服务，需求低等，但随着非洲国家私有化进程的加快和经济的进一步复苏，非洲的资本市场将会有一个大的发展。

(二)金融改革的成效

非洲的金融改革成效比较显著地表现在:①金融体系转向合理和趋于完善，中央银行的地位和独立执行货币政策的能力得到加强，金融机构增加，私人金融机构在金融业的比重上升，竞争性增强。②政府对利率和汇率的干预弱化，市场机制正发挥越来越大的作用。③货币发行量得到控制，一定程度上抑制了通货膨胀。据世界银行的资料，多数非洲国家的广义货币年均增长率和年均通货膨胀率1980～1992年比1970～1980年均有下降。⁽⁹⁾④金融市场呈现活跃和迅速发展的势头，引起西方投资家的重视。非洲股市在1993年大幅上扬的基础上，1994年继续呈现好势头。在国营企业的刺激下，卡萨布兰卡交易所的证券指数在1994年头三个月中上涨了17.5%。同年3月，加纳政府出售了在阿散蒂金矿公司中占有的55%的股份的一半，使阿克拉交易所成交的股数增加了3倍;加纳的上市公司也从前一年的15家上升到1995年的30家。非洲证券市场的迅速发展引起了西方投资者的关注和兴趣。巴黎一家证券交易所的人员说:“一些时候以来，投资者已盯着非洲。”1993年9月，国际金融公司和美国的新兴市场管理公司设立了第一个以投资者在博茨瓦纳、埃及、加纳、毛里求斯、摩洛哥、津巴布韦等国购买的证券为资金的基金。这个基金在不到两个月的时间里就筹集了3000万美元。⁽¹⁰⁾1994年2月，美国的摩根·斯坦利公司设立了摩根·斯坦利非洲投资基金，它计划筹资6000万美元，但一个月后，就筹集到3.3亿美元。⁽¹¹⁾

总之，非洲国家的金融改革取得了长足进展，对经济的发展起了积极促进作用。加纳的财政和经济计划部长指出，加纳经济调整取得的成就之一是，“建立了一个可行的银行制度”。⁽¹²⁾外国观察家也认为，外汇制度和货币政策改革进行得很好。是加纳经济持续增长的重要原因之一，法郎贬值也促进了法郎区一些国家的出口产品生产和本地产品如粮食作物、原料等的生产和销售。尽管城市居民感到通胀的压力，但是，广大农村在经过多年的不景气之后却重新获得了生机。

三、金融改革中存在的问题与建议

非洲国家的金融改革尽管取得了一定成绩，但仍是初步的，还存在一些需要解决的问题。这些问题主要是:金融业的管理仍有缺陷;改革不配套，货币政策与财政政策改革不协调等。在一些非洲国家中，金融投机活动猖獗。新成立的一批私人银行中有些不属于真正意义上的银行，它们的主要“业务”是外汇投机，即赚取官方汇率与平行市场汇率之间的价差。它们还随意抬高利率，致使利率不断攀升。如尼日利亚在1992年6月～1993年1月，商人银行3个月的存款利率由27.2%上升到40.1%，基础信贷利率由35%上升到55.2%，最高信贷利率由35%上升到61.7%。⁽¹³⁾一些银行管理混乱，欺诈成风，甚至造成储户存款丢失;还有一些银行信贷失控，资不抵债，濒于破产。尽管一些国家已采取相应措施，如尼日利亚成立了“存款保险公司”，加纳修订了“银行法”，规定了银行的最低风险准备金，限定银行流动比率，对利率和汇率的过度波动加以限制等，但问题依然存在。此外，由于财政基础脆弱，经济结构不合理，外汇收入易受国际市场价格浮动的影响，造成货币政府往往失效，货币增长难于控制，通货膨胀率依然较高。因此，如何协调好财政和货币政策依然是非洲国家需要解决的问题。

基于上述情况，笔者认为非洲国家的金融改革需在以下几方面做出努力:①加强中央银行对金融机构的监督与管理。在市场经济运行过程中，中央银行在制定金融规则及监督其执行等方面的管理作用更显重要。只有加强金融监督与管理，才能在进行金融改革的同时保持正常的金融秩序。②金融改革应循序渐进，逐步推进，尤其在金融市场不发达、资金供求矛盾较大的情况下，完全由市场决定汇率和利率并不能有效地配置资源，反而会引起金融与经济秩序的混乱。因此，在一定时期内实行利率和汇率的有限制浮动是十分必要的。③金融改革要与财政改革相配合，尽量控制政府的财政赤字，努力避免向银行透支，而造成货币的超经济发行，加剧通货膨胀。此外，在非洲国家努力发展资本市场、大力引进外资时，应注意利用与限制外资并举;在吸引和利用外资的同时，限制外资在资本市场上的过度投机行为。非洲的金融市场尽管还很不发达，规模又小，因而吸引外资的任务应放在首位。但也应重视对外资的导向，使其在促进非洲经济发展中发挥积极作用，而不是扰乱非洲的金融市场和经济秩序。

(原载《西亚非洲》1995年第3期)

【注释】

(1)世界银行:《1989年世界发展报告》，第48页。

(2)世界银行:《1989年世界发展报告》，第57页。

(3)世界银行:《1989年世界发展报告》，第71～72页。

(4)世界银行:《1989年世界发展报告》，第71～72页。

(5)世界银行:《1989年世界发展报告》，第71～72页。

(6)世界银行:《1994年世界发展报告》，第184页。

(7)《非洲股市上涨》，载法国《青年非洲》周刊1994年6月30日～7月6日。

(8)《非洲股市上涨》，载法国《青年非洲》周刊1994年6月30日～7月6日。

(9)世界银行:《1994年世界发展报告》，第162、184页。

(10)《非洲股市上涨》，载法国《青年非洲》周刊1994年6月30日～7月6日。

(11)《非洲股市上涨》，载法国《青年非洲》周刊1994年6月30日～7月6日。

(12)弗朗西斯·克帕坦德:《是否要下重药》，载法国《青年非洲》周刊1995年1月12日～18日。

(13)英国《经济季评:尼日利亚》1994年第一季度，第20～21页。