“重债穷国减债计划”非洲案例研究

“重债穷国减债计划”非洲案例研究

杨宝荣

一、非洲国家的债务问题

1．非洲国家债务现状根据非洲发展报告统计数字，1980年非洲外债总额为1233.39亿美元，1990年达2887.73亿美元，1996年上升到3385.10亿美元;外债还本付息额1980年为189.77亿美元，1990年为277.38亿美元，1997年上升为325.30亿美元。整个20世纪80年代，非洲外债总额平均年度上升9.1个百分点，债务本息支付额平均年度上升14个百分点。⁽¹⁾大量的外债以及难以支付的巨额本息，日益成为严重制约非洲国家社会经济发展的因素，许多重债国家“资不抵债”。解决非洲国家的债务成为非洲国家和国际社会日益重视的问题。

2．非洲国家债务危机的深刻历史根源经受三四百年殖民掠夺的非洲国家，长期以来社会经济结构不合理，单一的经济形态严重制约非洲国家经济的发展:国内产品附加值程度极低，产品创汇能力弱，国内产业增产不增收;国际收支受国际商品价格变化影响大，这些都是长期以来非洲国家国际收支失衡的重要原因。此外，西方大国主导下的国际资本市场价格的变化，也是非洲国家承受外债的重要因素。20世纪60～70年代，大多数非洲国家取得政治独立后，由于建设资金短缺及冷战的形成(冷战的形成为非洲国家进行官方借贷提供了市场:一些大国出于自身利益而积极向非洲国家提供贷款)，它们在国内建设和产业结构合理化调整的过程中积极进行官方借贷，但这一时期非洲国家的债务问题并不突出。20世纪70年代中后期的两次国际石油危机后，许多非洲国家的国际收支开始失衡，债务总额上升。80年代，非洲国家债务突增，且翻了一番。随着80年代结构调整计划在撒哈拉以南非洲国家的实施，90年代该地区国家债务总额呈缓慢上升趋势，但负债比率仍居高不下，国内经济发展严重依赖外债(见图1)。

图1　1990～1998年撒哈拉以南非洲国家债务比率趋向图

资料来源:国际货币基金组织，Research Department，December 1998，a估计值; b长期债务和利息分期支付; c总支付利息; d仅指长期债务的主要支付。

3.非洲国家债务问题凸显是长期以来国际社会解决不力的结果非洲国家的债务呈现长期、官方债务为主的结构特征(见图2)。20世纪80年代，国际多边金融组织就已经开始解决非洲债务问题，当时撒哈拉以南非洲国家的债务总额绝对值并不高，但是在十多年的结构调整后，它们的债务总额不仅没有降低反而升高，形成制约非洲国家经济发展的重要因素。这种后果反映出国际社会对非洲债务关注得不够。

图2　1990～1998年撒哈拉以南非洲国家债务结构图

资料来源: Africa Development Report1980～2000，a估计值。

20世纪80年代以来对非洲国家债务问题的解决主要是通过国际多边金融组织(世行和国际货币基金组织)对非洲低收入国家实行结构调整计划，即以对非洲的低收入债务国家进行贷款援助为条件，要求这些国家进行社会经济结构调整和实施相应的改革，从而促进它们的经济增长;同时，双边贷款国也在国际货币基金组织的安排下对许多国家的债务作了重新安排，但这种努力的效果并不明显。“1980～1987年，有51个国家从世界银行获得一笔或一笔以上的结构调整贷款或部门调整贷款，总额为150亿美元。”“在调整贷款和调整信贷的数目中将近一半是给撒哈拉以南非洲的。”“在撒哈拉以南非洲，世界银行的调整贷款主要用于支持农业和公共部门的机构改革。”改革的重点一方面在于挖掘非洲国家农产品的出口潜力;另一方面则强调实施机构改革和私有化以提高公共机构办事效率与企业获利能力。⁽²⁾国际货币基金组织则通过调整货币政策来推动这些国家进行结构调整改革。1986年国际货币基金组织设立了结构调整贷款，向实行全面宏观经济和结构性调整的低收入国家提供条件优惠的援助(5年半～10年的偿还期)。1987年下半年，国际货币基金组织和世行进一步采取措施，以解决收入极低国家的债务问题。从1988年1月开始，国际货币基金组织大幅度扩大其调整性贷款。世行则建立了“特别非洲计划”，以帮助有债务问题的国家。1988年，七国集团达成协议，同意对收入极低的国家进一步减少双边偿债义务。七国集团建议中所估算的双边债务减免(可能一年不超过1亿美元)，与这些国家的年偿债义务额(约210亿美元)相比仍是一小部分。⁽³⁾

国际货币基金组织对撒哈拉以南非洲国家的贷款净流量从1984年开始放慢，到1986年和1987年，由于国际货币基金组织的早期借款到期，这一净流量已经呈现负值。20世纪80年代中期这些国家经济形势继续恶化，到1987年这一地区的多数国家仍然处境艰难，平均出口收入仅为1980年水平的64%，实际援助流入(按不变美元价值)比80年代早期要低得多，实际人均国内生产总值估计降到低于1970～1971年的水准。⁽⁴⁾随着20世纪90年代非洲国家国际收支的继续恶化，债务问题更加严重，不仅严重制约了非洲低收入国家的社会经济发展，同时，在全球经济联系不断加强的形势下，也不利于其他国家的发展。为此，从新的层面上解决非洲重债穷国的债务问题提上了日程。

4．“重债穷国减债计划”在非洲的实施“重债穷国减债计划”(Heavily Indebted Poor Countries，HIPC)，自1996年实施以来，⁽⁵⁾已经取得了一定的进展。到2002年7月，有资格获得该计划援助的42个国家中，6个国家达到“完成点”，非洲国家有布基纳法索、毛里塔尼亚、莫桑比克、坦桑尼亚、乌干达; 20个国家达到“决定点”，非洲占16个;在实施“减贫战略文件”(Poverty Reduction Strategy Papers，PRSP)的非洲25个国家中，⁽⁶⁾只有6个国家的全面减贫战略文件获得通过，其中五国达到了“重债穷国减贫计划”的完成点，可以得到进一步的债务减免与援助。该减债方案总承诺对符合条件的非洲重债国家减债513.2亿美元。仅以撒哈拉以南非洲为例，达到减债标准的其中21个国家在1996年的外债额为1073.64亿美元，到2002年承诺减除债息414.4亿美元，减幅达38.60%。⁽⁷⁾

二、阶段性成果突出国家的改革

1．与国际社会积极合作减贫战略文件的通过情况⁽⁸⁾反映出了重债国家的努力对减债援助的影响。到2002年7月，有6个国家通过全面减贫战略文件，其中2000年乌干达和布基纳法索、2001年毛里塔尼亚在没有制定临时减贫文件的情况下就直接通过全面减贫文件。这反映出这些国家近年来国内经济改革取得了一定的成效，得到了援助方的认同。这些国家制定的减贫发展战略虽然在内容形式上各不相同，但在一定程度上反映出这些国家的发展需求。这包括:①参与制定减贫战略文件的详细进程。②在减贫问题上和国际社会的积极对话。③国内改革目标、相关经济指标以及对改革和减贫实施的监管。④优先发展任务等。⁽⁹⁾这种做法表示出受援国与国际社会合作的积极态度，同时也体现出愿意分享其他发展中国家发展经验的愿望。在此过程中，这些国家采取一种积极合作的态度来争取国际援助，并借此积极推动国内的经济改革。如莫桑比克，在1992年内战结束后的重建中就开始了包括国内民主和减贫的各项工作。1995年莫桑比克建立了第一个减贫计划，1998年开始了首次国家贫困评估。1999年10月政府在结合以前减贫工作的基础上制定了“根除贫困行动计划”⁽¹⁰⁾(National Action Plan for the Reduction of Absolute Poverty)。坦桑尼亚也在1997年建立了“国家根除贫困战略”(National Poverty Eradication Strategy)。乌干达1997年开始“根除贫困行动计划”(Uganda Poverty Eradication Action Plan)。布基纳法索和毛里塔尼亚在1998年建立国家专门委员会负责减贫事务。同时，乌干达还在1999年初成为国际多边金融组织“综合开发评估”(Comprehensive Development Framework)的对象。⁽¹¹⁾这些国家积极参与国际社会的开发援助，在一定程度上改善了本国改革和经济发展的外部环境。

2．结合国情制定适宜的发展规划，积极推动国内经济改革，促进增长一些国家减债取得一定成效还在于它们结合自己的国情实施了积极的国内经济改革。近年来随着非洲区域经济的发展，一些区域经济体取得了稳定的增长，逐步改善了本地区的发展环境，为这些国家结合国情，制定适宜的发展政策提供了条件。近年来东非地区旅游业成为政府支持发展的重要行业。东非共同体(肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚)三国积极开发本国旅游资源，促进经济增长。坦桑尼亚1989年旅游收入占国民收入的7.4%，1996年该项比重上升到17%;乌干达旅游收入比重从1989年的1.1%上升到1996年的6.5%。⁽¹²⁾为促进发展，东非共同体三国甚至在一些重要部门(如电信)实施私有化改革，吸引外国直接投资。坦桑尼亚政府计划出售茶、剑麻、酿酒等行业的部分股权。乌干达的私有化已经涉及铁路和商业银行等领域。20世纪80年代以来，莫桑比克在国际金融组织的参与下实施了紧缩性财政政策和货币政策，并在减少失业、推动私营化、增加资本投资、提高公共部门效率、进行债务调整等方面进行了改革。布基纳法索、尼日尔属于西非经济共同体。而西非地区有一半属于非洲法郎区国家(CFA)。统一的货币和传统的对法关系，使西非国家经济在20世纪90年代保持了较快增长。20世纪90年代以来，毛里塔尼亚一直在实行大规模的经济改革，国际收支基本平衡，通货膨胀率也一直较低。同时该地区经济和欧盟有较多的合作，这也为该地区的经济发展创造了较好的条件。

三、债务减免进程较快国家的案例研究

非洲参加“重债穷国减债计划”的国家中有六国达到完成点或通过全面减贫战略文件(到2002年7月布基纳法索、毛里塔尼亚、莫桑比克、坦桑尼亚、乌干达5个国家达到完成点;上述五国和尼日尔通过全面减贫战略文件)，这些国家的国内经济发展情况究竟怎样，“重债穷国减债计划”在非洲实施的效果又如何呢?

1．经济总量较低，且长期接受多边金融组织的援助政策在减债进展较快的6个国家中，除坦桑尼亚外，布基纳法索、毛里塔尼亚、莫桑比克、尼日尔、卢旺达的国内经济总量都较低，以1999年为例，五国国民生产总值分别为23亿美元、10亿美元、39亿美元、20亿美元、21亿美元，低于非洲低收入国家的平均水平。⁽¹³⁾以“经济合作与发展组织”(Organization for Economic Co-operation and Development)对非洲援助为例，虽然“经济合作与发展组织”国家已经承诺，将其国民生产总值的0.7%用于官方发展援助，但实际平均支付只占国民生产总值的0.25%，从绝对值上看，各援助方所承诺的援助额与实际提供的援助额之间的差额每年近1000亿美元。⁽¹⁴⁾这种较少的援助只有在经济总量较小的国家中才会卓显成效，从而可以起到对低收入国家实施援助的样板工程的效果。此外，非洲实施减贫战略文件，进展较快的国家在接受国际金融组织的援助方面具有连贯性:早在1987年10月，毛里塔尼亚、莫桑比克、尼日尔、坦桑、乌干达、扎伊尔、⁽¹⁵⁾索马里、塞内加尔、塞拉利昂、几内亚、几内亚比绍、中非、乍得就通过向国际货币基金组织提供3年期的国内宏观经济改革政策纲要获得了结构调整贷款，⁽¹⁶⁾开放的经济政策是这些国家得到援助的重要条件。

2．在区域经济发展中有良好的发展纪录(六国债务增长水平和还本付息额变化表现出六国经济状况的好转，见图3、图4)比较1990～1998年非洲各区域经济组织的国内生产总值年均增长率(包括西非国家经济共同体、西非经济货币联盟、马努河联盟、中非关税和经济联盟、大湖区国家经济共同体、东非共同体、东南部非洲共同市场、南部非洲发展共同体、阿拉伯马格里布联盟)，⁽¹⁷⁾东非共同体增幅最大，增长均超出非洲其他区域组织增长的平均水平，达到3.8%，获得减债援助较快的六国中:坦桑尼亚、乌干达属于该组织;其次，增长较快的地区为西非国家经济共同体，达3.3%，毛里塔尼亚和布基纳法索属于该区域经济体的成员国家;第三为西非经济货币联盟，达3.0%，布基纳法索和尼日尔属于该经济区域组织;第四，南部非洲发展共同体，虽然年均增长率为1.8%，但该组织的莫桑比克和坦桑尼亚的增长率分别为5.4%和3.1%。⁽¹⁸⁾

图3　六国债务走向图

资料来源:根据《非洲发展报告(2000年)》数据绘制。

1990～1999年，东南部非洲共同市场成员国国内生产总值年均增长率为2.8%，而乌干达增长率达到最高水平，年均增长率为6.8%，成为东南部非洲经济增长最快的国家，在东非共同体三国中远高出平均增长水平3.8%。布基纳法索1990～1999年国内生产总值年均增长率为4.3%，该比例在西非国家经济共同体16国中排名第二，高于大部分国家的增长率，在西非经济货币联盟八国中，年均增长率仅次于贝宁，高于八国平均水平3.0%。毛里塔尼亚1990～1999年的国内生产总值年均增长率为4.0%，在西非国家经济共同体中排名第三，高出阿拉伯马格里布联盟五国的年均增长率2.4%。坦桑尼亚1990～1999年的年均国内生产总值增长率为2.7%，低于三国平均水平，但在南部非洲发展共同体的14国区内，却远远高出其平均年度增长率的1.8%(当然，该地区经济增长较快，20世纪整个90年代除安哥拉0.3%，刚果(金)－6%，南非1.3%、赞比亚0.8%、津巴布韦2.9%外，其他国家的国内生产总值增长率都在3.0%以上)。莫桑比克国内生产总值年均增长率为6.4%，是南部非洲发展共同体国家经济增长显著的国家。尼日尔在20世纪90年代的国内生产总值年均增长率为2.4%，低于西非经济货币联盟3.0%的平均水平。⁽¹⁹⁾

图4　六国还本付息额变化图

资料来源:根据《非洲发展报告(2000年)》数据绘制。

20世纪90年代实际国内生产总值增长率除尼日尔略低于非洲平均水平外，坦桑尼亚的增长率与整个非洲的增长率持平，其他四国的增长水平远高出非洲的平均增长，成为非洲地区经济增长显著的国家。北非经济的发展程度一直较好，北非地区国家在整个90年代保持着强劲的增长势头，毛里塔尼亚在北非国家中属于增长率最低的国家，1990～1995年间，国内生产总值年平均增长率为2.9%，1996～1998年间达4.5%，这是在矿产、主要是铁矿业的带动下形成的。⁽²⁰⁾

四、减债比例较高国家的分析

1.“重债穷国减债计划”债务减免比例国别差距较大。根据国际货币基金组织和世行2002年7月网上公布的资料，⁽²¹⁾重债穷国债务减除取得了一定成效。仅以撒哈拉以南非洲为例，达到减债标准的21个国家在1996年的外债额为1073.64亿美元，到2002年承诺减除债息414.4亿美元，平均减幅达38.60%，但具体债务国减免比例差别较大。

减幅在70%以上的国家主要有:几内亚比绍(84.31%)、塞拉利昂(81.41%)、卢旺达(77.37%)、刚果(金)(76.41%)、莫桑比克(73.60%)、布基纳法索(71.87%);减幅在50%～70%之间的国家有:加纳(59.66%)、尼日尔(57.80%)、赞比亚(54.13%)、乌干达(53.08%);减幅在30%～50%之间的国家有:马拉维(43.25%)、坦桑尼亚(40.47%)、马达加斯加(35.93%);减幅在30%以下的国家:贝宁(28.86%)、马里(28.81%)、乍得(26.08%)、几内亚(24.69%)、塞内加尔(23.21%)、喀麦隆(21.02%)、埃塞俄比亚(19.15%)、科特迪瓦(4.06%)。

由上，我们可以看出减债额所占国家债务比重的差异:减债额比例最高为几内亚比绍(84.31%)，最低为科特迪瓦(4.06%)，相距甚远。一方面，从减债前的绝对债务额来看，减债比例高的国家，其绝对债务额并不高，在重债穷国减债国家中债务数量偏低(除刚果民主共和国外)，而减债比例低的国家的债务绝对值属中等偏上。另一方面，从世行公布的撒哈拉以南各国经济指标来看，减债比例高的国家和减债比例低的国家在1997年的人均国民生产总值差别并不大。除莫桑比克、布基纳法索以外，减幅在70%以上的国家主要为非洲国内受不稳定因素影响严重的国家。

2.债务减免进程较快的国家受双边援助倾向性影响明显。双边援助很大程度上取决于西方大国对非洲接受援助国家的战略考虑，为此，受大国“利益”考虑的关注，部分债务国家在实施“重债穷国减债计划”时进展较快。以英、法两国为例，在有资格参加“重债穷国减债计划”的34个非洲国家中，有8个英联邦国家(该统计数字不包括喀麦隆。根据1996年英联邦非洲国家统计，喀麦隆属于英联邦国家。同时由于喀麦隆也属于非洲法郎区国家，所以在此把喀麦隆归入法郎区国家统计):冈比亚、加纳、肯尼亚、莫桑比克、塞拉利昂、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚，占“重债穷国”非洲国家总数的23.5%，占英联邦非洲国家的50%。法郎区国家13个:贝宁、布基纳法索、喀麦隆、中非共和国、乍得、科摩罗、刚果、科特迪瓦、几内亚、马里、尼日尔、塞内加尔、多哥，占“重债穷国”非洲国家总数的38.2%，占非洲法郎区国家的92.9%(非洲法郎区国家只有加蓬没有参加)。由此看来，和非洲国家保持密切关系的债权国在减债中可以发挥积极的作用。在通过“全面减贫战略文件”的6个国家中，3个是英联邦国家(莫桑比克、坦桑尼亚、乌干达)，2个是非洲法郎区国家(布基纳法索和尼日尔)。根据《1999年世界发展指标》中提供的关于“发展援助委员会成员国提供的净援助分布”情况来看，1997年世界六大主要捐助国(日、美、法、德、荷、英)中，只有法国、英国和荷兰把撒哈拉以南非洲国家作为主要援助国，其中荷兰援助的撒哈拉以南非洲国家仅有坦桑尼亚，占荷兰对外援助额的2%(0.524亿美元)。英国对撒哈拉以南非洲主要援助对象国有赞比亚、乌干达、莫桑比克，分别占英国对外援助额的4%(0.937亿美元)、3%和3%。法国对撒哈拉以南非洲主要援助对象国有马达加斯加、刚果共和国、喀麦隆，援助额分别占法国对外援助的7%(3.11亿美元)、5%(2.424亿美元)、4%(1.998亿美元)。这和英、法在非洲的传统势力范围有密切关系。1996年法郎区和英联邦非洲国家的外债总额为1572.14亿美元(其中法郎区为564.37亿美元，英联邦非洲国为1007.77亿美元)，占撒哈拉以南非洲债务总和的76.4%(科摩罗、博茨瓦纳、纳米比亚、冈比亚统计数字不详，除外)。在“加强性重债穷国减债计划”下，双边捐赠机构承诺为该减债计划基金提供经费援助，承诺援助较多的国家中英国排名第二，除提供3.06亿美元援助之外，英国还捐助3150万特别提款权给“重债穷国减债计划”作为基金，为国际货币基金组织给乌干达减债之用;意大利提供1.53亿美元，此外，意大利捐助2500万美元，由国际开发署分配进行债务减免。⁽²²⁾

综上所述，“重债穷国减债计划”中非洲国家的债务减免取得成绩是和国际社会的资金投入密切相关的。在充分利用国际金融组织援助的同时，这些国家也应该积极调整政策，推动经济增长，这将是非洲国家可持续发展的重要因素。

(原载《西亚非洲》2005年第3期)

【注释】

(1)Africa Development Report2000，pp.225－226.

(2)威廉·A.麦克利里:《调整贷款政策的实施情况》，载《金融与发展》(中译本)，财政经济出版社1989年3月版。

(3)乔舒亚·格林:《撒哈拉以南非洲的债务问题》，载《金融与发展》(中译本)，财政经济出版社1989年6月版。

(4)乔舒亚·格林:《撒哈拉以南非洲的债务问题》，载《金融与发展》(中译本)，财政经济出版社1989年6月版。

(5)杨宝荣:《西方减贫战略对非洲国家的政治影响》，载《西亚非洲》2003年第5期。

(6)Review of the Poverty Reduction Strategy Paper Approach: Early Experience with Interim PRSP and Full PRSPs，March 26，2002.

(7)H IPC Initiative: Status of Country Cases Considered under the Initiative，July 2002. http://www.worldbandk.org/hipc/progress-to-date/status-table-July 2. pdf.

(8)Ibid.

(9)Poverty Reduction Strategy Paper: Operational Issues，SM/99/290，12/10/99.

(10)International Monetary and the International Development Association Republic of Mozambique Assessment of the Interim Poverty Reduction Strategy Paper，March 27，2000.

(11)International Monetary and the International Development Association Uganda，March 9，2001.

(12)Africa Development Report1999，p.44.

(13)世界银行:《世界发展报告(2000/2001年)》(中译本)，中国财政经济出版社2001年版。

(14)穆罕默德·达瓦斯:《非洲面临全球化的挑战》，载《金融与发展》(国际货币基金组织季刊) 2001年12月号，中国财政经济出版社翻译出版，第4页。

(15)今刚果(金)。

(16)迈克尔·W.贝尔、罗伯特·L.希伊:《帮助低收入国家进行结构调整》，载《金融与发展》(国际货币基金组织季刊) 1987年12月号，第6页。

(17)布基纳法索、毛里塔尼亚、尼日尔属于西非国家经济共同体成员国，毛里塔尼亚同时也是阿拉伯马格里布联盟和西非经济共同体成员国，布基纳法索、尼日尔属于西非经济共同体成员国，乌干达属于东南部非洲共同市场成员国，莫桑比克、坦桑尼亚属于南部非洲发展共同体成员国。

(18)African Development Report2000，pp.141－144.

(19)African Development Report2000，p.143.

(20)Africa Development Report1999，pp.48－53.

(21)H IPC Initiative:Status of Country Cases Considered Under the Initiative，July 2002．http://wwwworldbankorg/hipc/progress-to-date/status-table-July02pdf.

(22)http://wwwworldbankorg/hipc/HIPC-Trust-Fund-Contributions-70102．