世界治理“城市病”的典型案例

目前，拥堵现象从一线城市向二、三线城市逐渐蔓延，全国约有2/3的城市交通在高峰时段出现交通拥堵，造成人们出行成本上升，效率低下，由此带来人们心理焦虑、烦躁，还会引发更多的交通事故，造成经济损失日益增大。同时，交通拥堵过程中汽车频繁的变速加重了城市的空气污染，严重威胁城市居民的身体健康。

(五)社会问题

城市快速发展中带来的严重的城乡矛盾和社会问题也不容忽视。城镇化引发的社会问题首先是城乡问题。由于城乡二元结构的存在，城乡矛盾的加深，城市与乡村在经济、社会的发展方面差距过大而引起城乡对立。城乡矛盾严重威胁着社会的安定。除了城乡矛盾，传统城镇化还会引发城市社会内部的两级分化。城市发展过程中，一些大城市外来的农民在城市工作、挣钱，但是由于户籍制度和土地制度的限制，他们买不起房或租不起好房子住。前些年他们大多生活在城市里简陋的“棚户区”“城中村”等临时住所。近几年，在城市政府加大对城中村和棚户区的拆迁改造的背景下，城市的农民工大多生活在雇主提供的宿舍、集体的工棚或与人合租城市居民的房屋、地下室等。同时，城市发展如若缺少有效的增长点，很难进一步增加社会就业，城市内部失业人员数量与日俱增。而社会财富和资源又过度集中在少数利益集团的手中，城市居民仇富心态随之剧增。城乡关系不协调，贫富差距不断拉大，公共服务设施空间分布不均，对弱势群体缺乏一定的公平性，城市中的奢侈豪华和农村中的贫困落后形成了鲜明的对比。

城市上学难问题也是需要关注的社会问题之一。目前，进城打工的农民越来越多，他们在城里组建家庭、生儿育女，逐渐长大的孩子需要在城市上学。由于城市教育资源配置的问题和户籍问题等原因，这些农民工子女不能跟住在同一个城市的孩子一样享受良好的教育。以北京为例，尽管目前已经在政策层面上为农民工子弟提供了在城市就学的通道，但这个通道并不畅通。此外，城乡收入的鸿沟持续扩大，大学毕业生难以找到工作，失业率上升，下岗人员增多，引起很多社会保障和社会安全问题。

二、中国“城市病”形成的原因分析

以上谈到的人口膨胀、资源短缺、环境污染、交通拥挤以及社会问题只是目前我国“城市病”的一些主要方面，并不是全部。日益严重的城市发展问题倒逼我们不得不反思产生城市病的原因是什么。总体来看，我国“城市病”的成因是多元的，既有直接原因，也有间接原因和深层次的原因，下面将具体分析。

(一)人口过度集聚是我国“城市病”产生的直接原因

人口过度集聚于大城市是导致“城市病”问题的最直接原因。在城镇化快速发展的初期，城市人口急剧上升，城市数量急剧增加，人口的增长对城市系统和城市功能的需要日益复杂，而目前的城市系统与功能还不能完全适应城市人口增加和城市规模扩张的需要，由此，交通拥挤、住房紧张、基础设施严重不足等“城市病”就逐渐显现出来。城镇化的推进过度依赖特大城市，造成人口在大城市的过度集中。这一方面给大城市带来了交通拥堵、环境污染、资源制约、贫富差距持续扩大等“城市病”问题。而城市的环境、资源承载力是有限的，人们对物质资源的需求是无限的，这就造成了这种有限性和无限性的矛盾，必然造成城市居民生活质量降低，影响城市的正常运行。另一方面由于中小城市无法扩张，人才吸纳能力不足，从而缺乏集聚效应。

我国目前正处于城镇化的加速发展阶段，标志着一个传统的农村社会开始转变为一个现代的城市社会。在此阶段，城市规模继续扩大，城市人口持续增长，人流和物流过度集聚以中心城区，造成中心城区的人口密度过大。尽管该阶段城市系统和职能由单一化向复杂化和多样化转化和完善，但是人们对城市生活的精神物质需求更加旺盛，人们对城市主体功能区的要求更高，更加趋向于流动到功能齐全的大城市中。而另一方面，从城市发展的效益来看，由于整个社会的经济实力还不强大，且全社会的目标都集中在经济效益上，在此阶段人们尚不愿意付出一定的经济效益代价来实现必要的生态效益和社会效益，政府对资源和环境的宏观调控能力也相对脆弱，因此很多城市问题无法避免。

因此可以说，人口的快速集聚是我国“城市病”产生的最直接的原因，因此，完善人口迁移与居住政策，控制大城市，尤其是特大城市人口规模，就成为了各大城市治理“城市病”的共同选择。

(二)城乡差距大和城市空间结构不合理是“城市病”产生的间接原因

如前所述，人口原因是造成我国城市病的最直接的原因，除此之外，城乡差距大和城市空间结构不合理在很大程度上也会进一步造成人口向城市的集聚，可以说，它们是我国“城市病”的重要间接原因。

一方面，我国城乡差距是造成农村人口向大城市迁移集聚的重要原因。我国城乡差距最重要的体现是城乡居民收入差距，此外还包括城乡产业差距、社会保障差距、精神文化生活方面的差距等。中国的城乡发展不平衡已经成为制约经济均衡发展的重要因素，也引起了越来越多的经济学家的关注。国家统计局最新数据表明，2014年，全国居民收入基尼系数为0.469，全年农村居民人均可支配收入实际增速快于城镇居民2.4个百分点，城乡居民收入倍差2.75。^[6]从城乡的产业结构来看，相对于第二、第三产业而言，农业是一个比较利益较低的产业，受到市场和自然因素的双重限制较大。由于比较利益的驱动，农业内部的资本、劳动力等生产要素，容易流向非农部门，尤其是外在拉力和农业部门内在推力的双重作用下，更易流向非农部门。从社会保障的差距来看，城市比农村拥有更多的基础设施和社会保障、教育和公共卫生服务体系、丰富多彩的文化生活等，由于市场资源的自由流动，人们为追求更高的收入和更好的生活而自然而然地涌向大城市，导致城乡差距越来越大。

另一方面是我国城市空间结构的不合理。^[7]城市的空间布局是决定城市发展潜力和发展持续性的重要因素，城市空间布局是通过城市规划来完成的。合理的城市规划和空间结构不仅可以改善环境、有利低碳，还可以扩大城市容量，有利于人口、经济增长。但我国城市规划布局不完善的现象明显，我国在城市的规划上，没有合理进行产业布局，资本密集型、技术密集型产业集中在大城市，劳动密集型产业也集中在大城市，大城市周围没有卫星城来分散城市压力，特大城市功能高度集中，而周边中小城镇功能很不健全，从推动经济发展和提高效益来看，特大城市有许多优势，也正因如此，人、财、物等生产力要素不断向城市集聚，导致城市规模越来越大，各种“城市病”随之产生。大城市积聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，产业规模大，现代化程度高，吸纳就业人口量大，基础设施相对完备，所以吸引着全国各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而来;而众多小城市和小城镇却缺乏产业支撑，经济发展动力不足，基础设施落后，公共服务缺乏，中小城市和小城镇集聚人口的能力明显不足，导致人口向大城市持续性的流动。以北京为例，尽管很多人居住在郊区，但是长期以来，北京的政府部门、商业中心、公共服务机构都集中在市中心，往往存在明显的“职住分离”，这种规划布局导致城市建设“摊大饼”及居住点、工作点、活动点分离，使人们的出行需求倍增，必然会加大交通压力。

(三)制度问题是我国“城市病”产生的深层次原因

从深层次看，我国的“城市病”的产生还有体制机制方面的原因。

一是政绩考核体系。当人流物流过度集聚于中心城区，从客观情况来看，大城市的功能在行政力量的支持下过于集中，且经济功能被城市政府置于过于重要的位置，抓经济，抓GDP，抓财政收入，相对来说对经济考核比重比较大。城市发展看重GDP指标的考核。长期以来，在我国的城市规划和城市管理领域，GDP是我国评价考核城市发展的重要指标，也是考核城市管理者工作成绩的重要指标。城市的规模往往成为一些地方政府显示政绩的亮点，城市重“面子”轻“里子”，争抢大型项目，如果城市无限地蔓延开发下去，每一个城市都往外扩张，“饼”会摊得越来越大，这种状况会加剧“城市病”的显现。如果城市过分看重经济功能，一味追求发展，城市的生活功能就会被忽视。

二是城市治理者把精力和目标放在经济建设上，忽视对生态环境的保护，环境污染也日渐显现。我国规划更多考虑的是城市的经济效益，忽视城市发展的社会效益和宜居等生态效益，注重短期效益，忽视长远效益;即使有了科学的城市规划，但在规划实施过程中，行政干预规划、人为影响规划的现象比较普遍。随着工业化和城镇化进程的加快，对自然资源的过度开发就成为一个非常突出的问题，从而带来了对生态环境的严重破坏。例如对土地资源、森林资源的过度开发和破坏，对淡水资源的严重污染和浪费、城市噪音、空气污染的日益泛滥，特大城市的人口过度拥挤带来的交通、住宅等问题。地方政府过度依赖“土地红利”。一方面“土地财政”推高了地价从而推高房价，城市房地产“泡沫化”逐渐加剧，这不仅过度透支了居民的消费能力，还阻碍了北上广深等特大城市的人才流入，导致城市的长期发展受到制约。

三是城镇化制度建设滞后。城镇化作为伴随经济社会增长和结构变迁而出现的社会现象，同样与制度安排及其变迁密切相关。目前，国家正在进行的户籍制度、劳动就业制度等方面的改革，但是，影响城镇化发展的根本制度——户籍制度还没有完全改变，导致进城农民处于“半城市化”状态。所谓的“半城市化”是特指中国城镇化进程中的一种现象:农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会，而由此带来的社会问题更令人忧心。

三、世界治理“城市病”的典型案例

走可持续发展道路是治理“城市病”的重要途径。本节以伦敦、洛杉矶和东京为例来说明。伦敦、洛杉矶和东京这三个大都市，都经历了“城市病”由乱到治的过程。^[8]

(一)明确污染源头、制定可行措施:“雾都”变身“绿色花园”

1952年的伦敦是名符其实的雾都。^[9]1952年12月5日开始，伦敦连续数日空气寂静无风，伦敦连续4天被浓雾笼罩，能见度极低，司机甚至需要人坐在引擎盖上指引才能开车。当时伦敦冬季多使用燃煤采暖，伦敦雾霾市区内还分布有许多以煤为主要能源的火力发电站。由于逆温层的作用，煤炭燃烧产生的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、粉尘等气体与污染物在城市上空蓄积，引发了连续数日的大雾天气。从12月5日到12月8日的4天里，伦敦市死亡人数达4000人。而在12月9日之后，由于天气变化，毒雾逐渐消散，但在此之后两个月内，有近8000人因为烟雾事件而死于呼吸系统疾病。这是和平时期伦敦遭受的最大灾难。反思空气污染造成的苦果，英国于1956年制订了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。还包括要求大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化;冬季采取集中供暖。

之后数量持续增加的汽车取代煤成为英国大气的主要污染源，现在伦敦每天约有1100万辆次小汽车行驶在道路上。污染物以氮氧化物和PM10释放物为主。减少道路交通造成的污染主要从两方面入手:第一减少交通量。尽管伦敦的交通系统比英国其他城市对小汽车的依赖要小，但是交通流量巨大仍然给首都的环境造成巨大的压力，需要减少市中心的交通、投资公共交通网络、对交通堵塞收费，以阻止内伦敦的交通增长，减少外伦敦的交通增长。第二减少单个交通工具的排放量。新制造的道路交通工具必须更清洁。所使用的能源要符合欧盟制定的标准。利用技术进步来减少交通工具的排放量。而当务之急是减少污染最大的交通工具的使用(主要是重型柴油机车。如公交车、货车、卡车、垃圾清理车和出租车)增加清洁车和清洁工艺，增加清洁能源的利用，设立低排放地带，禁止通行重污染车。

伦敦占地1590平方公里，其中建筑物和硬质地面(如道路和停车场)约占总面积1/3，其余2/3的土地为绿色空间和水面。都市开放地(Metropolitan Open Land)、绿带(Green Belt)和绿色廊道(Green Corridors)构成大伦敦开放空间网络系统的基本结构。都市开放地包括用于休闲、娱乐、运动、艺术以及文化活动和旅游的露天设施、历史风貌区、疗养地以及有价值的动植物栖息地。绿带的存在使城市建成区紧邻乡村提供了休闲空间，保护和促进了景观和生物多样性，促进了被损土地和弃荒地的改善，有助于农田的保留，阻止城市的无限蔓延。绿色廊道可以是公路和铁轨的沿线或水畔，也可以是一系列连接开放空间的绿链，或者是步行者和骑自行车人的景观线路。

如今，伦敦已成为一座蓝天白云，绿树成荫的“绿色花园城市”。伦敦烟雾的治理的过程其实就是一个不断发现问题解决问题的过程，从开始的减少烟尘排放到减少汽车污染再到之后大伦敦开放空间布局，无不体现了伦敦市在这个治理过程中，根据不同的情况、不同的问题、有针对性地提出可行性强、操作性强的措施与目标，使得伦敦城市在治理与保护方面相得益彰。这对于中国的治理空气污染有很强的参考意义，在中国治理城市病过程中也应该根据具体的问题提出切实可行的方法和措施。

(二)吸引民众关注、推动社会参与:洛杉矶70年的光化学烟雾治理之路^[10]

1943年的洛杉矶“光化学烟雾事件”夺去了400余人的生命，洛杉矶市由此开始了漫长的治理雾霾历程，而这一历程的艰难远远超出了人们的预想。首先是对治理对象的认识，就经历了一个不断深入的艰难过程。洛杉矶市三面依山，一面临海，处于盆地之中，大气状态以下沉气流为主，地理环境极不利于污染物的扩散;且该市常年高温少雨，日照强烈，这也给光化学烟雾的形成创造了条件。在这样的地理环境、气候条件下，工厂、家庭焚化炉、机动车等多种污染源同时排放出的大量烟雾，长期聚集在城市上空，发生化学反应，就会造成光化学烟雾。最初洛杉矶政府严格限制油田、炼油厂等企业的废气排放，但收效并不明显。后来研究人员发现城市雾霾的最大“元凶”其实是机动车尾气排放，于是又将治理的主要对象转向了汽车。洛杉矶市一方面制定法规，鼓励人们最大限度地提高私家车出行时的载人数，满载私家车可使用公交专用车道，由此减少拥堵和排污;另一方面，在研发使用新的技术手段进行监管上继续加大力度。比如，要求出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，一旦车辆废气超标，就可以被监测到，可让其及时脱离排污状态并接受维修。又如，开发应用智能交通系统，提高交通管理水平，有效减少堵车和机动车污染。

20世纪60年代～70年代，美国民众掀起的环境保护运动无疑是解决洛杉矶雾霾危机的主要推动因素。正是对资源日趋匮乏的警觉和对环境污染日渐严重的恐惧，让美国民众开始高度关注环境问题。1970年4月22日，2000万民众在全美各地举行了声势浩大的游行，呼吁保护环境。这一草根行动最终直达国会，立法机构开始意识到环境保护的迫切性。后来这一天被美国政府定为“地球日”。除了发起声势浩大的示威游行外，民间环保力量在20世纪60年代～70年代还成立了大量环保组织，积极宣传和推动环保运动的发展。在民间环保运动的强大压力下，美国政府开始通过立法加强空气污染治理。同时期，各种民间环保组织纷纷成立。它们依靠政治游说、宣传教育、司法诉讼等手段，在全国开展活动，监督政府切实履行职责，使环境法得到有效执行。

在民间环保运动的强大压力下，美国政府正式把环境保护作为政府工作的重心之一，并加大了环境立法和执法的力度。1955年美国制定了第一部联邦大气污染控制法规《空气污染控制法》，此后1960年又出台了《空气污染控制法》、1963年出台了《清洁空气法》、1965年出台了《机动车空气污染控制法》、1967年则出台了《空气质量法》。然而，上述各项立法都未能有效控制美国的空气污染，主要原因是缺少有效的管理体制，州和联邦政府在标准和法律的执行等问题上存在较大矛盾。民众的努力和对控制空气污染迫切性的认识最终促成了1970年《清洁空气法》修正案的出台，该法大大加强了联邦政府的权力，在后来的环境保护中发挥了关键作用。它将大气污染物分为基准空气污染物和有害空气污染物两类，并第一次界定了空气污染物的组成。国会还授权政府组建了美国环保署(Environmental Protection Agency)来负责监督法案的实施。一系列的法案和规定在美国构成了比较完整的环境保护法律体系，环保工作纳入了法制化轨道。

根据《清洁空气法》，环保局须定期审查空气质量监测标准。2006年，美国环保局针对PM2.5标准进行了最新一次修订，制定了更加严格的24小时周期内PM2.5最高浓度、年平均浓度标准等。根据可吸入颗粒物水平，环保局将各地的空气质量分为三类:未达标、达标或虽然数据不足但可被认为达标。若某个区域被列为未达标，所在的地方政府需要在三年内制定执行计划，列出该地如何减少导致可吸入颗粒物聚集的污染物排放，以达到并保持环保局规定的空气质量标准。

洛杉矶在治理光化学烟雾事件的过程中，在认识主体和认识客体两方面不断加强。认识主体方面，不仅仅是政府，还有社会民众的积极参加;认识客体方面，不仅仅考虑城市的地理因素，还考虑历史、人文因素。来自两方面的力量积极推动了洛杉矶光化学烟雾的治理，蓝天白云重新出现在洛杉矶的上空。从洛杉矶的情况看，如果政府能够采取强有力的措施，民众提高自身认识，相关部门积极配合，那么实现中国城市生态文明建设将指日可待。

(三)科学合理布局、善用税费调控:东京交通的“治堵”经验^[11]

目前，整个东京地区的人口是1300万左右，面积是2155平方公里。北京地区的人口大约2000万人，面积是16807平方公里。北京的面积是东京的8倍，人口只是东京的近两倍。按照最新数字，挂有东京牌照的汽车有462.8万辆，在北京上牌的汽车是471.1万辆。也就是说，北京的人口密度只是东京的1/4，人均汽车保有量是东京的1/2。20世纪80年代末90年代初，日本泡沫经济正处于鼎盛时期，企业活动频繁，业务往来密集，街上的车辆自然也就拥堵不堪。然而东京并没有尝试过诸如“单、双号限行”“尾号限行”“限上牌照”“错峰上班”等方法，也没有听说过哪种类型的车在特定的时间段不能进入或通过市区。在东京市区，只要是车，无论是私家小轿车还是大型货车、运土方的卡车，都有在路上平等行驶的权利。

东京的路面交通管理是“疏”字当头。政府在处理交通问题时，按照“疏导”思路，街上的车多了，东京交通管理部门首先想到的并不是限制车的数量和出行，而是拓展道路、完善交通设施。在东京，很难找到一条正南正北的、横贯东西的主干道，而迷宫般的小马路比比皆是。而恰恰这些“毛细血管”般的小马路条条通顺，只要在路口看不到“此路不通”的标识，即使仅可通过一辆车的双向通行的小马路，你就可大胆地往里开，绝不会因对向来车而卡在小路中“进进不去，出出不来”。此外，东京每条道路设施都很完备，车辆易于分流，因而在东京，通常情况下很难看到哪条道路拥堵不堪或被堵死的现象。现在，东京已拥有完善的立体化道路交通体系，在硬件方面缓解了拥堵问题。

东京人很少开车上下班的另外一个原因是停车费实在太贵，任何单位都不会预备免费的停车场。足以令车主心疼的高昂停车费用是东京政府治理交通的又一法宝。在东京，如果想开车上班绝对没人阻拦，但车主肯定舍不得支付路旁或大厦内每小时从600日元到1500日元(约合人民币40元至100元)的停车费，据说这与东京普通白领的时薪相差无几。停车费贵了，违章乱停车的现象就会突出。为了治理乱停车，东京市政府从前年开始专门雇用“职业杀手”——停车监督员，大多是退休老警察，两人一组，配备相机和记录仪器，发现违章车辆就拍照贴条，一次罚款1.5万日元(约合人民币1000元)，扣两分(日本驾照满分6分)。重罚让东京的交通畅通了不少。

如果说公共交通发达是日本治理交通的硬件，那么驾驶员良好的交通意识则是防治拥堵的软件。日本司机开车“一根筋”，极少并线。常见一条车道排成一溜，旁边的车道却空着。看似有些“资源浪费”，但由于乱并线的现象减少，既减少了追尾擦碰发生事故的几率，同时又增加了车辆行驶的整体速度。尽管日本全国的汽车总保有量与中国相差不多，但是日本每年机动车交通事故并不多。以2008年为例，日本机动车交通意外造成的死亡人数已经降到了1万以下，这一数字是中国的十分之一。公路上交通意外减少了，通畅程度自然有很大提高。日本对酒后驾驶、违规变线、违章停车和超速驾驶等情况的处罚非常严厉，罚款额由几千日元到几十万日元不等，违章者还可能被吊销驾照甚至面临牢狱之灾。如果执法人员执法不公，则可能因此丢掉饭碗。

对于北京市的交通拥堵问题相关部门十分重视。交通拥堵不仅仅是交通问题，它涉及到空气质量、出行安全、出行效率、生活舒适等问题。日本在这方面向我们提供了城市在整体空间布局及利用方面的积极参考。如何转变治理思路也是关键，不能光靠管制，疏导也是出路。另外需要区别对待积极配合和违反规则的交通出行人，加大惩罚的同时也需要积极扬善。

【注释】

[1]北京市人口密度分布图首次公布［N］，北京晨报，2015.5.22.

[2]李晓西.中国绿色经济与可持续发展［M］.北京:人民出版社，2010年.

[3]2014年全国发生突发环境事件471起［EB/OL］.新华网，2015年1月24日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015－01/24/c_127415196.htm

[4]2013年北京市交通运行分析报告［EB/OL］，新华网，2014年2月12日，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014－02/12/c_119291882.htm

[5]翟鸿雁.我国城市环境污染问题与对策思考［J］.经济视角，2011，(5).

[6]冯华.人民日报聚焦中国贫富差距:到底有多大［EB/OL］.人民网.2015.1.23.http:// theory.people.com.cn/n/2015/0123/c40531－26436218.html

[7]向春玲.中国城镇化进程中的“城市病”及其治理［J］.新疆师范大学学报.2014.4(35).

[8]部分材料由万君博士搜集整理。

[9]世界三大城市伦敦、纽约、东京“城市病”的由乱到治［EB/OL］，新华网，2014年5月12日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－05/12/c_1110634917.htm.

[10]洛杉矶光化学烟雾事件，百度百科，http://baike.baidu.com/link? url= G7RJIJW8tZCu_ T0urtqwNFsGsxIBBiO6BI10iBzyxIt_JH45PdQkDbNrhJM8lWQKOYTMr2CoIGWBdkWQPja_1q

[11]东京治堵有妙招:停车费奇贵“毛细血管”很发达，西部网，2010年12月14日，http://news.cnwest.com/content/2010－12/14/content_3885770.htm