城市可持续发展的经验借鉴与启示

2002年可持续发展世界首脑会议在约翰内斯堡召开，通过了《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《执行计划》。在《约翰内斯堡可持续发展承诺》中，各国承诺将不遗余力地执行可持续发展的战略，把世界建成一个以人为本，人类与自然协调发展的美好社会。^[5]

2012年1月30日，全球可持续发展高级别小组向联合国秘书长潘基文提交了题为《人与地球的可持续发展:值得选择的未来》的报告，就如何落实促进可持续发展、并尽快将其纳入经济政策提出56条建议。报告指出，不平等现象的日益增长，环境的持续恶化以及经济的不稳定意味着人类需要以一种新的方式进行发展。当前，世界领导人应当把重点放在促进人类与地球的可持续发展上，这一点比以往任何时候都重要。^[6]

为便于读者把握“可持续发展”理念的步步深化，特列下面简表:

表1　可持续发展理念的探索过程

续表

资料来源:转引自《中国绿色经济与可持续发展》，李晓西，胡必亮著，人民出版社，2012年。

(二)城市可持续发展研究综述

城市是人类活动与自然环境相互作用、相互影响的复杂系统。城市这个复杂系统最能充分体现出人类生产生活与环境之间的对立统一关系。城市可持续发展问题本身的复杂性，使城市可持续发展的研究越来越显示出综合性和交叉性的特点。从其理论框架上说，城市可持续发展理论研究涵盖了经济学、环境科学、生态学、系统科学等领域。从全球范围来看，比较有影响的有以下几类:^[7]

一是从经济属性研究城市可持续发展。从经济属性的角度来看，城市作为一个生产实体，其经济发展带来了社会居民物质文化生活的极大丰富，城市生产、生活环节由于城市不断膨胀，规模也愈来愈大。世界卫生组织(WHO)提出，城市可持续发展应在资源最小利用的前提下，使城市经济朝更富效率、稳定和创新的方向演进。城市的可持续发展要求提高经济活动的环境效率，降低单个经济活动的环境成本。Nijkamp认为城市应充分发挥自己的潜力，不断地追求高数量和高质量的社会、经济、人口和技术产出，长久地维持自身的稳定，并巩固其在城市体系中的地位和作用。对大多数城市来讲，只有提高城市的生产效率以及物质产品的产出，才能永葆其生命活力。近来，也有学者认为避免无限制的消费是实现城市可持续发展的关键环节。

二是从社会属性研究城市的可持续发展。有许多学者从社会学角度研究城市可持续发展问题。随着全球经济的发展，进入20世纪中后叶，收入分配不均等社会问题和生态环境问题同时摆在了人们的面前，并且与贫困化共同作用，严重地影响着城市的进一步发展。可以说，城市的社会问题同样是城市可持续发展的制约因素。1991年，由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会共同发表了《保护地球——可持续生存战略》(Caring for the Earth∶a Strategy for Sustainable Living)(简称《生存战略》)，提出的可持续发展定义为:“在生存于不超出维持生态系统涵容能力的情况下，提高人类的生活质量”，并且提出可持续生存的九条基本原则，着重论述了可持续发展的最终落脚点是人类社会，即改善人类的生活质量，创造关好的生活环境。Yiftachel提出，城市可持续发展在社会方面应追求人类相互交流、信息传播和文化得到极大的发展，以富有生机、稳定、公平为标志，同时没有犯罪等。1987年，布伦特兰夫人主持的世界环境与发展委员会，对可持续发展也给出了定义:可持续的发展，系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，而且绝不包含侵犯国家主权的含义。

三是从自然资源的角度研究城市可持续发展问题，主要集中于城市的自然资源禀赋与城市经济发展之间的矛盾。城市作为消费者，需要利用其生产系统消耗非再生资源和可再生资源，为居民提供生产和生活服务。同时，由于不合理利用资源，城市要消耗甚至浪费资源。城市对资源的消耗，特别是对非再生资源的消耗，虽然满足了当代城市发展的需求，但其必然成为今后长期稳定和可持续发展的限定因素这一点愈来愈明显。Walter等认为城市要想可持续发展，必须合理地利用其自身的资源，寻求一个资源环境友好发展的使用过程，并注重提高资源的使用效率，在利用资源的过程中，不仅为当代人着想，同时也为后代人着想。Toman从经济学角度提出，保护资源要通过建立最低安全标准来要求当代人承担某种责任。许多学者在研究城市可持续发展时，把保护非再生资源和最大限度地利用可再生资源以及循环利用资源，作为城市可持续发展的基本原则。

四是从生态环境的角度研究城市可持续发展。生态可持续性的概念提出较早，旨在说明自然资源及其开发利用程度间的平衡。1991年1I月，国际生态学协会和国际生物科学联合会联合举行关于可持续发展问题的专题研讨会，将可持续发展定义为:保护和加强环境系统的生产和更新能力。生态城市是在联合国教科文组织发起的“人与生物圈”计划中提出的。随后，生态城市的理念迅速发展，成为城市发展的一种新概念。从生态环境角度研究城市可持续发展问题主要集中于城市经济活动中的污染排放与自然环境的自净能力之间的矛盾。这类研究着重于城市环境污染治理和减排的技术、经济和法律手段。不少学者在城市可持续发展研究中，对如何解决城市环境问题做了许多探索。例如，Tjallingii在研究越来越严重的城市环境问题时，提出可持续城市为“责任城市”，绝对不能随意地把当代的环境问题留给后代或扩展更大范围，甚至全球。

表2　绿色经济相关概念比较

续表

二、城市可持续发展的典型模式

在城市可持续发展理论研究的推动下，城市可持续发展理念日益得到人们的认可，进而使得人们开始研究城市可持续发展的基本模式，并有意识地尝试在一些城市推行这些模式，这促使城市可持续发展由理念逐渐转变为人们的行动。总体而言，城市可持续发展的基本模式可以分为“生态城市”模式、“绿色城市”模式、“智慧城市”模式、“两型城市”模式、“花园城市”模式、“山水城市”模式和“低碳城市”模式等。城市的可持续发展，在世界经济发展史中有一些比较成功的经验，本节将就选择一些比较典型的城市进行案例分析。

(一)“花园城市”新加坡

新加坡位于新加坡岛的南岸，毗邻马六甲海峡南口，曾经是一个贫穷、落后、资源匮乏的小岛国，现已发展成为亚洲著名的花园城市，连续多年被评为全球宜居城市和亚洲人最适宜居住城市。

作为全球耀眼的花园城市，新加波在城市生态规划、建设、发展方面取得了卓有成效的发展。在城市生态规划方面，新加坡具有较强的前瞻性，非常重视城市规划。1965年新加坡建国后就聘请世界一流专家着手编制城市概念性发展规划，重点为城市的空间布局、交通网络、区域建设、产业发展提供了前瞻性指导，注重区域生态、绿色景观、生态和谐。此后，规划每五年进行一次调整。待城市规划制定后，新加坡开始花园城市建设，20世纪60年代开始进行环境整治、种植树木、建设公园，经历了从在道路和空地上进行的地面绿化到推广垂直绿化建设“空中花园”，要求每个镇区中应有一个10公顷的公园，距居民区500米范围内应有一个1.5公顷的公园。20世纪70年代重点进行道路绿化，要求每条路两侧都有1.5米宽的绿化带。80年代通过实施长期生态保育战略计划，将5%的土地设为自然保护区，要求每千人享有0.8公顷的绿地。90年代建设连接各公园的廊道系统，建设绿色基础设施。新加坡从国外引进了种类繁多的花卉和禽鸟，还在公园引进了能够吸引鸟类、蝶类的树种及各种颜色的蝶类和鸟类，以营造类似自然的生态环境。

新加坡把实现可持续发展作为生态城市建设的首要任务，从环境保护和资源利用两个大的方面，采取了一系列针对性措施。在环境保护方面，制定了环境保护法令，明确各类废弃物的处理要求和排放标准，同时还设立了管理部门，组织和倡导环境保护，处理生态安全、环境污染等问题。对垃圾和废弃物进行分类处理，可再利用的垃圾进行回收循环利用，不可再利用的垃圾通过处理后填埋;对于生活污水和工厂的废气、废水必须经过处理达标后才能排放，同时对汽车尾气也进行了严格监控，不符合规定标准的汽车禁止行使。

此外，新加坡在城市公共交通发展和城市住房方面也推出了一系列的计划，比如通过GPS自动调动系统提高出租车利用效率，通过电子收费系统限制公交车以外的车辆在高峰时间进入闹市区，并实行年度汽车限购政策，防止车辆快速增长。在城市住房方面，新加坡通过推进“居者有其屋”计划来解决城市人口住房和就业问题，既实现了社会公正，又推动了城市建设。在城市建筑领域，新加坡大力推行绿色建筑，从2008年开始要求所有新建建筑都必须达到绿色建筑最低标准。

(二)“绿色之都”斯德哥尔摩

斯德哥尔摩(Stockholm)是瑞典首都，也是该国第一大城市，位于瑞典的东海岸，濒波罗的海，梅拉伦湖入海处，风景秀丽，是著名的旅游胜地。2007年被欧洲经济学人智库评为全球宜居城市，2010年被欧洲委员会授予“欧洲绿色之都”称号。但是曾经有一段时间，斯德哥尔摩作为一个工业城市，空气污浊、水污染严重。经过数年来不懈的努力，目前的斯德哥尔摩已成为世界著名的绿色生态城市。这得益于斯德哥尔摩在城市可持续发展的多方面的努力，主要包括瑞典政府的多项政策和公众强烈的环保意识。

在污染治理方面，1969年，瑞典出台了着手治理污水的环境保护法，通过兴建大型污水处理厂，目前斯德哥尔摩已经做到所有的污水都能得到净化处理。人们不仅重新拥有了秀丽的水景，甚至一打开自来水龙头，就能饮用到纯净水。而且人们保护水质的意识很强，居民基本上都能做到不随意向水中扔废弃物。对于城市垃圾处理，斯德哥尔摩很早就开始对各种生活垃圾进行分类处理。所有的生活垃圾均由市政当局雇用的承包商负责收集。可燃垃圾回收后被直接送往热电厂，其焚烧产生的热能用来发电或向当地居民供应热水和暖气。

绿色交通是斯德哥尔摩的一大亮点，斯德哥尔摩通过一系列创新措施来实现绿色交通。首先，在市中心建设功能混合的生态居住区来减少出行需求，降低私家车使用;第二，通过改造街道来增加步行和自行车道，建设轨道交通，增加通勤公交运量，使每平方公里城市用地的步行和自行车道长度达到4公里，人均专用自行车道达到1米;第三，在市中心易引起交通拥堵的地区征收每天最高6欧元的通行税，提高了拼车和非机动出行比例;第四，大力鼓励交通工具使用可再生能源，目前75%的公共交通利用可再生能源产生的电力、生物燃料和沼气，100%的公共汽车使用可再生能源，9%的私家车采用乙醇、沼气、混合动力电动或超低排放汽车。在这些政策的综合作用下，全市93%的居民采用步行、骑自行车或乘坐公交上下班。

(三)“生态之都”库里蒂巴

库里蒂巴位于巴西南部，地处圣保罗西南部约330千米处的马尔山脉高原上。1990年，库里蒂巴成为第一批被联合国命名为“最适宜人居的城市”中惟一位于发展中国家的城市，它还是世界上绿化率最高的城市之一，被誉为巴西的生态之都，被公认为是世界上最接近生态城市的城市。该市以可持续发展的城市规划典范而享誉全球，也受到世界银行和世界卫生组织的称赞，还由于垃圾循环回收项目、联合国的环境项目、能源保护项目、国际能源保护协会的项目而分别获奖。

20世纪70年代前的库里蒂巴和巴西大多数城市一样，面临严重的人口拥挤、贫穷、失业、环境污染等社会及环境问题。20世纪80年代，库里蒂巴的人口数量已经达到了100多万。与世界上很多迅猛发展的城市一样，人口的快速增长给库里蒂巴带来了一系列严重的问题，其中之一就是从乡村涌入城市的贫困人口在靠近欠发达地区的山边和河岸用胶合板、纸板、砖头等建起住所，形成了环境恶劣的贫民窟。随后，库里蒂巴采取了一系列促进城市可持续发展的措施，目前，库里蒂巴市以良好的城市规划、高效的公共交通系统、垃圾循环利用以及最佳的城市绿化，成为全球生态城市的典范。

库里蒂巴的绿色交通系统积极融入城市规划，并以公交导向城市开发。1965年经公众讨论决定的库里蒂巴总体规划开始实施，库里蒂巴市在城市发展规划中，对交通布局进行了合理规划，在道路建设时，道路两旁预留绿地作为公共交通预留专用车道和应对道路拆建修整及绿化问题。该市沿着5条交通轴线进行高密度线状开发改造内城，以人为本，优先发展公共交通，尽量满足大多数中低收入者的出行需求，该市公交由于安全、快捷、便宜具有极大的吸引力，市内75%的上班人士都利用公交，使库里蒂巴成为巴西小汽车使用率最低的城市，从而使城市空气更加清新。正是由于早期的远见才使得库里蒂巴走上了以低经济成本和环境成本的交通方式。上世纪70年代，库里蒂巴逐步拓展一体化交通网络、道路网络，并采取了致力于改善和保障城市生活质量的各种土地利用措施。库里蒂巴较为成功的土地利用与交通相结合的典型政策之一是不仅鼓励混合土地利用开发的方式，而且总体规划以城市公交线路所在的道路为中心，对所有的土地利用和开发密度进行了分区。

可持续的循环经济发展策略，回收处理垃圾。库里蒂巴市在废弃物利用方面，对垃圾进行分类循环利用，鼓励市民对垃圾进行分类回收，把垃圾分类中的纸张、玻璃、塑料等作为工业原料，而剩菜剩饭、腐烂的蔬菜和水果则作为农业肥料。该市为了引导市民积极参与，对市民进行了奖励，如该市政府实施的“垃圾购买项目”中，市民可以用垃圾交换食物或生活物资，极大地调动了市民的参与热情，这些措施的有效实施使城市的循环回收率达到了95%，实现了“减量化、再利用、资源化”的循环经济发展目标。

(四)“智慧之都”首尔^[8]

信息技术正在给城市发展带来实现巨大变革的条件。“智慧城市”就是主动驾驭这一趋势，借助新一代的物联网、云计算、决策分析优化等信息技术，将人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统整合起来，以一种更智慧的方式运行，进而创造更美好的城市生活。在经历了全球性金融危机的影响后，2010年，IBM正式提出了“智慧城市”构想，IBM经过研究认为，城市由关系到城市主要功能的不同类型的网络、基础设施和环境的六个核心系统组成:组织(人)、业务/政务、交通、通讯、水和能源。这些系统不是零散的，而是以一种协作的方式相互衔接。而城市本身，则是由这些系统所组成的宏观系统。

智慧城市，这个全新的理念作为一个智能项目已被世界各国当做应对国际危机、振兴经济、抢占科技制高点的重点领域。城市作为地球未来发展的重点，通过智慧城市建设不仅可以提供未来城市发展新模式，而且可以带动新兴产业比如物联网产业的发展，因此很快在世界范围内掀起了一股智慧城市的风暴，各主要经济体纷纷将发展智慧城市作为应对金融危机、扩大就业、抢占未来科技制高点的重要战略。

韩国正在积极建设智慧城市。韩国信息通信产业部早在2004年推出了“U－Korea”发展战略，“U－Korea”战略是一种以无线传感器网络为基础，把韩国的所有资源数字化、网络化、可视化、智能化，以此促进韩国经济的发展。2009年10月，韩国通过了《物联网基础设施构建基本规划》，将物联网市场确定为新增长动力，并努力构建世界最先进的物联网基础设施，打造未来广播通信融合领域超一流ICT强国。为了实现这一目标，韩国确定了构建物联网基础设施、发展物联网服务、研发物联网技术、营造物联网扩散环境等4大领域、12项详细课题。韩国的智慧城市建设以首尔和仁川两个城市为代表。首尔重点推进IPTV电子政府服务。2009年12月9日，韩国出台《构建Broad＆IPTV协议》，政府可运用IPTV提供双向公共服务。目前首尔市政府计划制作有关市政的新闻、文化遗迹和主要旅游景点等信息的视频资料，并以VOD方式提供给民众，同时还将在IPTV播放招聘信息、各类招标公告以及地铁和交通情况等生活信息。此外，该市还计划通过IPTV处理电子民政、缴纳税款等各类行政业务，方便市民在自己的家里即可轻松地解决各类政务。仁川打造智慧型都市，重点加强医疗、教育与商业领域的基础设施信息化的技术应用。根据仁川的智慧城市构想，今后仁川市市民看病将不需要亲赴医院，医生通过专门的医疗装置就可以了解病人的体温、脉搏等身体状况。

(五)“宜居之城”波特兰

波特兰(Portland)是一座位于美国俄勒冈州的城市，并由姆尔特诺默县下辖。该城市临近威拉米特河汇入哥伦比亚河的河口，属于美国西部地区，是美国俄勒冈州最大的城市，位于威拉麦狄河汇入哥伦比亚河的入河口以南不远的地方。它是美国西北太平洋地区仅次于西雅图的第二大城市。波特兰市在1851年正式建市，并作为姆尔特诺默县的首府。波特兰市由于临近太平洋，因此拥有海洋性气候，冬季较夏季更加湿润。由于这种气候更加适宜种植玫瑰，因此市内有许多玫瑰种植园，波特兰也被成为“玫瑰之城”，2000年被评为创新规划之都，2003年被评为生态屋顶建设先锋城市，2005年分别被评为美国十大宜居城市之一和全美第二宜居城市，2006年被评为全美步行环境最好的城市之一，并成为全球宜居城市典范。

波特兰在生态城市建设方面有很多创新的做法值得借鉴。

在城市规划方面，波特兰大都会区在美国最早利用城市增长边界作为城市和郊区土地的分界线，控制城市的无限扩张。城市增长边界具有法律效力，在控制城市无序蔓延的同时提高城市土地利用效率和保护边界外的自然资源。波特兰大都会区的GIS规划支持系统是美国最先进和最复杂的规划信息系统，早在1980年就开始使用GIS模拟城市交通，并结合城市发展模型来预测未来交通发展。它不仅为大都会区的城市管理提供信息服务，并在城市的长期规划中为决策者和规划师们提供未来土地利用、人口、住宅和就业等变化的预测。

在土地利用政策方面，波特兰强调高密度混合的用地开发模式，提倡公交导向的用地开发。在上世纪50年代就通过建设市区有轨电车成功带动了老城区的繁荣，使市民对私家车的依赖度降低了35%。波特兰的交通系统以紧密接驳的公交系统和慢行系统著称。公交系统以轻轨和公交巴士为主，辅以示范性的街车和缆车系统。轻轨系统连接区域主要节点，如市中心、机场、居住和就业中心等。公交系统采用智能化管理方式，对车辆运行时间实时显示，并使用智能手机进行公交计费。

在节能和环保方面，波特兰市主要利用风能和太阳能发电，通过发展绿色建筑来提高能源的使用效率。波特兰大力发展绿色建筑，有许多非盈利性机构无偿为绿色建筑提供技术支持、材料顾问和政策咨询。在废弃物利用方面，波特兰市提出在2015年将废物利用率提高到75%的目标，其固体垃圾至少分成四类回收:纸、玻璃、植物、厨余垃圾，其中，厨余垃圾全部使用食物研磨机进行粉碎处理，排入排水系统。

三、城市可持续发展的经验借鉴与启示

全球环境仍然在不断的恶化，特别是全球气候变化直接威胁到人类的生存与发展，发达国家和发展中国家都认识到环境问题对人类生存与发展的严重威胁和解决它的紧迫性，意识到了共同合作的必要性。尽管世界各国的经济基础不同，社会文化各异，可持续发展的模式也不尽相同，但世界各国在城市可持续发展方面的建设做法，对我国的城市可持续发展战略有着现实的指导和借鉴意义。

首先，加强政府积极的引导作用。政府的一些干预政策对于城市可持续发展起到了积极的作用，例如税收优惠、价格保护、出资修建、直接经营、补助运营成本、支持研究与开发、制定规划、发布信息等等，发挥了较好的协调、引导效果，为可持续发展创造了基础性条件。实现城市可持续发展，重点在于实现从粗放型经济发展导向到集约型经济发展导向的过渡，在此过程中，科技创新的作用非常显著，需要政府实行鼓励技术创新的配套措施，对企业技术创新和研究开发给予税收优惠或政府补贴支持，对科技创新重点产业和相关企业给予优惠融资，增加对新兴产业和企业的投资等。此外，为了确保市场开放和充分竞争，政府还十分重视建立市场秩序。不仅直接制订若干必要的调整竞争秩序的立法，如美国的反托拉斯法、日本的禁止垄断法、德国的反对限制竞争法等，而且还间接地致力于为建立有序竞争创造重要的条件，例如币值稳定、市场开放、契约自由等。政府开展宏观调控都是在严格结合国内国情和经济发展特色的情况下出台的，重点是保证宏观经济体系的基本平衡。

第二，进一步发挥市场机制在经济中的决定性作用。在市场经济中，市场机制是优化资源配置、提高经济运行效率的最有效手段。目前，发达国家在促进城市可持续发展过程中尤其强调市场机制的决定性作用，着重推进市场开放和充分竞争，特别是开放生产要素市场，促进资源的合理配置，同时发挥价格机制的调节作用，确保市场信号不扭曲，更强化企业的市场主体地位，保证企业独立自主经营和公平竞争，政府通过直接或间接的方式，如参与对企业领导人的培训、为有形和无形市场的建设提供支持。政府加强对市场运作的有序监管，促进政策透明、信息公开，为企业提供服务等，通过培育市场机制而推动经济发展。政府还通过实施相应的产业政策，通过对战略产业的扶持，通过扶持相关的产业来带动经济全局的发展，从而达到经济发展以及实现最大的国家利益。

第三，提升科技创新的主导作用，尤其通过科技创新促进新兴产业发挥主导作用。技术水平的提升对城市可持续发展的作用至关重要，在影响城市可持续发展的诸多因素中，以信息技术革命为主导的科技创新处于重要地位。世界各国都非常重视科技创新在城市可持续发展中的作用。很多国家都成立了国家科学技术委员会，比如美国等，该委员会由国家领导担任主任，以加强对技术创新的国家领导。为了促进科技创新在城市可持续发展中的作用，各国还非常重视对科技人才的培养和引进，通过多种措施吸引高端人才参与科技创新，侧重于技术引进、消化吸收和自主创新，并且对引进的技术具有严格的要求。首先要符合经济发展水平、国民收入水平、市场需求等基本国情，其次要有利于加快技术装备现代化步伐、提高产业和企业的国际竞争能力，第三要有技术改进和创新的潜力。比如日本，除重视技术引进外，日本还致力于前瞻性技术研发，在尖端产品的生产方面取得了很高的成就，成功从一个引进、模仿西方技术的国家发展成为一个技术出口国和技术不断创新的国家。

【注释】

[1]李晓西.中国绿色经济与可持续发展［M］.北京:人民出版社，2010年.

[2]刘方健:中国历史上的绿色经济.见李晓西等:《2010中国绿色发展指数报告——省际比较》，北京:北京师范大学出版社2010年版，第320页。

[3]半个世纪人类发展观大反省［EB/OL］，2012年3月5日，http://www.cnr.cn/zhuanti1/kxfz/jxkxfzg/200707/t20070727_504525484.html。

[4]《二十一世纪议程》，2004年4月8日，http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm。

[5]地球首脑会议在承诺中闭幕，会议通过《执行计划》和《约翰内斯堡可持续发展承诺》［N］.中国水利报，2002年9月6日.

[6]可持续发展:值得选择的未来［EB/OL］.2012年3月16日.http://www.unmultimedia.org/radio/ chinese/archives/164219.2012－03－16.3

[7]许光清.城市可持续发展理论研究综述［J］.教学与研究，2006.7.

[8]陈桂香.国外“智慧城市”建设概览［EB/OL］.中国安防.2014年1月27日.http:// www.cspmag.cn/hqaf/gjsc/201401/1159.html