浅论可持续发展与环境影响评价

浅论可持续发展与环境影响评价

中国地质大学　李莉莉

可持续发展是20世纪80年代的人类社会发展过程中所形成的一种重要的发展价值观念、发展战略和发展模式，已为世界各国的政府和学界所肯定和接受。可持续发展又称“环境、人口和自然资源协调发展法”。随着18世纪以来科学技术突飞猛进的发展，人口剧增、环境污染和资源枯竭三大难题使人类陷入了自我消耗的恶性循环。森林和湿地面积大量减少、土地退化沙化和水土流失，植被大面积遭到破坏，导致人类对自然灾害的抵御能力减弱，地质灾害频繁发生。其结果不但直接影响到人类的健康和生命，而且在一定程度上改变了人类赖以生存的生态环境，甚至对人类的生存构成严重威胁。1972年6月5日，联合国召开了第一次人类环境会议，号召全世界共同维护和改善人类的生存环境。1987年召开的“地球的未来”国际会议上，前挪威首相布伦特兰夫人首次提出了经济、社会发展必须同资源和环境相协调，并提出经济发展必须符合公平性、可持续性、共同性三项基本原则，可持续发展的概念也第一次被明确界定为“既满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展。”为了响应和落实联合国环境和发展大会的精神，中国政府明确指出走可持续发展道路是当代中国以及未来的必然选择，并且提出了中国环境与发展应采取的十大对策。1994年3月，中国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案，有关部门和地方也分别制定了实施可持续发展战略的行动计划。第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把可持续发展作为现代化建设的一项重大战略。随着可持续发展观在各个领域的不断深化，其内涵与外延必将发生深远的拓展。把握社会的发展趋势，笔者认为，可持续发展的完整涵义应包括生态的持续性、经济的持续性和社会的持续性，其中强调社会、经济、资源、环境应是可持续发展的核心。

我国环境保护工作从1972年人类环境会议以来取得了长足的发展，从早期的“32字方针”，到环境保护基本国策的确立，“预防为主，谁污染谁治理（付费），强化环境监督管理”三大基本原则，以及环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，环境保护目标责任制度、排放污染物许可制度，环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、污染物集中控制制度和限期治理制度八项环保制度，我国环境保护多年的发展形成了较为完善的政策体系和体制。

我国《环境影响评价法》的第一条则规定“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”。该立法旨在“促进经济、社会和环境的协调发展”。我国《环境影响评价法》的第二条则规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。第七条、第八条对规划的具体类型和要求又作出了进一步规定。其中第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”（此处所指规划乃指指导性规划）；第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”

但长期以来，我国政策对环境的影响范围广，历时久，并且影响发生之后难处置。历史上，我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏，不胜枚举，教训深刻。鉴于历史和现实的经验教训及实际需要，学者普遍认为，政策上的随意性，是造成生态环境问题的重要原因，不从这个源头上把关，环境问题就很难得到控制。值得注意的是，我国《环境影响评价法（草案）》的第四条曾规定“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本是“我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破”，但却被有关立法者以政策环评“缺乏可操作性，缺乏经验，立法条件尚不成熟”等为由而在正式立法中删去了，致使本应成为立法亮点的政策环评胎死腹中。这不能不说是一大憾事。其实，立法本应体现时代特色和具有一定的前瞻性，并在实践中不断加以检验和完善。如果凡事都等万事俱备再行立法，则可能时过境迁，良机不再了。实践证明，求全责备有时恰恰导致时机丧失，追悔莫及。

因此，笔者以为，首先，我国应在政策制定中果断引入环境影响评价制度。这“有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。”为我国经济的可持续发展保驾护航。其次，环境影响评价也应坚持以“可持续发展战略”为指导思想。可持续发展是21世纪人类所关注的社会发展主题之一。在这一战略中生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的，可持续发展的核心是经济、社会、科技、人口、资源、环境、相互协调、持续不断地发展，降低发展之成本。既使地球上资源环境得到保护，又满足后代人继续发展的要求，从而实现代内公平与代际公平的统一。可持续发展战略为我们阐发了这样一个观点：过去人类担心的是经济的发展对环境的污染破坏，而现在人们已经紧迫地感到生态因素带来的压力，土壤、水、空气、矿产的退化与衰竭给人类生活已经带来了现实的破坏和危害。目前，我国已将可持续发展确立为经济和社会发展的基本战略。这就要求我们要把当前发展与长远发展结合起来，促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，使经济发展与人口、资源、环境相协调，实现经济和社会的长期可持续发展。第三，建立重大决策环境影响评价制度，对重大经济和技术政策的制定，基础设施建设、资源开发、流域治理等重大决策事项必须进行环境评价。第四，建立环境与发展科学制度，聘请有关方面的专家机构负责研究重大决策项目环境影响的程度和采取相应环境措施的可行性，为领导决策提供科学依据。第五，建立环境目标管理与考核奖惩制度，确保保护与建设责任到位、投入到位、措施到位。第六，建立重大决策的监督制度，使有关机构和社会舆论对环境与发展中的重大决策能够进行有效的监督，以杜绝和防止由于决策失误而导致的环境破坏和灾难的发生。第七，环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。第八，建立可持续发展评价机制。建立可持续发展评价机制是实现可持续发展的重要保证，构建可持续发展评价指标体系，应在遵循科学性、全面性、动态性和可比性原则基础上，应着重考虑以下几个问题：①以省一级行政区域为单位建立可持续发展评价体系；②从各地实际情况出发来选择指标；③注意指标体系中各指标之间的重叠性和整个指标体系的动态性；④运用层次分析法和主成分分析法对可持续发展指标进行量化，然后进行综合测评以确定该地区是否实现了可持续发展。

主要参考文献

［1］世界环境与发展委员会．我们共同的未来．吉林大学出版社，1997

［2］李艳芳．公众参与环境影响评价制度研究．中国人民大学出版社，2004