社会保障制度的理论发展

社会保障制度的理论发展_社会保障的经济分析

第二章　社会保障的理论发展和制度变迁

社会保障以政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，一方面对公民在暂时或永久失去劳动能力，以及由于各种原因生活发生困难时给予经济帮助，保证其基本生活;另一方面，通过社会福利项目，提高全民生活水平和生活质量。目前，社会保障制度在全世界范围内建立，但由于各国的社会、政治、经济、文化、传统背景和发展水平不同，各国的社会保障制度的水平、规模和发展轨迹存在着很大的不同。理论来源于实践，而理论的进步又推动了实践的发展。现代社会中任何一种制度的产生都有着深远的思想渊源和理论基础。社会保障理论思想和学说也是在这样的发展过程中，推动着社会保障制度从萌芽到产生、从初级到高级不断地演变和完善。

一、社会保障制度的理论发展

西方的社会保障的思想最早可以追溯到历史上早期的空想社会论。如欧洲著名的柏拉图的“理想国”、托马斯·莫尔的“乌托邦”、闵采尔的“天国”构想、康柏内拉的“太阳城”、圣西门的“实业制度”等。虽然由于历史条件的局限，他们美好的构想和主张，最终只能是一种空想，但是他们的思想核心和理念，对推动社会改革，建立社会保障制度，具有极其深远的影响。

从现代社会保障制度产生至今100多年的历史来看，经历了建立、发展、改革、完善等几个阶段，日趋成熟。但是不同国家的社会保障制度各有不同，甚至差异很大。其原因在于制度产生的背景差异。其中受不同的学说理论的影响，各国实行了不同的社会保障制度模式，采取了不同的政策主张。这里我们重点介绍马克思主义关于社会保障的论述，以及德国新历史学派、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯有效需求理论、新剑桥学派、新自由主义理论等对社会保障制度影响较大的几个学派的理论和政策主张。

1.马克思主义社会保障学说

马克思主义社会保障学说是由马克思主义经典作家在论述分配理论和再生产理论的过程中建立起来的。第一，马克思主义社会保障理论指出社会保障制度的实质是国民收入的分配，为了实现国民收入的合理分割，国家政府应当参与分配，通过社会保障制度在分配机制上的特有功能，缓解社会分配的不公正状态，从社会道德和人类文明所要求的公正目标出发，为一部分特殊的社会成员提供基本物质生活需要，以求得国民收入分配的公平性。说明了社会保障制度在积累与消费以及社会再生产的过程中具有“缓冲器”的作用。第二，马克思主义社会保障学说站在社会再生产的角度上，明确了社会保障制度的社会地位。说明了社会保障是社会再生产的必要条件，特别是劳动力再生产所必须的条件，为劳动力再生产过程中随时可能遇到的风险、灾害提供保障，成为再生产的“安全阀”。说明了社会保障制度是社会经济正常运行的稳定系统。社会保障对社会经济运行有两方面的作用:一方面建立生产后备，防止再生产中断，直接为经济运行服务;另一方面为丧失劳动能力者提供救济，为其他成员提供养老和医疗保障，间接地为经济运行服务。第三，从政府行为的角度说明了社会保障的责任主体。从马克思主义经典作家的论述来看，社会保障是一项社会化的事业，任何个人和团体都无法使社会保障实现其功能社会化，只有通过国家政府的权威性以及立法的形式来实施，才能保证社会保障制度的统一性、平等性和有效性。国家在社会保障制度中的责任有:①建立统一的组织，经办各种社会保险事务，在社会保障实施与组织管理中承担主要责任;②国家通过立法建立社会保障，并强制实施，把社会保障由民间推向政府，从自发推向自觉，从零星分散推向体系完备;③政府负担主要资金来源，是法定社会保障项目资金的主要提供者，政府资金主要来源于国民收入分配的扣除;④工人由于更新换代劳动力，或因失业失掉工资时，国家应给予保障，以维持这些人员的基本生活需要。第四，把社会公平作为社会保障制度的运行目标。马克思在论述其资金来源的“扣除”理论时，主要是结合按劳分配理论说明的，在论述按劳分配时，马克思看到了按劳分配事实上的不平等，为了弥补这种事实上的不平等和贫困差距，从而实现社会公平，他主张从消费资料中进行一些扣除，建立社会保障后备基金，一方面满足社会成员的公共福利，另一方面给丧失劳动能力的人或贫困者提供援助和救济，使他们能够维持基本生活水平。^[1]马克思主义关于社会保障的思想理论对我们建立具有中国特色的社会保障制度有着重要的现实意义。

2.德国新历史学派

新历史学派又被称为“讲坛社会主义”，产生于19世纪70年代的德国。其重要的代表人物有古斯塔夫·史穆勒、阿道夫·瓦格纳、路德维希·布伦坦纳等。福利国家理论并不是福利经济学的一部分，福利经济学提出的福利标准和福利政策的原理、原则，为福利国家论提供了理论基础。新历史学派反对经济自由主义的理论和政策，主张国家干预经济生活，强调国家的经济作用，认为国家除了维护社会秩序和国家安全外，还具有文化和福利的目的，应该由国家兴办一部分公共事业来改善社会秩序和国家安全，国家的职能在于直接干预和控制经济生活，即经济管理的职能，随着社会的发展，还会不断地扩大和增强。主张法律至上，强调法律对经济的制约关系，认为个人的经济地位并不决定于所谓的“自然权利”，而决定于法律制度，在财产私有的经济秩序下的经济自由、财产权利、契约关系等都是以当时的法律为依据的，国家应制定劳动保险、孤寡救济、劳资合作等一系列法律措施。新历史学派认为，国家应该举办一些相应的公共福利事业，调节再分配，以缓和、协调阶级矛盾。新历史学派把他们的改良主义称为国家社会主义，主张走社会改良的道路，如实行社会改革，增进社会福利，通过工会组织来调整劳资之间的矛盾。新历史学派的国家福利思想，促进了德国社会保障制度的产生，并对其产生了深刻影响，他们的一些政策主张，成为德国政府实行社会保障制度的依据。

3.福利经济学

(1)旧福利经济学的产生和主要观点

西方经济学的早期阶段，虽然没有形成完整的福利经济理论体系，但已经开始有一些福利经济思想，如亚当·斯密十分强调满足个人生活需要的重要性。边沁认为在人类全部生活中，人们的理性活动就是寻求更大的快乐和避免痛苦，从而把效用即功利，特别是“最大多数人的最大幸福”作为人们行为的道德标准，社会成员只能在整体利益中获得自己的幸福，社会的幸福是个人幸福的总和。马歇尔提出了著名的“消费者剩余”，也称“马歇尔剩余”，这个概念在以后的福利经济学理论发展中发挥了重要的作用，提供了研究的基础。帕累托提出了“最大福利理论”，即著名的“帕累托均衡”，对以后的福利经济学产生了较大影响，被称为新福利经济学的先驱。

作为马歇尔的得意门生，庇古从边沁的功利主义原则出发，以马歇尔的均衡价格和消费者剩余理论为依据，提出了一套完整的福利学说。1920年，他的巨著《福利经济学》出版，标志着福利经济学的产生，庇古也被称为福利经济学之父。福利经济学从福利的观点对经济体系的运行进行评价，它以一定的伦理价值判断为前提。福利经济学自产生以后，在西方广泛流行，产生了深远的影响。庇古福利经济学的主要内容包括:

1)把福利分为“社会福利”和“经济福利”。社会福利是广义的福利，包括由于对财物的占有而产生的满足，或由于其他原因而产生的满足，涉及“自由”、“家庭幸福”、“精神愉快”、“友谊”、“正义”等。经济福利是狭义的福利，社会福利中“能够用货币衡量的部分”是经济福利，经济福利对于社会福利具有决定的影响。广义的福利难以计量，福利经济学的目的，就是研究现代社会实际生活中影响经济生活的某些重要因素。

2)认为福利由效用构成。人性的本质就是追求最大的满足，即最大的效用，也可以说是最大的福利，从而提出了国民收入极大化和收入均等化两个福利概念。认为影响经济福利的因素主要有两个，一是国民收入的多少，二是国民收入在社会成员中的分配情况。这个命题首次将社会福利问题和国家干预收入分配问题结合起来并作为一个重要的专门领域加以研究，认为经济福利和国民收入是两个对等的概念，国民收入是一国国民个人福利的总和，因此，国民收入总量越大，意味着国民福利或全社会的福利越大，要增加经济福利，就要增加国民收入，增加国民产品的数量，消除国民收入分配的不均等。

3)认为增加国民收入的总量有两条途径:一是实现生产资料最优配置，使生产资料在各个生产部门中的分配达到最佳状态;二是收入均等化，即政府通过一些措施把富人的部分收入转移给穷人，按照边际效用递减理论，一个人的收入愈多，货币收入的边际效用愈小，收入愈少，货币收入的边际效用愈大。因此，只要将富人的一部分货币收入转移给穷人，就可以增加货币的边际效用，从而增加一国经济福利的总量，降低收入不均等的程度是福利极大化的必要条件。实现收入均等的途径有两个，一是收入自愿转移，即通过私人的慈善福利，二是强制转移，即国家通过征收累进所得税和遗产税，把集中起来的国民收入的一部分补贴给穷人，一方面，国家以举办社会保险和社会福利事业的办法，通过给付养老金、失业补助金、医疗费、教育费和住房补贴等，直接增加低收入者的实际所得，以增大社会福利;另一方面，对于低收入者最迫切需要的日常用品的生产部门和服务单位，政府给予补贴，促使其降低产品和服务的价格，使低收入者受益，当所有的人收入均等，从而货币的边际效用相等时，社会福利就会达到最大化。

(2)新福利经济学的主要内容

20世纪30年代末期开始，学者们对旧福利经济学学说展开了争论。20世纪50年代，在批判和吸收庇古旧福利经济学的基础上，形成了“新福利经济学”，主要代表人物有勒纳、卡尔多、希克斯、柏格森、萨缪尔森等。新福利经济学首先在方法论上提出了与旧福利经济学不同的效用序数论、边际替代率、无差异曲线和消费可能性曲线等分析方法，摒弃了旧福利经济学的基数效用论、庇古的收入均等化理论，保留了其资源有效配置的建议，认为效用是不能计量的，不同的人之间的效用是不能比较的，收入均等化是不能增加社会福利的。据此，提出了补偿原则、社会福利函数理论以及次优理论。

1)补偿理论包括卡尔多补偿原则、希克斯补偿原则、西托夫斯基补偿原则、李特尔补偿原则。补偿理论的基本思想是，国家的任何政策变动都会导致市场价格变化，将会使有人受益，有人受损，这不符合帕累托最优条件的福利原则。应该从受益者那里取走一些收入以补偿那些受损者，补偿后如果还有剩余，就说明社会福利增加了。如果受益者的收益大于受损者的损失，那么，对整个国家来说福利也仍然是增加的，有些国家政策会使某些人短期受损，但从长期来看，会使大家都受益，受损者也自然得到了补偿，从而也增进了社会福利。

2)社会福利函数理论的基本思想是，社会福利和影响社会福利的各种因素之间存在着一定的函数关系，社会福利是全体劳动者所购买的商品和所提供的要素和其他有关变量的函数，这些影响因素可能有各种不同的配合，在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化就在于对各种不同配合的选择，帕累托的生产和交换的最优条件仅是福利最大化的必要条件而不是充分条件，要达到最大福利，就必须满足充分条件，保证个人的自由选择，进行合理的收入分配。新福利经济学认为，所谓“合理”的收入分配，绝不等于收入分配的均等化，因为，对于不同偏好的个人来说，存在着不同的自由选择，平均的收入并不能保证他们的个人福利都能增进。

3)次优理论。由于垄断、外部性和公共产品等因素导致市场失灵，市场的资源配置不可能达到帕累托最优状态，处于低效率，最优化只能趋近而不可能实现，生产与交换的最优条件及其结果只能是偶发事件。次优理论所关心的问题是，在达不到最优位置时，离开所有可能达到的最优位置，就是次优位置，也就是说，只要帕氏最优条件中有一个条件不能满足，就只好离开所有其他的最优条件，这种状态就是次优配置状态。在资源配置过程中，当实现帕累托最优的限制较多、获取的信息量较大，并必须支付信息成本和行政费用时，则应采取第三优政策。现实经济中的资源配置效率状态往往是第三优，它不仅允许存在帕累托最优条件，而且还允许考虑信息成本和行政支出，比次优效率更易达到。

(3)福利经济学的平等与效率理论

福利经济学中的平等，一般是指社会成员收入的均等化，不同于一般哲学意义上的平等。效率属经济学范畴，是指技术水平和资源存量一定的条件下，通过资源的最优配置，实现社会福利最大化，也即帕累托最优。

现实中平等和效率是一对矛盾，一方面，社会和政治制度要求所有成员都享有“平等权利”;另一方面，市场经济条件下，必须根据效率向生产要素供给者提供报酬，经济制度体现的竞争原则必然表现为优胜劣汰、贫富悬殊。这种收入分配上的不平等，是通过竞争实现效率的结果;但如果一味地追求收入分配的平等，势必损伤人们的积极性，造成整个社会运行的低效率，从而不利于经济发展。福利经济学认为，在经济平等和效率之间，存在一种互为代价的替代关系，称之为平等与效率的交替。解决这个矛盾的办法，就是寻求平等与效率之间最优交替的途径，从制定国家经济政策的角度来看，一是增加国家对教育费用的支出，提高全社会的文化水平，提高劳动力素质，有助于缩小收入差别。二是修订福利措施，特别是对丧失劳动能力的人和有劳动能力但无职业或收入很少的人。三是修订税收规则。为避免劳动力和资本闲置，以及人才、财产的外流，停止实行过高的所得税、累进税、财产税等，开征一些既可以促进效率、又不会妨碍平等的税。四是扩大社会流动性，允许劳动力和资本流动，创造均等的机会。

福利经济学经过不断地演变发展，被广泛采用，成为社会保障制度重要的理论基础。

4.瑞典学派

瑞典学派又被称为北欧学派或斯德哥尔摩学派，形成于20世纪20～30年代。与西方经济学的其他学派相比，瑞典学派在分析方法、理论观点和政策主张方面都有自己的特点。瑞典学派以瑞典的经济学家为主，达维·达维逊、古斯塔夫·卡塞尔、纳特·维克塞尔是瑞典经济学说的最有影响的先驱者或奠基人，林达尔、缪尔达尔、伦德堡、阿萨尔·林德伯克、英格玛·斯塔尔，以及挪威著名经济学家沃德·奥克鲁斯特等，都是瑞典学派具有影响力的代表人物。

瑞典学派的经济学说包括一般均衡和总量分析理论、动态的过程分析、预期理论、小国开放经济模型和自由社会民主主义政策。经济政策理论在瑞典学派的理论中一直占据很重要的地位。他们的经济政策主张可分为短期措施建议和长期措施建议。前者是指如何应付当前的通货膨胀和失业并发症，以及解决开放经济类型国家的国际收支问题的政策主张。后者是指如何使当前社会转变为自由社会主义社会的政策主张。从短期措施来说，伦德堡并不强调实行现代凯恩斯主义(新古典综合派)的收入政策。新古典综合派的收入政策的中心是限制工资增长率，从而限制物价的上涨率。伦德堡认为这固然可以阻止工资的增长率，但并不能避免世界性通货膨胀的冲击，结构性通货膨胀仍将发生。另一方面，收入政策的实行要遇到强大的工会组织的抵制，因为强大的工会组织反对限制工资增长率。伦德堡重视的是人力政策和收入指数化的政策，重点放在解决“充分就业”问题上，瑞典政府也正是因为强调人力政策，所以用于劳动力重新训练、增加职业流动性和在高失业地区举办公共工程的费用，在国民生产总值中所占的比重是较大的。这是瑞典经济政策的一个特点。至于收入指数化政策，伦德堡的看法是，收入指数化(即根据生活费指数调整收入如工资、利息等)是使人们适应通货膨胀的一种自然的做法，特别是在信息不完整和预期不完全的条件下，如采用收入指数化的方法就可以使工资合同减少不确定性。瑞典经济学的长期措施建议是，希望通过政府的政策实施把一个资本主义社会转变为一个“自由社会民主主义的”社会。早在维克赛尔的著作中就有收入再分配的主张。维克赛尔认为，为了增加社会总效用，可以由社会来规定或由工会来规定最低工资或最大限度的工作日。他还认为，经济学的目标在于使人人得到福利，包括工人在内。林德伯克没有历史根据地认为，对国有化的经济来说，待解决的主要问题是防止官僚主义化，鼓励个人的首创精神，以及不把军权、政治权力和经济权力集中到同样一些人手中。那么怎样解决这些问题呢?林德伯克提出的是“自由社会民主主义”解决方式，其具体内容:在政治上保持“民主制度”，在经济上加强市场经济的作用。因此，林德伯克所设计的“自由社会民主主义”方式就是国有化(主要部门的国有化)、福利国家(收入再分配政策、提供集体服务、政府稳定经济)，市场经济(建立在企业一级水平上的分权化、改进竞争、反垄断化)三者的混合物。这就是瑞典学派经济政策的基本目标。这一目标以及服务于这种目标的措施(发展国营部门、收入再分配、集体福利设施、改进市场制度等)，充分反映了瑞典学派的社会民主党色彩。

5.凯恩斯有效需求理论

20世纪30年代后期，在西方资产阶级经济学中出现了所谓“凯恩斯革命”。约翰·梅纳德·凯恩斯是英国著名的经济学家，以他的理论为基础而形成的凯恩斯主义，主张通过国家干预经济以实现充分就业的经济增长。凯恩斯的经济学说在西方社会产生过广泛而深刻的影响，并在各国的经济实践中得到应用，凯恩斯主义成为20世纪西方经济思想中影响最大的一个流派。30年代以前，西方占统治地位的新古典经济学从“萨伊定律”出发，认为“供给可以创造自己的需求”，西方各资本主义国家也信守自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则。然而，30年代爆发了空前严重的资本主义世界经济危机，它不仅给资本主义制度以沉重打击，而且也宣告了传统庸俗经济学的“充分就业均衡的自然趋势理论”的失败。凯恩斯针对19世纪庸俗经济学所暴露出来的理论破绽，否定了他的体系的理论原则，提出了建立在“三个基本心理规律”基础上的著名的有效需求不足理论。这三个基本心理规律即:一是边际消费倾向递减规律，其作用的结果是引起消费不足。二是“资本边际效率递减规律”，是指预期从投资中可获得的利润率(即预期利润率)将因增添的资产设备成本的提高和生产出来的资本品数量的扩大而趋于下降。三是“流动偏好规律”，是指人们愿意以货币的形式保存自己的财富和收入的愿望，即把一定量货币保存在手边的偏好，这主要是源于三种动机:交易动机、谨慎动机和投资动机。这种偏好意味着对货币的需求，而利息就是对人们放弃货币、牺牲流动性的报酬。利息率取决于货币的供求。在存在着流动偏好的条件下，利息率是不可能无限制地下降的。这样，当资本边际效率(预期利润率)低于利息率时，投资者就不愿意投资了，这时就引起了投资不足。

由此可见，“三个基本心理规律”既引起消费不足，又引起投资不足。总需求由对消费品的需求和对资本品的需求构成。无论是消费不足还是投资不足，在凯恩斯看来都是经济危机和失业的根源。这就是凯恩斯用来否定萨伊定律的理论依据。凯恩斯在用他的“有效需求不足理论”否定萨伊定律的同时，还抛弃了通过利息率的自动调节作用必然使储蓄全部转化为投资这样一种传统庸俗经济学观点。凯恩斯把利息看做是一种“纯货币现象”，认为利息率并非取决于储蓄与投资，而是取决于流动偏好(对货币的需求)和货币数量(货币的供给)。在他看来，储蓄与投资之所以相等，不是通过利息率自行调节而实现的，而是通过总收入的变化达到的。他认为，总收入等于消费和储蓄之总和，总支出等于消费和投资之总和，总收入恒等于总支出，所以储蓄和投资是恒等的，投资不受储蓄的支配，利息率不可能自动地起到调节投资和储蓄，使之达到充分就业均衡状态的作用。投资和储蓄要通过总收入的调整来达到充分就业均衡状态。凯恩斯用他的有效需求理论，既推断出有效需求不足的不可避免性，又得出必须依赖国民收入的人为调整使储蓄和投资处于充分就业均衡状态的论断。

凯恩斯认为，如果不依靠对国民收入的人为的调整，让市场供求力量去决定工资、价格和产量，资本主义经济固然可以趋向于均衡，但不一定能达到充分就业的均衡，而经常会出现“小于充分就业”的均衡。所谓“小于充分就业”是指除“自愿失业”和“摩擦性失业”以外，还存在着“非自愿的失业”。凯恩斯认为，造成“非自愿失业”的原因就是有效需求不足，这种“非自愿失业”的现象不可能通过劳工市场的自发调整而消除。只有人为地刺激消费和投资，增加社会的有效需求，才有可能消灭“非自愿失业”，达到“充分就业”。

凯恩斯经济学是为对付20世纪30年代资本主义世界经济危机而产生的，因此，他企图提供在短期内使资本主义经济得到恢复的办法。他认为，当时资本主义国家的主要社会问题是失业，因而主要的社会目标就是充分就业。根据凯恩斯的论证，既然总需求不一定能够保证充分就业，所以有必要通过国家对经济的干预，增加政府支出，以增加需求，制止失业。此外，政府还能通过减免税收的措施来鼓励消费者增加支出，或鼓励企业家进行投资。这种由政府利用它的征税和支出的权力以影响总需求水平，并间接地影响就业的政策，也即“宏观财政政策”。另外，政府也可以通过它对货币供应的控制以促进总需求的增加。由于降低了的利息率能使更多的货币资源得到利用，所以投资活动就可以增加。而提高了的利息率能限制对货币资源的利用，于是投资活动也就受到了抑制，也即“宏观货币政策”。在凯恩斯的理论结构中，与货币政策(通过调整利息率来影响货币供应的变动)相比，财政政策(政府的支出政策和税收政策)一般被认为更有效力。因此，按照凯恩斯的看法，在国家干预经济、调节总需求的手段中，财政政策是主要的，因为财政政策直接影响消费和投资，而货币政策只是通过利息率的升降来控制货币供应，从而间接地影响私人投资，间接地影响消费。

凯恩斯的有效需求不足理论对当时西方各国实施“普遍福利”政策产生了最直接的影响，表现在:增加国家的财政支出，用于扩大投资和消费。主要通过财政支出，大兴基础设施建设，包括种种有关公众福利的基本建设以刺激资本家投资建厂，发展物质生产。在经济萧条时，失业人员增加，政府应增加转移支付，增加失业救济金的发放额和其他福利支出，来抵消个人收入的下降，促进社会有效需求提高，国家即使出现财政赤字，也在所不惜。要提高这种需求，需要国家积极干预，广泛发展社会福利事业。凯恩斯的有效需求理论作为社会保障制度的重要理论基础之一，对西方各国的社会保障制度产生了不同程度的影响，也造成了各国社会保障制度的差异。罗斯福新政中有关社会保障政策，就是凯恩斯理论在社会保障领域的充分体现。

6.新剑桥学派

新剑桥学派是现代凯恩斯主义的另一个重要分支。由于它的主要代表人物在英国剑桥大学任教，因此得名。新剑桥学派的最重要代表人物有琼·罗宾逊、卡尔多、庇若·斯拉法、帕西内蒂等，而琼·罗宾逊、卡尔多实际是这个学派的领袖，尽管这两位经济学家的观点并不完全一致。新剑桥学派也以凯恩斯的《就业利息和货币通论》作为自己的论证的出发点。但他认为，凯恩斯经济理论的要点并不是像新古典综合派所说的“收入—支出模型”，而是在于《就业利息和货币通论》第二十四章中关于社会哲学的论述，即论证资本主义社会财富和收入分配的不均，以及推论资本主义必然走向没有食利者阶层的文明生活新阶段。新剑桥学派认为，要按照凯恩斯的基本理论发展收入分配理论，研究国民收入中工资与利润所占的份额如何决定以及如何变动的问题，并制定相应的社会政策。新剑桥学派认为价值应当具有客观的、物质的基础，而不是主观的概念，分配论要以价值理论为研究基础，而不能以边际生产力理论为基础，分配论是价值论的延伸，因此，新剑桥学派从价值理论出发来研究收入分配问题，表明了以下三个重要的观点:

第一，传统庸俗经济学的边际生产力分配理论是错误的，它不能说明资本主义经济中收入分配的实际情况。新古典综合派是边际生产力分配理论的积极宣扬者。这种理论假定工资率和利息率(或利润率)各自取决于劳动和资本的边际产量，因而工资和利息(利润)的分配格局被看成是“公平的”、“合理的”。但在新剑桥学派看来，这种理论是循环推理，难以成立。对于资本概念，琼·罗宾逊早就对新古典派经济学家进行了抨击，认为他们“未能分清具有显著技术特性的生产资料意义上的‘资本’和对金融有支配权意义上的‘资本’”。在新剑桥学派看来，作为前一概念的“资本”(机器的集合体)是不可用其本身技术单位(如马力)来加以估价的，因为这样的测量并不具有任何经济意义，而作为后一概念的“资本”(购买力的资金)，如果不知道利润率(或利息率)，就不可能测量出它的存量，这就是说，如果要对这样的资本进行估价，就需要以特定的利润率(或利息率)为先决条件。这也意味着:所谓“边际生产力分配理论”实际上不可能说明作为资本的边际产量的利润率(或利息率)是如何被决定的。所以，新剑桥学派断言，新古典经济学派的“边际生产力分配理论”只能陷入“循环论证”。新剑桥学派从反对边际效用学派的价值论，进而反对边际生产力的分配理论，这样就使它得到了所谓“剑桥起义派”的称号。新剑桥学派认为，应当回到新古典经济学派以前的理论中去，即回到李嘉图理论中去。

第二，收入分配结局的形成具有“客观的”、“物质的”基础，它与历史上形成的财产占有制度有关，也与劳工市场的历史条件有关。这就是说，新剑桥学派强调的是所有权因素和历史因素。它认为，货币工资率和实际工资率是受不同因素制约的。货币工资率取决于外生条件(一国历史上形成的工资水平、国内劳资双方议价力量的对比等)，实际工资率则同利润率、商品和货币流量有关，同收入分配结构联系在一起。货币工资率很可能不依赖实际工资率而自行变动。而利润(指股息和资本收益，不包括企业管理的收入)是资本占有者凭借其财产占有权而取得的非劳动收入。因此，工资和利润之间的分配绝不是“公平的”、“合理的”。而是取决于劳工集团和资本各自的谈判权力。新剑桥学派不仅反对资本边际生产力的说法，而且提出资本占有者的收入是不劳而获的收入，因此有时他们被称为“凯恩斯左派”。

第三，收入分配的相对份额的大小，在一定的收入水平条件下取决于利润率水平，而利润率水平是与一定的“客观的”、“物质的”生产技术条件联系在一起的。按照斯拉法的表述，在一个“标准体系”中，设r为利润率，R代表纯产品对生产资料的比率，W代表纯产品中支付工资的比例部分，那么利润率为r= R(1－w)。斯拉法由此得出，在工资从一减到零时，利润率的增加和工资的全部扣除成正比例。新剑桥学派政策主张的理论基础就是它的收入分配理论。它根据这种收入分配理论提出以社会政策为基本内容的政策主张。简单地说，它把改进资本主义社会的收入分配制度放在“医治”资本主义社会的“病症”的首要地位，并认为改变收入分配制度应主要依靠社会政策。

新剑桥学派的社会政策包括:通过累进的税收制度来改变收入分配的状况，给予低收入家庭以适当的补助，把政府掌握的资源从军事部门转用于民用和服务部门，提高失业者的文化技术水平，用政府预算中的盈余去购买公司股份，减少财政赤字，逐步平衡财政预算，实施进口管制，发展可以为国内提供较多工作岗位的出口品生产等。新剑桥学派特别主张实行没收性的遗产税(只给寡妇、孤儿留下适当的终身财产所有权)，以便消灭私人财产的集中，抑制食利者收入的增长，并把政府通过没收性的遗产税(和同样重的赠与税)所得到的财产及其收入专用于公共目标。

新剑桥学派反对那种听任市场机制充分发挥作用的经济观点(即货币主义者和新自由主义者坚持的观点)。它认为，“市场机制是个效率极差的调节器”，那种鼓吹充分发挥市场机制作用的观点实际上是旧经济学的自动趋于均衡的学说的恢复。20世纪30年代资本主义经济危机已经证明了自动均衡学说的破灭，而凯恩斯经济学正是在旧的均衡学说破灭中产生的。旧的均衡学说由于不能解释“就业水平面”学说必然破灭，现在怎么能够再返回到当初的起点呢?琼·罗宾逊不同意货币主义者提出的“自然失业水平”概念(所谓“自然失业水平”是指存在着这样一个失业水平，达到这个水平时，货币工资将不再上涨，通货膨胀将结束)。

新剑桥学派也反对那种寄希望于管制工资和物价的收入政策的观点(即新古典综合派和新制度学派的观点)。它认为，如果把“收入政策”理解为合理地分配收入，即有助于促进“收入均等化”的政策，那么这样的收入政策当然是应当施行的;但现在所说的收入政策实际上是管制工资和物价，从而管制生产要素持有者的生产要素收入的政策，这种性质的收入政策在分配上的效应恰恰是把现实社会中收入分配失调现象用行政和法律形式固定化了。总之，新剑桥学派强调，由于现实社会中人们收入分配是不合理的、不公平的，这种不合理性和不公平性应当予以打破，而不能把它固定下来或加以冻结。它认为，以收入再分配为目标的社会政策，有助于改变如今收入分配的失调。

二、社会保障制度产生与发展历程

工业革命的到来、自然经济的解体、市场经济的产生，迫切需要建立社会保障制度——社会的“稳定器”和“安全网”，而现代化大生产大大提高了整个社会的经济发展水平，使得社会保障制度的建立成为可能。人类社会的发展，最终是为了提高生活水平和生活质量。工业革命给人类社会带来了深刻的变化，不仅生产技术日新月异，突飞猛进，社会的体制和结构也发生了巨大的变化，市场经济体制取代了传统的自然经济。在市场经济体制下，依靠市场的力量，资源得到更加有效的配置，生产效率大大提高，但同时，社会生产与生活中的不确定因素大大增加，风险增大，经济周期波动和经济结构调整，导致失业工人产生，工伤、疾病和贫困也不可避免。减轻这些问题带给人们的影响和困扰，不能单单依靠市场的力量，必须以政府为主体，建立起现代社会保障制度。随着工业革命的到来，劳动生产能力大大提高，产品大量增加，整个社会的经济发展水平大幅度提高，使得建立现代社会保障制度成为可能。

1.社会保障制度的萌芽(17世纪初～19世纪30年代)

在前资本主义社会，社会上存在着家庭养老、慈善、济贫和互助互济等形式的原始的保障形式。慈善救济是统治者对被统治者的恩赐或富人对穷人的施舍，如廉价出售谷物或无偿地发放给穷困者，或在遭遇自然灾害时向穷人提供实物救济。欧洲中世纪的慈善事业主要靠宗教团体和私人捐赠基金，举办和资助孤儿院、贫民院等，带有浓厚的宗教色彩。1601年，英国颁布了世界上第一部《济贫法》(the Poor Law Act)，慈善救济开始以立法的形式过渡到社会救济。

在资本主义原始积累过程中，大批农民失去土地流向城市。失业和贫困成了一种普遍现象。英国从16世纪～17世纪，大规模的圈地运动使得大批农民背井离乡，处于失业流浪的状态，随着资本主义工场手工业发展到机器大生产，工人以自发互助的形式组织了“友谊社”和“共济会”之类的团体，实行集体互助互济。1793年，英国的友谊社获得政府监督法保护。类似的组织形式很快在欧洲大陆普及，为由政府建立的现代社会保障制度萌芽的产生奠定了社会基础。可见，现代社会保障制度萌芽于实现工业化最早的英国，开始于社会救助形式。18世纪圈地运动经议会批准合法化，使得贫民大量增加。1825年，英国爆发经济危机，大批失业工人生活无法得到保障。1834年，英国通过了《济贫法》修正案。新《济贫法》规定社会救助既是公民应得的合法权利，也是政府应尽的义务，认定了救助不是消极的行动，而是一项积极的福利措施。新《济贫法》第一次将社会救助以立法形式确定下来，救助了大量贫民，安定了社会秩序，促进了英国工业革命的发展。欧洲其他国家也纷纷颁布了本国的济贫法规。但新《济贫法》仍未脱离慈善性质，仅属于社会保障最低层次——社会救助。随着社会的进步，低层次的社会救助不能满足社会和经济发展的要求，社会保障制度必须有所突破，并向更高层次发展。

2.社会保障制度的形成(19世纪70年代～20世纪30年代)

德国是世界上第一个实行社会保障制度的国家，社会保障最早以立法的形式出现在德国。德国的工业革命比英国要晚约半个世纪，在完成由以农业为主的封建社会向工业化的资本主义转化的过程中，同样面临着激烈的社会矛盾和斗争。在这样的社会政治环境下，马克思主义诞生了。1848 年2月，无产阶级的政治纲领《共产党宣言》发表，马克思主义首先在德国传播开来。在马克思主义指导下，德国的工人运动风起云涌，他们奋起争取自己的经济利益和劳动权益，1875年，德国社会主义工人党成立。1871年，德国实现全国统一，建立了德意志帝国，并得到普法战争50亿法郎的战争赔款，便试图加快经济发展，以谋求成为欧洲的霸主。1873年，世界性经济危机爆发，德国社会矛盾和阶级矛盾更加错综复杂，且日趋尖锐。因此，德国当时的俾斯麦政府决定首先要稳定国内政局，缓和阶级冲突，实施了一系列的经济社会改革政策，包括一些社会保险和社会福利的法规、措施。1883～1889年，德国相继颁布了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《老年、残疾、遗属保险法》，1911年，又将这些法规综合为单一的德意志帝国法典，这是世界上第一套完整的社会保险体系，开创了资本主义国家社会保障体系的先例。它对改善劳资关系、促进经济发展发挥了积极作用。1911年，还制定了《职员保险法》，1923年，颁布了《帝国矿工保险法》，1927年，制定了《职业介绍和失业保险法》。权利和义务统一的原则、以交费为享受保险条件的原则、保险费用多方面分担的原则是德国社会保险法中三个重要的原则，并且成为以后各国社会保险体系的基础。但德国的社会保障制度从保障对象、覆盖范围和保障水平来看，不仅保障水平低，覆盖范围也很窄，只是为有正常工资收入的人提供保障，保障项目多是与职业相关的单项社会保险。

继德国之后，法国于1898年实行了工伤保险，1905年实行了失业保险，1910年又实行了养老保险。英国于1908年实行了养老保险，实行《养老金法》，使领取养老金在历史上第一次作为公民的一种权利，以法律的形式被确定。1911年，实行了失业和疾病保险，通过了《失业保险法》和《国民健康保险法》，其中《失业保险法》是世界上第一个全国性、强制性的失业保险法，规定其保险费由雇主、工人和国家三方负担。瑞典于1891年实行了疾病保险，1901年实行了工伤保险，1913年实行了养老与残疾保险。到第一次世界大战前，丹麦、奥地利、英国等16国建立了养老保险;比利时、英国、瑞士等9国实行了疾病生育保险;英国、法国、西班牙等9国实行了失业保险;波兰、美国等37国实行了工伤保险，社会保障已经在世界范围内有了很大的发展。

3.社会保障制度的发展时期(20世纪30年代～20世纪40年代)

美国在第一次世界大战中大发横财，但1929年美国爆发了严重的经济危机，并且席卷了整个资本主义世界，成为资本主义世界历史上规模最大、最深刻持久的一次，工厂破产严重，工人大批失业，农产品大量过剩，价格下跌。1931 ～1933年，伴随着工农业危机，爆发了严重的货币信贷危机，大批银行纷纷倒闭，整个银行信贷体系濒于崩溃。广泛的经济危机加剧了劳资双方的矛盾，美国掀起了工人运动及农民斗争的高潮。面对不断深化的经济危机和政治危机，为缓和社会矛盾，维护政权稳定，当时的美国总统罗斯福加强政府干预，实施了一系列政策措施，加快了社会保障制度的建立。1935年，制定并颁布了《社会保障法》(The Social Security Act)。这是一部以美国联邦政府为主体，全国性的社会保障立法，也是美国第一次提出社会保障概念，同时美国还建立了对全国社会保险统一管理的联邦社会保障署。这意味着美国现代社会保障制度的诞生。根据此法案，美国联邦政府的老年社会保险、联邦政府和各州共管的失业保险、各州主管的劳动者工伤补偿保险，以及社会救助和社会福利事业等构成了美国的社会保险体系。此后，经过不断修改，增加了一些社会保障项目，扩大了覆盖率，提高了保障的水平。至20世纪40年代和第二次世界大战之后，美国的社会保障制度逐步完善，并对世界各国现代社会保障制度的形成产生了十分广泛的影响。到1940年，世界上已经有60多个国家相继设立了社会保障项目和制度，包括拉丁美洲的阿根廷、墨西哥等国家。欧洲国家则对已有的社会保障体系做了修改和补充，法国、意大利等国增加了家庭福利津贴，意大利在“自立共济”活动下，新设了“疾病保险”等。

4.社会保障繁荣时期(20世纪40年代～70年代)

第二次世界大战后的20年，是社会保障迅速、广泛发展的繁荣时期，经过不断完善，走向体系化，并形成了一部分福利国家。西欧是“第二次世界大战”的主战场，战争给这些国家的经济造成了严重的破坏，给人民带来了巨大的灾难。战争结束后，西欧国家的社会各阶层都有一个共同的愿望，希望国家管理人民福利，保证社会和生活安定，恢复国家的经济建设。各国在恢复经济的同时，纷纷重建社会保障体系，社会保障进入了新的发展阶段，战后的社会保障体系与战前的明显不同。战前各国建立社会保障是为了解决政治危机、经济危机，缓和当时的劳资矛盾，而战后的社会保障不仅为了医治战争的创伤、恢复经济、安置伤残人员，而且已成为各国政府促进经济和社会稳定发展的一种长远战略性的政策，具有了普遍性和国家性的特点。

1945年，英国工党上台执政，以维持充分就业、扩大社会福利和实现收入均等化为目标。战争结束，英国首相艾礼德采纳了贝费里奇的主张，在《贝费里奇报告》的基础上，1946年，英国出台了《国民保险法》。该法规定每一个达到就业年龄的公民，都必须参加国民保险，在足额缴纳保险费的前提下，当遭遇失业、疾病、伤残及其他意外事故而失去生活来源时，可以依法享受社会保险，相应地得到救济或津贴。1946年又颁布了《国民医疗保健法》，规定全体公民接受国民医疗，全国医院实行国有化。1948年出台了《国民救济法》，规定没有收入或收入较低而无力缴纳国民保险金者，也可领取国民救济金，只是金额要低于参加保险的国民。1948年，英国首先宣布建成“福利国家”。

英国福利国家的理论和实践，积极推动了“战后”欧洲社会保障事业的大发展。如德国在1945年10月公布了《有关社会保障组织总统令》，完全统一了“战前”社会保障的所有立法，逐步建立起以全体国民为对象的综合性、一元化的社会保障体系。1951年，德国制定了《有关社会保障领域恢复自治及各种法规》的计划。世界许多发达国家继英国之后，纷纷宣布实施“普遍福利”政策，瑞典成为社会福利制度发展最完善的典型代表国家，荷兰、挪威、法国、意大利等也实行了全面社会保障计划，并宣称为“福利国家”。1944年，比利时建立了疾病与失业保险，澳大利亚于1944年建立了工伤保险，瑞士于1946年建立了养老保险，日本于1947年建立了失业保险，荷兰于1949年建立了失业保险。东欧、中国及亚洲社会主义国家在苏联的带领下，纷纷建立了以国家为主体的社会保障体系。世界上其他的发展中国家也普遍建立了各自的社会保障制度。

进入20世纪50～60年代，欧洲的社会保障继续向纵深发展，不断地法制化和效率化。法国于1956年制定了集社会保障各种立法之大成的《社会保障法典》，德国于1957年产生了“生产率年金制”。美国的社会保障制度也进一步完善。20世纪60年代，美国的各种保障项目有300多种，已经形成了一个比较完整的体系。世界各国的社会保障水平大大提高，社会保障费增长迅猛，社会保障适用范围不断扩大。60年代末，世界上已有近60个国家坚持“综合性”的社会保障体系。

1952年，联合国主管劳动和社会事务的专门机构“国际劳工组织”(ILO)，在总结国际各国社会保障立法的基础上，于1952年制定并通过了《社会保障最低标准公约》(以下简称《公约》)。《公约》包括医疗、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、残疾津贴、遗属津贴、定期支付应遵循的标准、平等对待非本国公民等各种条款，以及一切经济活动的国际标准产业分类等。《公约》对社会保障的各领域都规定了最低支付标准，为各国社会保障法规的完善发挥了极为重要的作用，标志着社会保障事业从此走向了国际化。

三、西方社会保障制度的主要模式及其改革

每个国家制度的产生都有其不同的背景，由于各国的政治、经济、社会、历史、文化、传统等一系列因素的不同，再加上受不同时期、不同理论思潮的影响，各国的社会保障制度模式也各有不同，有的甚至差异很大。根据不同国家的社会保障的实施项目、覆盖范围、资金来源和筹集方式、待遇支付水平等，可以将世界上的社会保障的主要制度模式划分为三种类型:国家福利型、社会共济型、强制储蓄型。国家福利型社会保障制度比较强调政府的责任，目前实行这种模式的国家主要有英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等;社会共济型社会保障制度模式强调政府、企业、个人的责任，实行的国家有德国、美国、日本等;强制储蓄型社会保障制度强调个人的责任，比较典型的国家有新加坡、智利等。任何社会制度都是一个随着社会的发展变化不断地修正和完善的动态过程，社会保障也随着一国社会和经济发展所处的阶段不同而不断地进行改革和调整，以消除弊端及其对经济的负面作用，从而成为促进经济增长的推动力。三种类型的社会保障制度各有不同的特点，也都不同程度地经历了改革，以下对其中比较典型的几个主要国家做简要的评介。

1.国家福利型社会保障制度及其改革

国家福利型社会保障制度模式的基本特征是:全民保障;社会保障范围广泛，项目繁多，几乎无所不包;社会保障资金主要来源于国家的一般性税收;社会保障支出占财政支出的比重较大;实行广泛而优厚的公共津贴制度。

(1)英国的社会保障制度及其改革

英国的社会保障制度的基本内容包括:①强制性的社会保险制度，这是其制度的核心部分，主要有国民保险计划和各种保险待遇，包括退休年金、失业津贴、疾病津贴、产妇津贴、寡妇津贴、工伤和伤残津贴、战争抚恤金等项目。享受国民保险待遇的前提条件是缴纳一定的社会保险税。②国民医疗保健制度。英国是世界上最早实行全面医疗保险的国家。凡是在英国居住的人都可以在免费或支付较低费用的情况下，到国民保健系统的医疗机构就医，享受国家统一规定的医疗待遇。③社会救济制度。其服务对象包括收入不足以满足最低生活需要的16岁以上的居民，无力支付医疗费用的低收入的雇员;领取保险津贴期限已满但仍未重新就业者，津贴收入不能满足最低生活需要者;不受国民保险计划保护的穷人等。④社会福利。主要包括两个层次:第一个层次是指政府有关部门和社会志愿者组织对有特殊困难的人提供的各种福利设施和服务，其对象主要是老年人、残疾人、失去正常家庭照顾的儿童、精神病患者和有智力缺陷的人;第二个层次是指向全体公民提供的各种公共设施和津贴补助，如新生婴儿补助、16周岁以前儿童每周津贴、免费义务教育等。

英国社会保障制度的资金来源主要有四种渠道:个人缴纳的社会保险捐税、雇主为雇员缴纳的社会保险捐税、国民保险基金投资收益、国家的财政拨款。社会救济和社会福利不需要缴费，只要符合规定的条件，就可以申请领取。主要通过国家税收支付，保障贫困者的基本生活。

英国在世界上最早宣布自己为福利国家，其社会保障制度的主要特点是:①强调普遍性原则，认为社会保障是公民的一项基本权利，实行全民福利。社会保障覆盖面比较宽，保障对象包括了所有公民，且公民享有救济或津贴的时间都以需要为准，而不受其他限制。社会保障体系庞大，项目繁多，保障范围“从摇篮到坟墓”，广泛而优厚的公共补贴制度与社会保险相结合，构成了平等程度和待遇标准都比较高的社会保障。②各项保障待遇标准都以法律形式固定下来。英国社会保障项目虽然众多，但每项都有具体而明确的实施办法，即使是特殊情况，也都做了详细规定。③强调社会保障的平等性，凡在工作年龄之内、有劳动能力的人都必须按规定的等级标准缴纳费用，待遇给付与个人缴费相挂钩。④国家在社会保障事业中承担了主要责任，社会保障事业由政府统一管理，全国最高领导机构是卫生和社会保障部。

20世纪70年代的石油危机后，英国国内的财政状况恶化，社会保障开支增长过快，公共开支出现严重的赤字，财政不堪重负，经济停滞和通货膨胀并存，失业率上升，收入分配和经济效率之间的矛盾突出，人们将这一现象称之为“英国病”，并开始探讨社会保障与英国经济衰退之间的关系，认为福利支出对积累率和经济动力产生了消极影响，导致了经济和行政效率低下，高赋税影响了企业的竞争活力，拉高了劳动力生产成本，形成了经济发展的恶性循环，由于过于强调平均分配，反而使最需要帮助的人得不到充分的救济。1978年，以撒切尔夫人为首的保守党执政，对英国进行了长达16年的新自由主义改革，实行反通胀、减税、国有企业私有化、削减政府开支，重新确立了“自由市场经济”的统治地位，使英国摆脱了凯恩斯主义对政策的影响，英国的福利国家制度发生了重大的变革。通过不断加大对社会保障制度的调整力度，以达到增收节支的目的。其主要措施:①提高社会保障捐款率;②减少社会保障方面的开支，如取消对病人、孕妇、残疾人和失业者的附加补助;③对一些社会保障项目实行私有化，改变过去由国家包办、国家统一付费的体制，强制雇主按雇员工资给予津贴和补助，国家只承担监督和补救责任。从1993年9月起，英国政府开始推行与国家退休金平行的“职业与个人年金”制度，雇主可以选择让其雇员“协议退出”国家退休年金体系，雇员自愿参加，不受强制。雇主应保证雇员的退休金不低于当时国家年金的标准，国家也同时负有必要时向这部分雇员支付基本年金的责任。

1997年，托尼·布莱尔领导的工党取代了保守党上台执政，工党新政府以执行“自由主义”和“社会主义”之外的“第三条道路”而自居，重新认识政府的作用，重新划定国家、社会和个人之间的权利和义务，调整“国家”与“福利”的相互关系，实现国家由社会福利的管理者向服务者的过渡，用引入私营要素的方法消解国家对社会福利事业的垄断。调整福利国家的基本任务，从提供普遍的社会保障向促进就业、帮助弱势群体的方向过渡。在具体改革方面，继续提高社会保障税，降低保险水平，改革国民医疗保险制度，使社会保障更有效率地为政府的目标服务。

(2)瑞典的社会保障制度及其改革

第二次世界大战后，瑞典开始建立起广覆盖、高福利的社会保障制度。至20世纪80年代，建成了堪称世界福利国家典范的瑞典模式的社会保障制度。

瑞典的社会保障制度主要是由年金保险、医疗保险、残疾人保险、家庭和住房补贴、社会救济制度构成。①公共年金计划是瑞典社会保障制度的核心部分，包括老年年金、残疾年金和遗属年金等项目，各项目均由“基本年金”和“补充年金”两个部分组成。全体瑞典公民、侨居瑞典的人和在瑞典定居的外国人都在“基本年金计划”的覆盖范围之内，而补充年金则只有工资收入者才能享受到。瑞典基本年金不直接向公民征收社会保险税，而是以“暗税”的形式来收取，其余部分由雇主缴纳的社会保险税以及国家的“转移支付”来分摊;补充年金计划则全部由用雇主为雇员缴纳的社会保险金建立的年金基金来负担。②瑞典的医疗保险制度。主要由公费医疗和疾病补贴两个部分组成，病人可以自由选择公立医院或者到政府认可的私立医疗机构就诊，由国家负担绝大部分诊疗费用。所有雇员和自雇者都可以享受疾病补贴。③瑞典的失业保险制度是由选择性的失业保险基金项目和强制性失业保险制度两部分组成的，两种保险的资金来源主要都是雇主交纳的社会保险金。瑞典的失业保险主要包括基本津贴和与收入挂钩的收益部分。④瑞典的残疾人保险。瑞典关于残疾的定义是:年龄在16岁以上，至少永久性丧失25%工作能力的人可以称为残障人士，但16岁以下的残疾儿童也可以得到残疾津贴。残疾年金可以从16岁开始一直领取到65岁，照顾16岁以下残疾儿童的父母也可以得到补助。⑤瑞典的社会救济制度无需交纳社会保险税，没有国籍限制，但要求受援者尽力去为自己寻找能够得到充足收入的工作。社会救济的目标是解决那些无法为自己提供足够的生活来源，而且没有被社会保障制度所覆盖的人们的基本需要，衡量救济数量和救济期限的唯一标准是“需要”。瑞典政府有专门的机构对救济的申请进行审查，由中央政府和地方政府协力解决问题。

“瑞典模式”的社会保障制度兼顾了“高水平”和“普遍性”，被认为是世界上最完备的社会保障制度，因此具有许多独特的特点:①瑞典的社会保障覆盖面广，保障项目多，保障水平较其他福利国家都高。其保障的覆盖面几乎包括所有在瑞典工作的人，而且不论其是否有瑞典国籍。保障项目不仅繁多，而且非常细致。②强调公平优先、兼顾效率的原则，瑞典的社会保障制度可分为两个层次，一是为所有人提供的基本保障，该部分所涉及的保障内容繁多;二是在此基础上提供的与收入相联系的保障，它与少数保障内容相联系。瑞典社会保障制度的高水平和广覆盖使社会各阶层的收入差距不断缩小，在一定程度上消灭了贫困，收入分配相当平均，较多地体现了社会保障追求公平的本质。③以全民的福利水平为基础，由社会保障机构提供给居民的保障与整个社会收入或福利增长密切相关，个人贡献的大小与所得到的保障没有太大关系。④社会保障的资金来源主要是雇主，其次是中央和地方财政支出，雇员个人缴纳的社会保险税额很低。

瑞典的一整套完备的社会保障制度，是建立于20世纪30年代的大萧条之后，连续40年的经济高增长之上的。但70年代中期以后的经济衰退，使瑞典维持高水平的社会保障的能力逐步丧失，国家财政入不敷出，经济增长动力减退，劳动力成本过高，国际竞争力下降。因此，瑞典政府开始对社会保障制度进行改革，提出了一些改革幅度不大、易于各方接受的方案:①削减福利开支，包括减少病假、工伤、失业、住房和儿童福利补贴，提高退休年龄以减少养老金开支等;②进行社会福利私有化改革和分散化管理，将竞争机制引入福利制度，提高效率，如发展私营年金计划和健康保险计划，建立私营福利机构，让地方政府在社会保障事物中享有更大的权利和责任，鼓励地方政府在改善服务质量、减少浪费和提高社会福利效应方面发挥更大的作用;③完善项目机制，减少社会福利开支方面的浪费，着重针对人们的需要来提供社会福利和社会服务，如以提供津贴或减免税收方式向低收入家庭提供补贴，加强住房补贴流向的针对性，确保政府建房资金更多地流向最需要住房的阶层的同时，减少住房方面的福利开支。

20世纪80年代以来，瑞典面临国内财政危机和世界经济自由化浪潮的压力，政府开始把经济发展和充分就业作为政策的核心，在一定程度上采用了“新自由主义”的方法来进行福利国家的改革，社会保障强调从保障基本社会权利向促进就业方向转变，并采取了一系列改革措施:通过补贴手段鼓励人们的经济热情，降低边际税率，减少高收入阶层税收，鼓励人们参加就业计划，减少病假缺勤，最终降低失业率。从实践的情况来看，瑞典的改革取得了明显的效果，同时也存在着一些问题。随着时代的发展，其改革仍将继续，但坚持福利国家的方向不会变。

2.社会共济型的社会保障制度及其改革

这一模式的一般特征是:权利与义务相对应;社会保障费用由政府、企业和劳动者三方分担，个人和企业缴费为主要社会保险基金的来源;以保障基本生活水平为原则;待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系;强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力。德国、美国、日本等许多发达国家都建立了社会共济型社会保障制度。

(1)德国的社会保障制度及其改革

德国是世界上最早制定社会保障立法的国家，经过100多年的发展，德国建立了一个包括社会保险、社会救济、社会照顾、社会福利在内的庞大的社会保障体系。在这—体系当中，社会保险是核心部分，几乎覆盖了全体公民，其中以养老保险、医疗保险、工伤事故保险和失业保险为核心形成了完整的社会保险体系。社会保险的目标是保障每个公民因疾病、意外事故而丧失工作能力，由于失业和年老退休而失去收入来源后的基本生活。社会救济主要针对丧失劳动能力者;社会照顾的对象主要是因意外突发事件而受到困扰的人;社会福利的对象则是全体公民。

德国社会保障制度完整、内容广泛，具有如下特点:①社会保险的性质是法定的、强制性的。以国家法定社会保险为主，对某些社会保险项目企业、个人可以根据各自情况采取补充保险，社会保险金筹集以个人和企业为主，国家财政补贴为辅，社会保险基金的管理和支付以现收现付为主，支付标准与工资增长和物价上涨率挂钩，但社会救济和社会照顾所需经费全部由政府承担。②同时兼顾公平与效率。一方面，每个公民只要符合法定条件，均可享受社会保障待遇;另一方面，政府禁止滥用社会保障基金，并采取一系列措施限制和推迟某些社会福利政策的实施，以减轻国家负担，保持国民经济的活力和国际竞争力。③社会保障管理高度“自治”。除失业保险由联邦劳工局承担外，其他社会保险的经办机构均不隶属于政府，实行行业组织管理与地区组织管理相结合，由劳资双方共同参与、自治管理，通过立法规范监督保险机构的行为，依法协调同类保险公司之间的关系，为社会保障的实施构造良好的外部环境，并在必要时予以调节和干预，促进各方面的协调行动。当然，政府也有权监督各类社会保险机构的经营管理和财务会计工作。

德国的社会保障是世界上建立最早也最完备的制度体系。但是仍然面临着很多问题和困扰。庞大的福利费用、失业保险和失业救济，使社会保障支出负担过重，政府财政不堪重负，社会保障的受益不公，使得人们的工作热情减弱，低收入的工作没人干，国家竞争力下降，社会保障的组织管理机构庞大，官僚化问题严重，东西部居民在社会保障方面的差距明显。为了解决这些矛盾和弊端，德国对社会保障实行改革措施。医疗改革方面成绩显著，较好地抑制了医疗费用的上升趋势。为适应人口老龄化的需要，针对老弱病残人员，建立起一种新的社会保险项目——护理保险。在传统的社会保障领域以外，又建立了“社会促进”新领域，为减轻家庭负担发放津贴，发放培训补助金、子女补助金和教育补助金等。

(2)美国的社会保障制度及其改革

美国的社会保障制度是1935年罗斯福上台签署了《社会保障法案》之后建立的，其保障项目繁多，制度体系完整，但与西欧国家的社会保障相比，有着明显的区别。

美国的社会保障制度包括社会保险和社会福利两大部分。社会保险制度包括了“社会保障项目”、“医疗保险”和“失业保险”三个部分。社会保障项目主要涵盖了老年保险、鳏寡保险和伤残保险。医疗保险又分两类，第一类是医疗照顾计划，它包括住院保险和补充医疗保险，第二类是医疗补助，主要是向低收入和缺乏生活来源的个人和家庭提供医疗帮助的一项措施，属于向美国穷人提供医疗和保健服务的一项重要的福利计划。失业保险的来源主要是由雇主缴纳的失业保险税。另外，美国联邦政府为国家政府部门和地方政府部门的公务员设立了专门的退休保险计划。凡从事有收益的工作的人，包括独立劳动者在内，必须强制性参加社会保险，保险资金来源主要是雇主、雇员和自由劳动者所缴纳的社会保险税。

美国社会保障制度的另一大部分是社会福利制度，通常是由政府的财政进行支付，为生活在贫困线以下的穷人以及有特殊困难的人提供部分或暂时的帮助，包括“现金福利”和“非现金福利”两类，前者主要是“家庭补助”和“补充性保障收入”两个项目;后者主要包括医疗补贴、食品券、儿童营养、住房补贴、就业与培训、贫困家庭子女教育等救助项目。

美国的社会保障制度与西欧国家相比具有许多特点:①美国的社会保障制度采用的是基金化的运作方式，基金包括有“社会保障信托基金”、“医疗保险信托基金”、“失业保险基金”。基金来源于政府强制征收的“工薪税”，保险金的开支完全由基金负担，不需要政府的财政拨款。②美国的社会保障制度强调“针对性”，这与强调“普遍性”的西欧福利国家相比明显不同。美国没有面向全体国民的“国民医疗保健”制度，政府只负担65岁以上老人的医疗保险开支，其余的公民通过购买商业性的私人医疗保险来解决，政府给予税收优惠。美国政府用于社会保障的公共开支部分比西欧福利国家要少，更多的是通过“税收开支”等间接开支手段，从而增加了社会保障制度的针对性。③企业在美国社会保障制度中发挥着重要的核心作用。美国的社会保障制度是在职业福利基础上建立起来的，社会保障与职业福利并存，社会保险与职业福利关系更加密切，社会保险是美国企业社会责任的组成部分。

美国以职业福利为核心强调针对性的社会保障制度，也导致了美国具有社会再分配性质的社会福利水平较低。因此，贫富不均、两极分化和贫困问题较为严重，并且存在着收入分配差距日趋扩大的趋势。少数人拥有社会上的大部分财富，而大部分人则无法分享经济增长带来的成果。20世纪80年代以来，美国和西欧国家一样，又面临着人口老龄化、社会福利开支增长过快、政府财政赤字严重等问题。其中医疗保险开支庞大，且运作效率低下，现收现付制的基金运作也受到了挑战。1980年里根上台后，开始着手对美国的社会保障制度进行了较大幅度的改革，推行私有化，包括养老保险和医疗保险方面的私有化，减少政府的干预，以市场化为机制调整方向，削减医疗方面的公共开支，关闭了部分公共医疗机构。在社会福利方面，强调贫困者主要应通过家庭志愿者组织和私营社会福利机构实现自助，减少对于公共福利的依赖性。克林顿上台后，对社会保障制度的改革重点是依靠经济扩张和就业增加来确定良好的社会经济环境，减少人们对社会保障制度的依赖性，将原来的社会福利制度向“社会投资”方面转化。

3.强制储蓄型社会保障制度及其改革

强制储蓄型社会保障制度的基本特征是建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户;个人账户资金投入资本市场运营，以实现保值增值;雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额。依据基金管理运营方式的不同，可将强制储蓄模式进一步分为两种类型:一种以新加坡为代表，其核心是政府集中管理和运营基金;另—种以智利为代表，其核心是由私营基金管理公司竞争运营的基金。

(1)新加坡社会保障制度模式

1951年，马来西亚首创个人账户制度，实施政府管理的强制储蓄养老计划。1955年，新加坡也建立了类似的养老计划——以个人账户为核心的中央公积金制度。经过几十年的演变，日益完善，发展为一个包含养老、住房、医疗、社会福利、教育支付等内容广泛，又独具特色的社会保障制度模式。公积金要求新加坡境内的每个雇员，不论是否是本国公民，都必须参加强制公积金计划，雇主和雇员都必须按雇员月薪的一定比例缴纳公积金，按月存入雇员账户内。公积金的缴款率是根据经济发展水平和劳资双方承担能力来确定的。缴纳的公积金款项分别存入三个户头，即普通户头、保健储蓄户头和特别户头。普通户头的资金可在中央公积金局的指导下自行安排，如购置物业、获批准的投资、保险、教育和转拨款项填补父母退休户头之用等;保健储蓄户头的资金专门用做支付医疗保健和医药方面的费用;特别户头的存款严加限定，只能用于晚年和应急。公积金存款可获得利息收入。公积金利息按月计算，并入公积金中，免缴所得税。将公积金用于支付从业人员的养老保险费用，是公积金制的一个重要内容，会员在年满55岁时，除保留—笔最低存款作为养老费用外，其余公积金存款可全部提出。会员如果终身残疾或永远离开新加坡，可以提前提取公积金存款。如果会员在规定年龄前不幸逝世，其公积金存款可移交指定受益人继承。会员从60岁开始，可以按月从最低存款中领取基本生活费用。政府鼓励已到达退休年龄但身体健康的会员继续工作，以使他们积蓄更多的公积金存款。会员在退休时存款不足，可由其子女填补户头。除了公积金的养老保险计划之外，新加坡的公积金制还包括公积金的公共住房计划、公积金保健储蓄计划、公积金保健双全计划、公积金教育计划、公积金的家庭保障计划、公积金的家属保障计划等。新加坡中央公积金制度已完全实现规范化、法制化，由新加坡议会制定法令，对公积金的定义、比例、收缴、管理、运作、提取以及违章处理等做出明文规定。政府对公积金存款无权动用，只能以政府债券形式有偿借用并如期归还。政府设中央公积金管理局对公积金依法进行管理和提供服务。新加坡劳工部主要发挥立法和监督职能。

新加坡中央公积金制度着眼于自食其力、自我保障，强调个人在生命周期中进行收入和消费的自我纵向调剂，实行完全积累。其主要特点是:①公积金存款全部计入雇员个人账户，透明度大，不得随意支取，监督约束机制比较强，政府免征所得税。②政府成立中央公积金局，负责制定政策并管理和运营社会保障基金。中央公积金的缴费率完全由政府控制，成为政府调节经济的重要手段。由政府规定其投资方向，中央公积金是新加坡基础设施投资的重要的资金来源。政府确定利率，承担中央公积金运营的全部风险。③家庭在社会保障中占据了重要角色。新加坡政府倡导社会保障过程中的家庭内部成员互助互爱的作用，鼓励家庭成员通过公积金计划互相支持帮助。如存在中央公积金的个人保健储蓄可以用于支付直系家庭成员，包括配偶、子女、父母、祖父母以及生活未能独立的兄弟姐妹。公积金存款充足的会员，可以填补他们父母的公积金最低存款额，以便他们的父母每月都有一笔固定的利息收入;或者他们也可以用现金填补他们父母的户头，这样，年轻的一代就有较多的途径尽赡养父母的义务和责任。国民可以通过参加社会保障计划以使家属受惠，家庭成员还是赡养和照顾老人工作的主要承担者。

新加坡实行集中统一的“国营强制性储蓄积累式”，比现收现付制有许多优点。减轻了财政责任，避免了代际赡养和人口老龄化可能带来的支付危机。职工缴纳的公积金记入个人账户，同时有利于调动个人缴费的积极性。但是，公积金制度体现国民收入再分配和社会互助调剂的功能较弱，不具备帕累托效率意义上的收入再分配，影响了社会公平程度的提高。雇主与雇员以雇员工资收入为基数计算缴费比例，工资基数越高缴费越多，再加上各种投资增值计划开拓增值渠道，工资越高利润相应越高，这就扩大了收入差距，相对降低了低收入人口的福利水平。另外由于公积金是国家垄断经营，缺乏竞争性，投资效率低，近年来，新加坡公积金制度开始了部分的改革:①开放基金市场，允许具备相应条件的公积金管理者进入基金管理业，以形成竞争;②放松公积金的投资限制，允许一部分基金投资于国内股票、一些指定国家的股票以及亚洲以外的资金市场。

(2)智利的社会保障制度模式

智利的社会保障制度由社会福利计划、医疗保险制度和养老金制度三个部分组成，其中养老金制度(包括残疾和遗属社会保险)和医疗保险制度都是对原来的旧制度进行重大改革后建立起来的。

智利养老金制度具有与传统各种养老金制度在管理体制、运作方式、筹款方法和支付方式方面不同的特点:①个人养老储蓄金资本化。劳动者在职期间每月将一定比例的工资存入个人账户，作为资本，由养老基金管理机构进行投资，使基金不断增值。劳动者养老金的多少取决于个人在职期间的储蓄，本人储蓄，本人使用。劳动者退休时根据存入金额的多少和其参加的养老基金管理机构的基金增值额，领取相应的养老金。②养老基金由私营机构管理。这些机构是养老基金管理公司，均为私营金融机构，是经过政府有关部门批准后注册营业的。政府除在政策上给予支持、对最低投资利润率定期进行必要的评估、制定有关法律法规外，不干预养老基金管理公司的经营管理和业务活动。③将竞争机制引入社会保险部门。基金管理公司的存活与否取决于市场，取决于各管理公司之间的竞争，各养老基金管理公司可以通过提高投资利润率和服务水平吸引更多的投保人。

智利是拉美最早对社会保障制度进行结构性改革的国家，改革的实质和核心就是把一部分社会保障事业转归私营，由私营金融机构对社会保险基金进行管理和运作。智利的新养老金制度也是世界上最早出现的私营完全基金式养老金制度，较好地克服了传统养老金制度的许多弊端，解决了许多国家一直深受困扰的财政失衡问题，减轻了政府的经济负担;但私营基金的风险较高，基金长期积累中还要面临很多不确定因素，加大了劳动者个人承担的风险，取消了养老金的责任公担机制，弱化了社会保障的社会互济和收入再分配功能。

【注释】

[1]任保平:《马克思主义的社会保障经济理论及其现实性》，《当代经济研究》，1999年第4期。