关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况的报告

关于检查《中华人民共和国环境影响评价法》实施情况的报告⁽¹⁾

自治区人大常委会执法检查组

根据自治区人大常委会2008年执法检查部署，自治区人大常委会组成由常委会副主任、党组副书记马瑞文、常委会副主任何学清分别任组长，委员马学恕、孙贵宝、李文录、闫晓平、杨万仁、韩陕宁、人大环资工委主任刘学军、副主任黄学银为成员组成两个执法检查组，在自治区经委、环保局等有关部门负责同志的陪同下，于4月8日至11日，对银川、石嘴山、吴忠、中卫等四市贯彻实施《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）进行执法检查。同时，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，委托固原市人大常委会对本市贯彻实施“环评法”情况进行了检查。为了全面了解和掌握我区环境保护的基本情况，此次执法检查还对我区节能减排和水污染防治、大气污染防治以及固体废物污染环境防治情况进行了跟踪检查。

本次执法检查是自治区十届人大常委会依法履职的第一次执法检查，常委会主要领导高度重视，亲自带队，这充分体现了常委会对我区环境保护监督工作的高度重视和大力支持。执法检查组在4天的时间里，深入到4市8个工业园区、33家企业重点查看了企业的环境影响评价、“三同时”制度的落实情况，实地检查了企业的水、大气、城乡固体废物防治以及火电、造纸等重点行业的节能减排情况，分别听取了银川、石嘴山、吴忠、中卫等四市政府工作汇报，并到各市环保部门查阅了环境影响评价等相关资料。受委托的固原市人大常委会执法检查组通过听取当地市县政府汇报、现场察看、查阅相关记录、集中座谈等方式，实地检查了4座水库、1个污水处理厂、3个城市垃圾处理厂、9家企业，并于4月底向自治区人大常委会报送了执法检查报告。

“中华环保世纪行———宁夏行动”组委会记者团中25家新闻媒体的31名记者，分为两组，在全程报道此次检查活动的同时，组织记者小分队进行了抽查暗访，发现了一些问题，为执法检查组提供了真实情况。经统计，截止5月初，已报道的各类新闻作品97篇（件）。

4月24日，常委会执法检查组全体成员听取了自治区政府关于贯彻执行“环评法”情况的工作汇报，自治区人大常委会副主任何学清代表执法检查组向自治区政府反馈了检查意见和建议。自治区政府副主席郝林海高度重视，并代表自治区政府进行了表态发言。他表示，一定要认真办理检查组提出的每一个问题，下大气力解决环境保护存在的突出问题。自治区各级政府及相关部门也对此次执法检查给予了积极配合和全力协助。

现将执法检查情况报告如下：

一、自治区政府高度重视，环境保护和节能减排呈现了前所未有的好势头

近年来，各级政府认真贯彻落实科学发展观，不断加大环境保护和节能减排力度，环境保护工作实现了“四个根本性转变”：

（一）各级政府对环境保护的重视程度发生了根本性转变

自治区政府把搞好环境保护和节能减排作为转变经济发展方式的突破口，建立环境保护责任制，与银川等5市分别签订了节能减排目标责任书，形成了环境保护一级抓一级、层层抓落实的良好局面，环境保护由“软任务”变成了“硬指标”。2006年以来，自治区政府先后制定了环境保护“十一五”规划、循环经济发展规划、加快造纸工业结构调整和淘汰落后生产能力实施意见等一系列有关加强环境保护和节能减排的政策措施。在具体工作中，把好建设项目环评关和入口关，提出了节能减排“十条铁律”、“五个不批”和经济建设“三不”原则等。2007年，在审批的1056个建设项目中，拒批了不符合国家、自治区产业政策的建设项目66个，全区环境影响评价执行率达到了98.6%。2007年以来，自治区政府还把环境保护工作提到为民办实事的高度，在去年办结12件环保实事的基础上，今年又提出办理“10件环保实事”作为改善民生的重点来落实，这不仅是对环境保护工作在认识上的进步，也是贯彻落实科学发展观在行动上的突破。

（二）通过环境保护工作推动全区产业结构调整有了根本性的转变

全区各级政府将环境准入作为促进我区产业结构调整的重要举措，严把项目环境准入关，强化建设项目环境影响评价和“三同时”制度的贯彻落实，在确保从源头上控制环境污染和生态破坏的同时，不断推动产业结构调整。一是加大了淘汰电力、建材、铁合金、煤炭、造纸等行业落后产能的力度，积极推进高载能产业升级。加快火力发电厂脱硫和规模以上造纸企业碱回收工程建设步伐，对高耗能新建项目制定了新的技术和工艺标准。相继实施了一批循环经济试点项目和综合利用环保项目。积极开展清洁生产审计工作。在冶金、化工、造纸、建材等行业开展了清洁生产审计试点，取得了较好的经济效益和环境效益。二是启动规划环评，从战略上抓好产业结构调整。组织开展了宁东能源化工基地规划环评工作，规划环评报告书于2007年得到环境保护部的正式批准，并成为全国区域规划环评的试点。目前，银川、石嘴山、吴忠等16个工业园区的规划环评工作正在进行，计划年内全部完成。三是加强“三同时”监管，通过项目环保验收促进产业优化。各级政府实施了多级监管、责任属地化的环保“三同时”监管措施，实行上下级环保部门联动监管机制，组织专门力量对全区2000年以来审批的建设项目开展了专项执法检查，对未经批准擅自投入试生产或未经验收投入生产的建设项目，依法进行了处罚。去年共查处违法项目86个，罚款94万元。对于一些重大项目，还组织专家进行现场检查验收，确保各项环保措施落到实处。2007年全区共验收建成项目266个，“三同时”执行率达98%以上。

（三）实现了节能减排指标从“居高不下”到全面降低的根本性转变

为了完成提出的约束性指标，自治区政府一手抓节能，一手抓减排，各项工作取得了明显成效。一是层层分解下达节能指标。自治区政府将我区“十一五”节能目标分解到5市政府和各有关行业、部门和重点用能企业，分别与5市政府、列入国家“千家企业节能行动”的19家重点用能企业以及年综合能耗为5万吨标煤以上的69户重点用能企业签订了节能目标责任书。二是加快关闭、淘汰小火电机组，做好“上大压小”工作。按国家规定关停小火电机组的有关规定，2007年共关停小火电机组20万千瓦，削减二氧化硫排放量1.11万吨。三是加大淘汰造纸工业落后生产能力的力度。截止2007年底，全区共关闭小造纸企业55家，削减化学需氧量排放量0.26万吨。四是对能耗高、污染重、工艺设备落后的小炼铁、小炼焦、小化工等企业坚决关停并转。2007年关停小炼铁企业23户、小炼焦企业14户。

由于自治区政府和有关部门高度重视，措施得力，2007年，我区万元GDP能耗为3.9544吨标准煤，比上年降低3.52%,降幅高于全国0.25个百分点，二氧化硫排放量为36.98万吨，比上年削减3.44%；COD排放量为13.7万吨，比上年削减2.07%，完成了全区节能和主要污染物“三个下降”的年度目标。

（四）水污染、大气污染、固体废物污染防治发生了根本性转变

一是以改善黄河干流水质为重点，加强区域水污染防治。银川市将区域水环境的综合治理提到重要议事日程，并积极组织实施。全区规模以上造纸企业中美利纸业、紫金花纸业碱回收工程已投入运行，沙湖纸业碱回收工程计划近日投入试运行，其余4家碱回收工程已开工建设，计划年内投入运行。一些制药行业加大污染治理投入，对废水处理设施进行技改扩建，积极提高处理能力和处理效果。马铃薯淀粉加工提高环境准入门槛，不再受理5000吨以下的生产项目的审批，同时严禁在重点旅游区和饮用水源地建设马铃薯淀粉加工厂；对已建成的淀粉加工企业，分类指导，限期治理。城市污水处理厂建设步伐加快，银川市第四污水处理厂、灵武污水处理厂投入运行。截止2007年底，全区已建成并投入运行的污水处理厂11座，处理能力达到62.5万吨/日，城镇污水集中处理率已达62.4%。二是以银川、石嘴山两个国家环保重点城市为重点，开展大气污染治理工作。大力推行清洁能源。银川市2007年新增天然气供热面积127万平方米，建成以热电厂为龙头，50余座大中型集中供热中心为框架的供热工程，集中供热率达到74%。全区开展了高耗能企业清理整顿工作，97家铁合金、电石生产企业全部安装了布袋除尘装置，割除封死了矿热炉排烟烟囱。石嘴山市实施碧水蓝天工程，拆除了200多台燃煤锅炉，拔掉了300多个烟囱。据统计，2007年全区共拆除污染严重，居民反映强烈的燃煤锅（茶）炉300多台，新增集中供热面积287.5万平方米，减少二氧化硫排放1472吨，主要城市烟尘控制区覆盖率达到96.2%。三是以发展循环经济为重点，积极鼓励和扶持企业开展废物综合利用和清洁生产。自治区政府加快循环经济发展步伐，确定了银川望远镇工业园区等9家工业园区和企业为循环经济试点单位；用脱硫石膏改良银北盐碱地试验取得了成功；石嘴山国能公司矸石页岩砖项目等一批循环经济试点项目和固废综合利用环保项目相继建成投产。石嘴山市及宁东能源化工基地被国家发改委列为全国循环经济试点。到2007年底，全区工业固体废物综合利用率达56.44%以上，全区城市垃圾日处理能力达到2000吨，处理率达到47.42%。自治区危险废物处置中心已基本建成，放射性废物库正在建设。这些项目的建成投运，将会极大地改善我区固废污染环境的局面。四是以农村面源污染防治为重点，农村环境保护工作进一步加强。我区在全国率先启动“农村小康环保行动计划”，并被国家列为全国第一个试点省（区）。2007年全区共投入农村环境保护资金1.96亿元，31处农村饮用水源地得到有效保护。农村环境综合整治试点工作也深入开展，目前，已在156个行政村新建3400个垃圾池，40个垃圾转运站，配备67辆农村垃圾转运车，有12个乡镇列入创建自治区级环境优美乡镇，有3个乡镇列入国家级环境优美乡镇试点。

二、存在的主要问题

由于资源禀赋和国家产业布局等原因，宁夏的结构性、行业性污染依然突出，再加上污染重的大多数又都是老企业和小企业，经济基础薄弱，污染治理资金投入不足，环保技术研发滞后等，导致环境保护历史欠账多。从目前看，全区高投入、高消耗、高污染的粗放型生产方式还没有得到根本转变，高耗能行业比重依然偏大，依托煤炭资源发展高耗能产业的格局短期内难以改变，随着自治区经济总量和产业规模的扩张，节能减排压力也将更大。

通过实地察看和全面了解，检查组认为，虽然自治区各级政府在贯彻环境影响评价和环境保护方面采取了大量的措施，取得了初步成效，但还有以下几个方面的问题不容忽视：

（一）一些地方和工业园区对国家、自治区有关环境保护法律法规及政策落实不够到位

检查中了解到，在一些地方和工业园区，“三同时”制度落实力度不够，环保前置审批条件未能得到严格执行。一些企业在未履行环境影响评价手续的情况下，有关部门已经办理了项目审批、工商、土地使用等手续。有的项目往往是开工日期确定或已经开工生产的情况下才补做环评，未经环评就开工、不验收就投产或者借口试生产的问题依然存在，超标排污的违法行为也时有发生。究其原因，一是一些政府为了发展地方经济，还不能很好地处理环境保护与经济发展的关系，往往对企业眼前的纳税额度关注的多，对长远发展和公众利益重视不够；二是部门之间沟通和协调不够，对环境影响评价前置审批以及环境保护重要性的认识还不够高。三是一些地方政府和工业园区管理机构过去对部分招商引资项目在环境保护方面把关不严，对引进的一些项目造成的环境污染考虑较少、忽视了一些高耗能、强排放企业对环境的污染和破坏，使沿海等发达地区一些高污染、遭淘汰的企业转移到我区，成为新的和长期难以治理的污染源。

（二）工业园区规划环评相对滞后，环境影响评价质量有待进一步提高

一是工业园区的规划环评和环境管理比较薄弱，工业园区环评步伐较为缓慢，对环境保护设施试生产的管理和竣工验收还需要进一步规范，对工业园区的系统有效监管体系还没有形成。二是有些环境影响评价质量不高。抽查中发现，少数企业环评报告审批的内容与企业的实际生产工艺、生产能力、项目规模等有一定的出入，环评报告中的一些治污措施有些企业不能真正落实。

（三）水污染防治形势不容乐观

一是区域水污染防治难度加大。2007年，黄河干流宁夏段水质达到了历史上最好的状况，但仍然有30%以上的时间没有达到三类水质标准。银川、石嘴山、吴忠、中卫市主要干沟大部分时段仍为五类、劣五类水，不仅影响黄河宁夏段的水质的持续改善，而且对沿沟岸基本农田、农村居民饮水造成了一定的污染。二是城市污水处理厂建设和运行还需要加强管理。目前，征收的污水处理费还不能完全满足污水处理厂正常运行成本要求，中水资源化利用还处于探索起步阶段。三是固原市马铃薯淀粉加工废水治理进展依然缓慢，目前推广的治理技术和措施还不够普及，马铃薯淀粉加工废水造成的区域水环境污染问题依然严重。

（四）大气、固体废物污染防治步伐需要加快

据环保部门介绍，全区5个市监测环境空气质量仅银川市达到了二级标准，监测未达标的区域仍占63.4%，影响空气质量和人体健康的主要污染物可吸入颗粒物年平均浓度仍然超标。在这次执法检查中看到，一些电石、铁合金等行业虽然采取措施，改变了过去向天空直排的问题，但工业烟尘、操作现场粉尘污染问题依然严重，极大地影响了企业职工的身体健康。银川市近郊部分制药企业排放的臭气，很长时间里不能有效解决，群众反映非常强烈。固体废物污染环境防治能力还不够高。虽然我区固体废弃物向着减量化、再利用方向有了很大的发展，但综合利用能力仍然较低，部分生活垃圾无害化处理厂设计容量小，对农村生活垃圾无害化处理还没有做到统筹安排。

（五）基层环境管理机构不够健全，环境保护能力建设需要进一步加强

随着环境保护职能的不断强化和环境保护工作任务的加重，环境保护部门执法力量不足、技术人员缺乏、监管滞后的问题日趋明显。在检查中了解到，目前，我区70%县级政府没有独立的环保机构，大部分与建设或林业部门合署办公，弱化了环境保护的监管职能。环保人员特别是基层环境保护监管力量薄弱，专业人员少，管理水平低，装备相对落后，技术支撑不够，导致了环境保护基础工作不够扎实，执法监管不够到位等问题。

三、进一步加强我区环境保护工作的几点建议

结合本次环境影响评价法以及我区节能减排和“三法”的跟踪检查，对自治区政府进一步加强环境保护工作提出以下建议：

（一）认真落实自治区政府“10件环保实事”和节能减排目标

建议从机制、体制和政策层面上全面研究节能减排和环境保护工作，充分调动市县政府和企业节能减排的积极性和主动性。进一步强化责任，量化、细化节能减排指标，加大监督考核工作力度。对“10件环保实事”落实不力，完不成责任书的要公开曝光。对火电厂的脱硫工程和造纸企业的碱回收工程建设要列出时间表，限期完成，并向社会公示，接受监督，确保“10件环保实事”及节能减排指标全面实现。

（二）严格执行环保准入，进一步提高环评质量

要认真贯彻“环评法”，依法落实“环评前置审批权”和“环保一票否决权”。对未经环评审批的项目，相关部门要切实做到“不批准项目、不批准用地、不批准开工、不核发营业执照”，坚决杜绝未经环评批建项目的违法违规行为的发生。政府各项目审批部门应加强协调沟通，相互配合，努力形成联合把关的工作机制，做到目标统一，步调一致。要建立和完善环境影响评价听证和公示制度，努力提高环境影响评价质量。加大环评监督和责任追究力度，切实加强建设项目的全过程监管，把好建设项目试生产和竣工后环评验收关口，对生产项目不符合环评工艺、规模以及环保设施不符合要求的要限期整改，整改仍达不到标准的，要依法关停。

（三）进一步处理好经济发展与环境保护的关系

环境保护是一个庞大而系统的工程，各级政府要从发展战略的高度研究综合运用准入、治理、淘汰三方面的法律和政策措施，正确处理发展与环境保护的矛盾，加快产业结构调整的步伐，努力实现从资源依赖型产业向先进制造业的转变，着力破解发展与环境的矛盾。在招商引资中，要认真落实国家产业政策，充分考虑本地区环境容量和环境承受力，严格执行国家产业调整目录，不仅要找项目，更要选好项目。

（四）强化工业园区的环境规划管理

工业园区集中了全区绝大多数工业企业，要从环境资源承载能力和城市规划、经济总体布局的角度，做好工业园区的发展定位，强化园区功能，努力发展优势特色产业。要统筹考虑园区环保配套设施建设，并作为园区基础设施建设的重要组成部分，有效降低园区企业的资源消耗和废物产生。积极探索工业园区发展循环经济模式，发展环境保护产业，鼓励和引导园区内工业废水、废气、固体废弃物的循环利用。按照各工业园区功能定位，高质量做好全区16个园区规划环评工作。

（五）继续抓好水污染防治

银川、石嘴山、吴忠、中卫市要抓紧编制主要排水沟污染防治规划，要加强重点污染源的管理，对造纸、化工、制药等行业的水污染防治和污水处理厂实行严格的在线监测，认真落实排污许可证制度。银川等4市要尽快启动主要排水沟的污染治理工程。固原市要将马铃薯淀粉废水污染治理作为推进节能减排的首要任务，切实抓出成效。

要加快污水处理厂及其配套管网的建设进度。政府及其财政部门应给予其必要的支持，同时适当提高排污收费标准，保证污水处理厂正常运行。积极推进污水处理后的资源化、市场化利用，鼓励工业园区企业将中水作为企业生产用水循环利用，积极探索中水在家庭、单位和宾馆的日常使用模式。

（六）进一步加强环境保护能力建设

健全环境保护机构，充实环境保护执法力量。加强执法队伍建设，强化监管人员的培训、教育和管理，努力提升环境监管水平。增加投入，进一步完善环境保护监测手段。吴忠、固原、中卫三市要尽快建立大气环境自动监测系统。要建立环保、监察、经委等多部门联合行动的工作机制，从解决突出的环境问题入手，综合运用法律、经济、行政、舆论等手段，大力查处破坏生态环境的违法行为和案件，切实将群众最关心、最直接、最现实的环境问题解决好。

（七）本次执法检查中发现和需要解决的几个具体问题

第一，对吴忠4家粗铅冶炼企业未经环评、生产工艺不符合国家有关规定的，要坚决停下来，避免造成新的污染；对已经做了环评的铅冶炼企业，要采取有效措施，督促其严格执行新的生产工艺。希望有关政府和部门认真督办。

第二，对吴忠富荣化工、常信化工等企业污水处理工艺简单落后、污水超标排放严重和金牛化工硫酸跑冒漏滴的问题要切实解决；对石嘴山、吴忠、中卫市电石、铁合金等行业施工现场的粉尘污染要加强监管，努力实现清洁生产。

第三，平罗县崇岗镇周围小煤场污染环境的问题，要研究综合整治措施，有效解决粉尘的严重污染。

第四，宝塔集团银川精细化工有限公司未经环评违法在银川北郊水源地扩建的问题，经自治区九届人大常委会有关执法检查组提出后，最终处理结果仍未有明确具体的答复，希望自治区、银川市政府抓紧落实，及时将最终处理结果向自治区人大常委会报告。

附：有关环境保护制度和规定解释

1.“三同时”制度：指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。一般简称之为“三同时”制度。

2.自治区政府节能减排“十条铁律”：一是强化目标责任，实行责任倒查制；二是突出抓好电力、冶金、建材、造纸等重点领域和重点企业，三是加快节能减排技术改造，培育一批单耗居全国领先水平的优势骨干企业；四是坚决淘汰落后生产能力，近期对小铁合金、小电石、小炼钢、小水泥、小造纸、小煤矿等全面排查，通过调控手段坚决将其淘汰出局；五是大力发展循环经济，扩大循环经济试点范围，争取将宁东基地列入国家循环经济示范区；六是加强工业园区污染防治工作，近期安排一批污水处理项目；七是抓紧实施环保12件实事，督促其加快工作进度；八是严把源头关口。凡不符合产业政策、能耗过高、污染环境的，一个都不能上。西海固地区不能再上小淀粉加工和化工企业。招商引资要有所选择，严重污染企业绝不能引进；九是严格执行国家有关政策。对列入淘汰类的21户小钢铁企业执行差别电价。已列入“上大压小”计划的小火电机组，要抓紧实施关停计划；十是加大节能减排投入力度，抓紧落实与国家开发银行的环保信用平台建设，并积极争取国家项目资金支持。

3.“五个不批”：指环保部门在建设项目环评文件审批中对不符合国家产业政策的不批；不具备污染防治能力、污染物排放不达标的不批；不符合规划的项目不批；严重破坏生态环境的项目不批；污染严重、产品低劣，高水耗、能耗、物耗的项目不批。

4.经济建设“三不”原则：2007年自治区政府明确提出经济建设坚持做到不占用耕地、不增加黄河取水量、不突破环境容量的“三不”原则。

5.10件环保实事：2008年自治区人民政府向社会承诺办理环保实事，分别是改善环境质量，SO₂排放量减少7%；改善水环境质量，COD排放量减少4%；改善农村居民环境，创建环境优美乡镇；切实维护群众权益，群众投诉办结率达到95%以上；保障农村居民饮水安全，建立农村重点饮用水源地30处；消除银川周边药业生产异味，改善首府空气质量；建设污染源自动监控中心和自治区环境预警中心，提高环境管理能力；建成宁夏放射性废物库，废旧放射源收贮率达到98%以上；深入开展环保宣传，增强公民环保意识；开展旅游风景区环境综合整治，依法处理环境违法行为。

2008年5月28日

【注释】

(1)2008年5月28日，提交自治区十届人大常委会第三次会议审议。