中国农村社会保障制度的发展历程与现状分析

时间：2023-03-12 百科知识版权反馈

【摘要】：另一种观点认为，建立农村社会保障制度已迫在眉睫。政府不能以对农村居民没有承诺为借口，拒绝建立相应的社会保障制度。国家对于社会救助对象要发挥主导作用，承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职责。

中国农村社会保障制度的发展历程与现状分析_社会保障的经济分析

第八章　社会保障与农村发展

改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，社会保障的作用和地位日益重要，然而在全国广大农村地区，社会保障的总体水平滞后于经济社会的发展，制约并阻碍了农村经济的进一步发展。中国是一个农村人口占大多数的发展中国家，农村发展是中国经济社会发展的根本问题。没有农村社会保障的建立和完善，就不能说中国已建立了完善的社会保障体系。因此，必须对中国农村社会保障体系的建设有一个完整的认识，加快建立健全农村社会保障体系。

一、社会保障与农村发展的理论研究

有关农民的社会保障的论述在西方经济思想上占有重要的地位。第二次世界大战以前，西方理论界很少论及农民的社会保障，它们所关注和研究的是城市工人的社会保障。二战后，以福利经济学的兴起为分界线，理论界开始探讨如何把农民纳入统一的社会保障体系，建立城乡一体﹑覆盖整个国家的社会保障体系。我国早期的社会保障理论研究同样局限于城市正式就业工人，对农民的社会保障问题缺乏应有的关注，随着工业化和城镇化的推进，农村社会保障制度的建设开始进入学者的研究视野。

1.我国关于农村社会保障的研究

长期以来，我国重点发展城市社会保障，对农村社会保障的建设重视程度不够，由此导致我国社会保障理论界对农村社会保障的研究不够深入，20世纪90年代以来，随着工业化和城镇化的进程加快，农村社会保障问题引起了人们的普遍关注，对农村社会保障的研究也逐渐深入，有关农村社会保障的著作和文章纷纷涌现。国内学者针对我国农村社会保障中存在的问题提出了自己的观点，例如，在中国农村应建立什么样的社会保障模式、农民养老问题、农村最低生活保障制度﹑农民工社会保障问题等都是人们讨论的热点。以下将国内学者有关农村社会保障的观点加以综述。

(1)有关是否有必要建立农村社会保障体系的争论

对于是否有必要在农村建立完整的社会保障体系，存在着两种针锋相对的观点。

一种观点是反对建立农村社会保障制度，其理由:①“国家财力不足”。有人认为政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常繁重，对农村居民的社会保障目前无力承受。复旦大学梁鸿教授认为，虽然建立农村社会保障很有必要，但是有许多约束条件限制了这种发展，如政府财力有限，“福利病”的警示，农村区域经济发展不平衡等。②“农民有土地保障”。华中农业大学蔡永飞教授认为，中国农村的土地制度，就是社会保障制度，家庭承包制之所以一再延长，就是因为具有无法替代的社会保障功能(蔡永飞，2002)。北京大学陈平教授认为，建立在土地保障功能基础之上的家庭储蓄养老应该成为农村养老保障的主要选择。试图像欧美一些国家那样建立统一的社会保障制度，目标选择是错误的，实施起来是不可行的，它很可能对正在改革和发展阶段的中国社会和经济产生一系列负面影响(陈平，2002)。

另一种观点认为，建立农村社会保障制度已迫在眉睫。福建师范大学陈少晖教授认为，目前农村的主要保障形式(家庭保障和土地保障)受到了很大的冲击。就土地保障来说，近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的加速推进以及加入WTO对农业的冲击，农村土地的基本保障功能出现日趋弱化的态势。主要原因是:①农业经营的绝对收益越来越低。②农村土地的税费负担过重。日趋沉重的税费负担，使越来越多的农民视土地为包袱，出现严重的土地“抛荒”或无偿转让现象。③根据现行土地政策，农民对所承包的土地没有所有权，不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，土地对农民的保障功能主要体现于就业保障，即保障自己的劳动力与生产资料结合，然而一旦农民由于年老或其他原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。就家庭保障来说，农村实行联产承包责任制以后，农民与集体经济的联系减弱，计划生育的推行和人口老龄化的加剧，以及城市化和现代化的进程，使传统的“养儿防老”失去了坚实的基础，使农村对养老、医疗等社会保障要求更加迫切。^[1]

中国人民大学郑功成教授认为，农民中大多数已经走上了非农化或城镇化的道路，并且因各种市场风险的加剧已经提出了相应的社会保障诉求。政府不能以对农村居民没有承诺为借口，拒绝建立相应的社会保障制度。社会保障制度的确立在本质上并非是政府兑现已做出的承诺，而是在社会经济发展进程中，确保每一个国民均能免除生存危机并分享经济发展的必要措施，政府有义务根据国家财力和社会发展水平，推进农村的社会保障制度建设。另外，在人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外出务工等持续削弱，如果看不到这样一种事实，不及早进行养老保险的制度安排，必将埋下重大的社会隐患。同时，国家财力持续增长表明政府的承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民和农民工的社会保障的理由越来越不充分。^[2]因此，在社会保障体系中，增加农村社会保障的内容是可行的。

(2)有关农村社会保障建设重点的讨论

第一种观点，武汉大学胡象明教授认为，改革开放以来，中国农村的社会保障机制出现了一系列的新问题，如农村原有的集体保障机制和土地保障制度受到了冲击，农村家庭的保障功能被大大削弱，这必将影响整个社会的稳定。因此，加快建立和完善农村社会保障体系非常重要和迫切。他提出，在完善现有扶贫政策和加大重点贫困地区扶贫投入力度的基础上，应努力搞好面上的农村扶贫和救济工作;应把农村养老保险作为农村社会保障制度改革的重中之重，在现有试点的基础上做好普遍推广工作;尽快恢复和完善农村合作医疗制度，并使之与农民个人医疗保险结合起来;把农村失业保险、工伤保险有计划地纳入农村社会保障的范围;应把农村贫困家庭子女的教育保障纳入农村社会保障范围。^[3]

第二种观点认为，根据中国农村经济发展水平，现阶段的社会保障基本模式是以农民家庭自筹保障为主、国家保障和集体保障为辅，首先把重点放在社会救助保险和福利服务的层面上，重点是救灾救济、养老保险和优抚安置、社会福利服务等。^[4]

第三种观点认为，现阶段中国政府在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应当集中在以下三个方面:①进一步强化农村社会救济制度建设中的政府责任。国家对于社会救助对象要发挥主导作用，承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职责。最低生活保障制度是国际通行的普遍化的社会救济制度，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段。因此，应当在绝大多数农村地区建立起最低生活保障制度，同时继续大力实施扶贫开发政策，使农村贫困人口真正得到救助。②政府有责任强制性推动农村基本医疗保障制度建设。医疗保障是目前广大农民最迫切的需求之一。政府有责任在广大农村逐步建立“(大病)基本医疗保障制度”。这种制度以保大病为重点，并兼顾公共卫生保健。③在完善家庭保障的基础上，适当扶持农村老年社会保障的发展。同时，还可以考虑结合农村土地制度改革，通过赋予农村土地“永佃权”，使地租成为农村老年人口的重要收入来源。^[5]

(3)有关农村社会保障制度模式选择讨论

对于现阶段怎样建立农村社会保障制度，以及当前我国农村社会保障的最佳路径的选择问题也是我国学术界争论的焦点，综合理论界关于农村社会保障模式选择的观点，大致可以分为四种。

第一种观点认为，建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施的。陕西师范大学教授任保平﹑王艳从农村经济发展的差异性出发，认为在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系;在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系;在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施。^[6]

第二种观点认为，农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层化，制度设计应因层化后对象的性质、需求不同而有所差别。中国人民大学教授郑功成认为，传统农民已经分化为传统的农民和产业工人。而农民工又可以分为三大块:一部分是已经市民化的农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他们融入城市，纳入到市民一体的社会保障制度中。第二部分就是农闲时候出来打工的季节工。他们所需要的社会保障相对于已经城市化的农民来讲完全不一样。第三部分是占农民工大多数的流动打工者。他们常年流动性地在外务工，其需要的社会保障制度也与前二者有所不同。浙江财经学院副教授樊小钢认为，在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障的不同需求，考虑农村人口日益呈现出的多样化:一部分农村人口已经在事实上实现了非农化，因此在制度设置时应该将这一部分人群纳入城镇社会保障体系;一部分仍然从事传统农业生产，其主要依赖土地所提供的保障水平仍然有待于提高;还有一部分最为贫困的农村人口，对于这一部分人群，应通过社会救济保证他们的基本生活。^[7]

第三种观点认为，应建立城乡有别的社会保障制度。中国人民大学教授李迎生认为，目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的，他设计了一个“有差别的统一”的城乡整合模式:①将进城的农民和乡镇企业职工逐步纳入城市社会保障体系。②实现城乡居民的最低生活保障制度与医疗保险的大病统筹的统一。③通过改变传统的农业支撑工业发展的战略，实现工业反哺农业，在农民经济实力增强的情况下，建立全国统一的社会保障个人账户，推动城乡社会保障的最终整合。中国社会科学院研究员周弘认为，应在农村建立与城市截然不同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是中国农村社会保障的主要形式;中国城市社会保障制度的改革，应加强统一的社会保障行政管理，明确多元化的责任。

第四种观点认为，农村社会保障的建设应根据我国经济发展水平情况和地区经济发展的差异来设计。浙江大学副教授杨翠迎探讨了构建农村社会保障制度发展模式的原则，提出了中国农村社会保障制度发展的目标模式、市场模式和转型模式，认为目前农村社会保障制度的转型模式应是建立以家庭保障为基础，在较富裕地区，发展“个人责任”制社会保险，引导鼓励农民参加商业保险;在贫困地区，发展以国家、社区救济为主的扶贫式多质态的社会保障制度模式。各种模式的转换与升级应具备的首要条件是经济发展水平的不断上升，只有当经济发展水平上升到一个较高的层次或台阶时，实现模式的转换与升级才有了可能，如大多数农民摆脱了贫穷，当生活进入了温饱型水平时，基本上就具备了实施中等型保障计划的条件。同样，随着中等地区经济的快速发展，农民生活水平的不断提高，到了一定程度，就可以采用富裕型的保障计划。当整个中国农村经济渡过了转型期阶段，农村市场经济得到大力发展，农村地区经济差距缩小，全国农民都处在小康水平的情况下，在全国农村就可实行统一的市场型保障制度模式，直到中国农村工业化程度很高，农村、农业在全国相应份额中的比例很小时，不妨可实行全国城乡一体的社会保障制度目标模式。^[8]

(4)有关农村最低生活保障制度研究的讨论

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。在我国农村地区推广“低保”制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村“低保”任重而道远。保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。

第一种观点认为，能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在于资金的筹措。认为资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措，中国城市居民的最低生活保障制度之所以能够普遍建立起来，关键就在于政府的全力支持，并在资金上给予保证。但是这种主要靠政府、靠各级财政筹措资金的办法，在经济条件尚好的地方才有可能维持，在经济欠发达地区靠各级财政筹措资金难度相当大，这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。因此认为，目前解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立最低生活保障专项基金。^[9]

第二种观点认为，针对农村居民的分层，对最低生活保障给付待遇应制定相应的标准。认为在“保障待遇”上，农村“低保”标准应由县级市、区民政部门会同农村工作、财政、统计、物价等部门制定，每年由民政部门提出保底指导标准。对于同一地区的“低保”对象，还应“根据实际情况，给予不同的待遇”。如把“低保”农民分为“失地农民”和“非失地农民”，给予不同的“低保”资金。土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能。拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入;而失去土地后，也就失去了一项重要的生活来源。所以，对两者的“低保”资金也要制定不同的标准。^[10]

(5)有关农民工社会保障问题的讨论

在我国，农民工逐渐地成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来，随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注。但是，对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。农民工的社会保障问题作为城乡统筹社会保障制度的重要内容，在一定时期内被排除在社会保障的安全网之外，理论界关于农民工社会保障制度的讨论异常的激烈，存在着两种截然相反的观点——农民工社会保障的^[11]“独”与“统”。

“独”派基于农民工与城市居民以及传统农民的工作、职业性质和需求的区别，提出建立独立于城市和农村的不同社保模式。中国人民大学教授李迎生认为，将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源。因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。^[12]

“统”派又有将其纳入城市社会保障体系和农村社会保障体系之分。认为应将农民工纳入城镇社会保障体系。目前，可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民，进而纳入城镇社会保障体系，或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入。^[13]中国社会科学院研究员蔡昉也认为，应该把他们纳入到城市居民的保障体系，这样有利于形成共通的社会责任感(蔡昉，2003)。而另一种观点则认为，将农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上和实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡。^[14]

除了以上的两种典型的观点外，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。中国人民大学教授郑功成认为，农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，他们具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应根据农民工需要和制度建设的可能对农民工实行分层保障。^[15]华中师范大学教授董理提出，要创造性地拓展筹资渠道，解决农村非农化群体的社会保障问题。可以根据非农产业群体始终与土地保持若即若离的联系的特点，基于现实权衡设计出一种“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法。^[16]

2.社会保障与农村发展的相互关系

社会保障与农村发展之间存在着密切的联系，农村发展和进步标志着农村的发展程度，它要求农村社会关系的和谐及农民的生存权利得到重视，这又需要通过建立社会保障制度来实现。社会保障与农村发展的关系主要体现在两方面，一是农村发展对社会保障事业发展有着极其重要的影响;二是社会保障制约着农村发展和进步。

(1)农村发展对社会保障的影响

1)农村发展水平决定社会保障水平。农村的经济发展是社会保障的物质基础，只有在经济发展到一定水平的情况下，社会保障才可能产生;同时社会保障的水平也是由经济发展水平决定的。一般情况下，经济发展水平高的农村地区，其社会保障水平也相对较高。因为农村经济发展程度越高，可供再分配的财富份额就越大;反之则相对较低。如果不顾农村经济发展的客观可能，盲目地提高社会保障水平，会因其缺乏物质基础而难以实现。社会保障与农村经济发展之间的这种正相关关系，要求人们在制定农村社会保障政策时，要充分地考虑各地经济发展的客观情况，将社会保障建立在农村经济发展可能性的基础上。

2)农村发展程度决定社会保障体系的构成。社会保障体系由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等多种形式组成，农村社会保障体系也不例外。这些相互联系又相互独立的保障形式，构成了农村社会保障的完整体系。在不同的历史时期，农村社会保障体系中的各种保障形式并不具有同等的存在意义。而各种形式在农村社会保障体系中的地位又是由农村的发展水平决定的。在经济落后的农村地区，消除现存的贫困是农村社会保障的主要任务，与之相适应，社会救济就成为农村社会保障体系的核心和主导。而在经济发达的农村，社会救济则成为社会保险制度的补充，社会保险取代社会救济成为农村社会保障体系的核心和主导。

(2)社会保障对农村发展的影响

1)影响农村劳动力再生产。保障农村劳动力再生产是农村社会保障的重要功能，农村劳动力再生产是农村经济发展的重要形式和必备条件。农村社会保障对农村劳动力再生产，进而对农村发展的影响，主要表现在以下两个方面:一是对因各类自然灾害而陷入困境的农民给予基本的生活保障，使其体力和智力得以维护和发展。二是有利于解除农民在疾病期间的生活和医疗困难，为其恢复健康和重新工作创造条件。

2)为农村发展创造必要的社会环境。经济发展和社会稳定是互为条件的，社会稳定必须以各种社会关系的和谐为前提。农村社会保障具有保障和调节功能，通过农村社会保障，为失去收入的鳏寡孤独的农民提供生活保障，避免了一部分人因生活陷入困境而发生与社会对抗的现象。

综上所述，社会保障与农村发展是一种互相促进、互相制约的关系，农村发展既决定着社会保障的发展，同时也在一定程度上受社会保障的制约;社会保障也将反过来促进或制约农村的发展。农村社会保障必须建立在一定经济基础之上，农村社会保障如果超前发展，可能构成农村发展的沉重负担，影响农村的进一步发展;如果农村社会保障滞后于农村发展，则可能会诱发一系列的社会问题，导致社会动荡。

二、中国农村社会保障制度的发展历程与现状分析

中国社会保障制度的建设，不能缺少农村社会保障制度的内容，但值得注意的是至今我国社会保障制度的改革重点主要在城镇，农村社会保障体系变化不大。新中国成立以来，在两种不同的经济体制下，对解决农村社会保障问题进行了长时间的探索。

1.我国农村社会保障制度的发展历程

由国家立法强制执行的现代社会保障制度至今已有一百多年的历史，但社会保障制度建设在我国起步较晚，农村社会保障制度作为我国社会保障体系的重要组成部分，其制度建设更加滞后，在一个农村人口占80%的大国，我国农村社会保障制度随着农村社会的发展，其保障内容、方式和手段也发生了巨大的变化。回顾我国农村社会保障制度50年的发展历程，具体来讲，其演变过程大致分为三个阶段。

(1)萌芽阶段——家庭保障

这一阶段大致处于中国新民主主义发展时期。在这期间，家庭是基本的生产单位，农民拥有自己的基本生产资料，并通过自己的劳动获取基本生活资料，从而使生活有了基本保障。尽管新中国成立后，农村的生产关系已发生了较大的变化，但由于在一段时期内，在经济建设的指导思想上忽视农业和农村经济的发展，农村依然停留在自给自足的自然经济和半封建经济的状态中。受此影响，农民的基本生活保障仍然以家庭自我保障为主，政府、社区给予适当的扶助，即农民的老、残、病、死以及农业生产中遭遇到的一般的自然灾害，主要由家庭承担，辅之以亲友互助;如果遭遇大的天灾人祸，超出了家庭的承受能力，由各级政府及时拨粮、拨款进行救济，并组织生产自救，帮助农民渡过难关，保证基本生活需要，并以此维护社会稳定。但这段期间，保障的社会化程度很低，除社会优抚外，社会保障制度尚未形成。

(2)形成与初步发展阶段——集体保障

这一阶段包括从实现农业合作化开始到十一届三中全会召开。在此时期，党和政府为了适应计划经济体制下经济建设发展的需要，开始着手在农村建立社会保障制度，农村五保供养制度的不断完善，成为农村社会保障的重要组成部分。从初级合作社开始，普遍建立了公益金制度，老、残、病、死基本依靠集体经济力量给予保障。在一些地方，集体会给予赡养老人家庭适当的补助，这样农民就有了水平虽然不高但切实可靠的基本生活保障。人民公社时期，中央制定的人民公社“六十条”，允许生产队每年可以从分配的总收入中提取2%～3%的公益金，作为社会保障和发展集体福利事业的资金来源，许多公社、大队还建立了敬老院、福利院。此外，还普遍推行合作医疗制度，开展了广泛的农村卫生防疫工作。在一些生产发展水平较高的公社，还实行了社会养老退休制度、助学金制度，以及统办红、白喜事制度等。总之，在这一时期，农民的基本生活保障开始走出了以家庭保障占绝对主导地位的模式，开始由自然经济条件下的自我保障为主走向以集体经济为依托，国家予以适当扶持的社会保障道路。但由于农村生产力水平低，农村发展落后，农村的社会保障停留在较低的水平上。^[17]

(3)大力发展阶段

这一阶段从十一届三中全会以后一直到现在，1978年，以家庭联产承包制为主要内容的农村经济体制开始改革，人民公社“三级所有，队为基础”的集体经济被家庭经济形式所取代，农村集体经济的解体使农村社会保障制度失去了基本的经济基础。同时，农村商品经济的发展，风险条件的急剧变化，人口流动速度的加快，计划生育政策的施行，老龄化进程的加快，家庭结构的转变，价值观念的变化，这些都成为诱发农村社会保障制度发展的重要因素。另外，家庭联产承包责任制的推广，使得农村劳动力得到了极大的解放，农村社会经济得到了飞速发展。因而在这一时期，社会保障在农村也取得了长足的发展，农村社会保障逐步走上了规范化、制度化的发展道路。具体体现在以下几方面:

1)社会保障的范围扩大。农村社会保障制度在很多地区已由点到面逐步展开，基本形成了不同模式的农村基层社会保障制度。在经济欠发达地区，社会救助是占主导地位的保障项目，工作重点是做好救灾救济及优抚安置工作;经济发展中等水平的农村则在扶贫的基础上，开展群众性互助储蓄活动;在经济发达的农村地区，20世纪90年代初，开展了以社区为单位的养老保险。

2)农村最低生活保障制度已经初步建立。2004年全国已有1206个县市建立了农村最低生活保障制度，各地根据自身的条件确定了保障标准，保障资金主要由县﹑乡财政承担，在保障方式上，根据贫困农民的实际收入水平与保障线的差距进行补差﹑定额补助﹑实物补助等。除了按时发放救济粮款外，还对保障对象在税收、水电、上学、医疗等方面给予优惠，这一制度正在全国逐步推广。截至2004年底，已有488万农村居民﹑235.9万户农村家庭得到了最低生活保障。^[18]

表8－1　全国农民社会保障发展情况^[19]

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资料来源:《中国统计年鉴1999年》、《中国统计年鉴2000年》。

3)全国大部分县市都建立了农村社会养老保险制度。1986年，民政部在部分富裕农村地区开展了农村社会养老保险的试点工作。1992年，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在全国有条件的地方逐步展开。由国家﹑集体﹑个人分别承担养老责任，并以县为单位，建立养老基金，由国家统一管理，保证合理使用，农村养老保险开始进入制度化建设的阶段。

从中国农村社会保障制度的演变历程分析中不难发现，农村社会保障作为一种制度安排，发展变化主要取决于它所依赖的农村发展水平。例如20世纪50年代，当中国城镇开始实行劳动保险制度的时候，农村经济还在从小私有土地制度为基础的自然经济向农业生产合作化经济迈进。有限的农业剩余和土地的基本生活保障职能以及社会主义国家制度的初步确立，使农村的社会保障制度建设仅仅停留在扶贫与救灾这两个基本层面上。实现了农业合作化之后，土地的公有化(集体化)使其基本生活保障职能从家庭转移到了集体。由此，以集体经济为基础的、与农村集体经济组织边界一致的社区性的社会保障应运而生，农业社生产队和后来的人民公社体制下的合作医疗、五保户供养、养老院等社区性的社会保障制度与家庭共同担负了农民生命波折期基本生活保障的职能。随着党的十一届三中全会召开，家庭联产承包责任制的推行，农村获得了巨大发展，社会保障制度在农村也进一步推广。中国农村社会保障制度的变迁表明，有什么样的经济发展水平，就会有与之相对应的社会保障制度。

2.我国农村社会保障制度现状分析

中国的社会保障制度是随着新中国的建设而建设起来的，以前的社会保障制度带有明显的计划经济特征。近些年，随着中国社会主义市场经济体制的建立，与其相适应的新的社会保障体系正在形成。但是，从目前社会保障制度建设的进程来看，这项制度还基本上是在城镇，广大农村还没有真正开始建立社会保障制度。建国以来，中国农村社会保障事业发展很快，中国广大农村地区建立了包括社会救助、优抚安置等初步的社会保障制度。实行“五保户”政策，使生活无依无靠的老、弱、病、孤、残农民得到了基本的生活保障;建立了合作医疗制度，改变了农民缺医少药的状况，对于保障人民安居乐业曾发挥过极为重要的作用。但农村实行家庭联产承包责任制以来，集体经济逐渐削弱，在原有基础上建立的社会保障体系也发生了急剧变化，它对农村社会发展的保障功能日趋弱化，弊端和问题主要表现在以下几个方面:

(1)政府在农村推行的保障项目实质是社区保障，并不具备真正意义上的社会保障性质

尽管社会保障目前仍存在着许多的定义和争论，但在社会保障基本特征上的认识是完全一致的，即:①社会保障的责任主体是国家，社会保障需要由国家或政府统一管理。②社会保障基金来源于政府财政、单位(或企业)和个人三部分。③社会保障是国民收入分配与再分配的一种形式。④社会保障目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境。⑤社会保障是在全社会(全国)范围内实行的统一保障制度。⑥社会保障是一种由国家强制实行的保障制度。^[20]显然，目前在农村实施的任何一种“社会保障”项目都不完全符合上述社会保障的基本特征。以广东省的农村为例，广东省农村社会保障自20世纪90年代中期以来取得了巨大的进步，但各市农民在享受社会保障待遇方面存在着较大的差距，经济发展水平快的地区如深圳、佛山等地，农村社会保障的覆盖率已经达到了80%左右;而边远贫穷地区，如清远、河源等地，农村社会保障覆盖率极低。

表8－2　广东省农村社会保障情况

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资料来源:广东省新型农村合作医疗网、广东省统计信息网。王延中:《中国劳动与社会保障问题》，第328页; http://www.gdstats.gov.cn/tjfx/t20041216_24241.htm．
①2005年，农村合作医疗参加人数与覆盖率的数据均为截至2005年8月份数据，广东省新型农村合作医疗网。

无论是农村医疗保健制度还是农村社会养老保障制度，或是农村计划生育保险都是在一定的社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联。它们都不是一种由国家强制实行的、全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。①保障项目的实施范围窄，覆盖面小。据统计，全国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络，只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体经济组织也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人交纳的公益金主要是赡养孤寡老人，且缺乏有效的监督，因而农民没有积极性。虽然农村社会保障制度中的社会救济、社会优抚制度相对完善且做法也比较规范，但只适用于符合条件的特定农村社会成员。真正和广大农民群众的基本权益息息相关的社会养老保险制度及农村合作医疗制度覆盖面却较小。②社会化程度低，保障功能差。社会保障之所以能分散风险，保障社会成员的基本生活的需要，就在于其具有较高的社会化程度。我国虽有1870个县开办了养老保险，但参保人数只占总人口的11%。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在保健医疗上的依附关系，医疗保障只是社区化，没有在全国范围内大面积推广，这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。据统计，2005年底，全国仅有36%的县市开展了农村社会保障工作，47%的乡镇建立了农村社会保障网络，28%的村建立了社会保障基金会。其中，参加农村社会养老保险的农民仅占适龄投保人数的18.7%，实行新型农村合作医疗的县市占11.6%。另外，社会保障基金统筹也多是以县、乡为单位，基金调剂的范围很小，就养老保险而言，由于个人缴款及集体补助全部记入个人账户，所有权属于个人。因而，事实上类似于农民群众的自我储蓄积累保障，根本无法发挥社会保障分散风险的功能。

(2)农村社会保障发展不平衡

这主要表现在两个方面:一是农村社会保障发展水平不平衡。一般说来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平亦较高，而经济不发达的西部地区，集中了中国大多数贫困人口，农村社会保障程度仍然很低。如《中国劳动和社会保障统计年鉴2003》数据显示，东部、中西部参加农村社会养老保险的农民分别占总数的62.5%和37.5%，而东部和中西部农民数量分别占全国农民总量的38.7%和61.3%，呈现明显的地域性差异。并且这种差距还在不断加大，如2002年全国共有412.8万新增参保人员，东部沿海地区占66.0%，而中西部地区仅占34.0%，在西部10省市中有7个省市没有新增参保农民。^[21]农村社会养老保险事业在西部地区基本上未取得预想的成功。二是农村地区各种社会保障项目发展不平衡。大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目之间缺乏有机联系，未能形成配套，构不成整体优势。在东部部分农村地区已经建立了较好的农村最低生活保障制度﹑社会养老制度﹑社会医疗制度的同时，中西部农村地区还有一部分贫困人口连基本生活也难以维持。

(3)传统的“土地保障”方式严重妨碍农村的发展

实行家庭联产承包责任制后，每个农村居民都获得了一块长期使用的集体土地。土地成为农民生活保障的基础，形成了农村特殊的土地保障。但是，农村养老难于完全依赖土地保障。①土地虽然是农民的最后一道保障线，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的老年保障作用估计过高。②土地所有权并不属于农户所有，也没有自由转让权。③每户农民家庭所分到的土地数量很少，种地成本不断上升，农产品价格下降，单纯依靠这点土地是无法维持生计的。在近20年的发展过程中，各地农村或迟或早，或多或少出现了非农产业化、农业规模经营化和农村城市化的发展趋势，这种发展趋势体现了中国农村现代化的方向。但是，土地保障职能的存在，使得农村人口即使完全不再从事农业生产，他们也不愿放弃土地的使用权，并仍将土地作为将来遭遇困难时的最后依赖，这对农村农工商的合理分业、土地的规模经营以及农村城市化都是不利的。

(4)二元化格局下城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇不平等

二元经济结构理论是美国著名经济学家刘易斯1954年提出的，他认为二元经济结构是发展中国家普遍存在的现象，即发展中国家包括“传统”与“现代”两个经济部门，现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并不断发展。现代城市工业发展起来后，在市场经济的调节下，通过对传统农业部门的影响，促使传统部门向现代部门的转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。由于中国特殊的政治经济条件，中国采取的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预的手段将城乡分开，以牺牲农民的利益为代价实现国家的工业化。结果过多地牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累和技术革新的实力，扼制了农业发展的后劲。因此，在中国的工业化过程中，原有的二元经济结构不仅没有得到改变，从某种意义上说还被加强了。二元经济结构导致了城乡社会保障的落差。长期以来，中国的社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位的职工享有相对较为完善、水平较高的社会保障服务;农村广大农民在这方面的情形恰好相反，农村地区的居民除民政部门的社会救济外，基本不存在其他社会保障项目。据统计，1990～1999年，全国农民平均收入从686元增加到2210元，门诊费用和住院费用分别由10.9元和47元上升到79元和289元，也就是说在收入仅增加3.2倍的情况下，门诊费用和住院费用分别增加了4.4倍和3.7倍。1999年，城市人口人均社会保障费用支出是农村人口人均社会保障支出的30倍左右; 2002年，农村社会保障支出仅占全社会总量的11%。由此，可以看出这种城乡分割的社会保障实际上是以牺牲农民利益为代价的，国家将本应平等投向全社会成员的社会保障资金大部分投向了城市，广大农民却无缘享受，其结果是进一步扩大了城乡的收入差距，不利于农村经济的发展和农村的社会稳定。

(5)农村非农人口社会保障基本缺失

工业化﹑城镇化是我国经济社会发展不可逆转的大趋势，伴随着城市化的步伐，吸引大量的农村富余劳动力从农村流向城市﹑从农业流向非农产业。改革开放以来，乡镇企业蓬勃发展，乡镇企业从业人员已达到1.2亿人。此外，城市经济体制的改革促成了大量农民进城务工经商。据有关统计，目前进城农民工已近1.2亿人。这些工业化过程中形成的非农人口已经不再是传统意义上的农民，他们面临着与城镇职工一样由工业化所带来的生活风险问题，然而由于户籍制度的限制，这些人员还难以被城市化，也不能纳入城市社会保障体系。因此，如何为农村非农人口提供适当的社会保障，同时又不至于加重社会的就业压力，保证国民经济持续健康地发展，是我国现阶段必须重视的重大现实问题。

(6)现行农村保障项目的管理混乱，不够科学与规范

①管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头。在广大农村，虽然名义上讲，民政部门是农村社会保障事业的主体，但民政部门主要负责社会救助、社会优抚、农民老年社会保障和乡镇企业社会保障等事务。除此之外，医疗保障部门是归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理。农业局、“扶贫办”也承担了一部分农村社会保障管理工作，其余一切社会保险事业均由农村集体组织自行管理。在实际运作中，因农村社会保障工作尚未立法，无法可依，加上有些地方管理规章制度不健全，难以保证农村社会保障事业的健康发展。②农村社会保障资金管理成本高。“一些地方农村社会养老保险的管理费用曾占到实收保费的30%以上”。③基金运营不合理，保值增值程度低。据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。据1992年民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，当时向农民承诺的基金增值率为12.9%，并按照这一水平确定给付标准。但是，1996年以来，银行多次下调存款利率。目前，存入银行的农村养老保险基金利率只有5.67%，低于物价上涨指数，比以往承诺的增值率低7.23个百分点。这就意味着对已投保的每100元钱国家将有7.23元的赔付，否则政府对农民养老金的给付承诺将无法兑现。事实上，从投资的实际回报率看，“1993～1997年的投资收益率是负的”，即在此期间，“积累基金的实际价值低于他们(投保者)付出的保费”。^[22]

三、健全中国农村社会保障制度的政策建议

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，现阶段健全和完善我国农村社会保障制度是我国当前一项刻不容缓的任务，它不仅关系到广大农村居民的根本利益，同时也对我国经济和社会的和谐发展具有重要的影响。

1.健全中国农村社会保障制度的对策构想

中国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。中国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况，迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。如何建立农村社会保障的问题，是我们必须解决的问题，也是我们迫切需要解决的问题。因为它关系到农村未来的发展和稳定问题。建立农村社会保障体系是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要农村集体与广大农民的积极支持。具体来说，要加速建设中国农村社会保障体系，主要应注意解决好以下几个问题:

(1)发展农村经济，增加农民收入

农村社会保障问题的最有效解决办法是发展农村经济，增加农民收入，提高农民自我保障能力。因此，首先应以金融改革为突破口，促进城乡非农产业发展。要提高农民的收入，关键在于将农村富余劳动力转移到城市和农村非农产业。发展劳动力密集的中小企业能够给农村劳动力的转移创造最大的就业机会，但是由于缺乏有力的金融支持，贷款难，因而发展受到限制。建议尽早制定有关法规，支持能适应中小企业发展需要的多种所有制的金融组织。同时，也应建立健全全国统一的大市场，推动农村产业结构调整。

(2)从实际出发，因地制宜，积极稳妥地拓宽农村社会保障制度的覆盖面

建立完善的农村社会保障制度是一项复杂的系统工程，影响因素多、涉及面广，不能一蹴而就。中国目前城镇职工社会保险的一些做法和经验，都不能照搬过来解决中国农村社会保障问题。完善中国农村社会保障制度只能从农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，借鉴中国城市和国外社会保障的经验教训，从局部入手，逐步推进，走渐进式的发展道路。在经济较为发达的农村地区，应尽快建立保障项目较为完善的社会保障体系。而在一般地区，应先从养老保险和医疗保险入手，创造条件逐步展开。对经济落后的贫困地区，要把社会保险和社会救济工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险。保障范围由小到大，项目由低到高，投保时间、投保年龄、投保额彻底放开，集体补助由国家引导，集体和企业自定。总之，拓宽农村社会保障制度的覆盖面应循序渐进，以适应当地经济发展水平与群众心理上、物质上的承受能力。

(3)逐步提高农村社会保障的社会化程度

社会保障的社会化程度取决于生产的社会化程度。在中国农村多数地区生产社会化程度还比较低的情况下，盲目提高农村社会保障的社会化程度只能阻碍其发展。因而建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，应是完善中国农村社会保障制度所必须坚持的原则。这也是世界社会保障制度改革的潮流。农民个人缴费划入个人账户，会让农民既有安全感，又有自主感，有利于调动广大农民群众参加社会保障的积极性。但建立个人账户与提高农村社会保障的社会化程度不应对立起来，在设立个人账户的同时，还必须有一块社会统筹基金，以发挥社会互济功能，在目前的条件下，基金还只能主要来自于政府补助和集体经济的积累。

(4)健全农村社会保障体系

①应使社会保障的项目比较完备。社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利都应是农村社会保障体系的组成部分。当然，由于各地农村经济发展不平衡，不同的地区，甚至是同一地区的不同乡镇之间，各保障项目在保障体系中的地位可以有所不同。②构建多层次的社会保障体系，以弥补单一层次的农村社会保障模式不能适用各地要求的不足。可行的办法是，建立以中国法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭储蓄保障为补充的多层次的保障体系。基本社会保障以全体农村社会成员为保障对象，不论是否从事农业生产活动都必须参加。其资金来源遵循国家引导、集体补助、个人负担的原则筹集。基本社会保障基金可先实行县级统筹，逐步过渡到省级统筹。乡村集体保障由乡村集体经济组织和乡镇企业根据自身的经济实力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体积累和乡镇企业税后利润中提取，由社会保障机构管理，记入个人账户，以增强农民抵御多种风险的能力。个人储蓄积累保障基金由农民根据自身情况自己选择投保机构。

(5)建立科学规范的管理体制

①要明确民政部门是代表国家行使农村社会保障管理权力的统一主体。尤其负责制定农村社会保障制度规划、收费标准、支付标准及实施办法。②应成立农村社会保障具体办事机构，由其负责社会保障基金的征收、管理经营和使用，策划社会保障基金的保值、增值。还应成立由多方代表组成的农村社会保障监督委员会，检查、监督农村社会保障工作，并将有关情况公之于众。总之，科学、规范的农村社会保障管理体制应是分工明确、权力划分清晰的管理，彼此相互制约又相辅相成的管理模式。

(6)确保基金保值增值

能否确保社会保障基金的保值增值是农村居民对农村社会保障树立信心的关键。因此，农村社会保障基金的保值增值问题是农村社会保障基金管理的核心问题。从中国社会保障改革的方向和世界社会保障改革的潮流来看，建立个人账户，按个人账户储备积累的总额确定保障基金的发放标准，是建立农村社会保障制度的基本要求。建立个人账户就意味着不论集体补助多少或有无补助，连同个人交纳的部分，都归到投保人的个人账户上。这种方式对于增强农民在保险基金上的安全感和自主感，调动广大农民参加社会保障的积极性，都是大有益处的。按照国际上通行的做法，保障基金的结余基金使用首要的原则是必须保证安全性，其次才是效益原则。从中国的实际情况来看，委托国家社会保障管理机构集中统一到财政部门直接办理购买国库券和国家特种公债，是一种既安全又有效益的保值增值手段。这种手段不仅能取得群众的信任，而且还可以支援国家建设。

(7)加强农村社会保障制度的立法工作

社会保障的性质在于它的政府强制性和非营利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利，目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共有共享经济发展成果，达到富国安民。所以不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对9亿农民的未来，我们从现在起必须加快农村社会保障立法工作，依法、以法建立农村社会保障制度，筹集农村社会保障基金，确保基金使用安全、高效，这一切如果没有强有力的法制手段是不可想象的。

2.中国农村社会保障的现实选择

建立农村社会保障制度的目标和方向是根据建立农村社会保障的指导思想和原则要求，在全国范围内建立一个科学、系统、规范，包括养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险和社会福利、社会救助等全方位的、城乡一体化的具有中国特色的农村社会保障体系，使农村劳动者和全体社会成员在面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸多困难时，能够得到最基本的生活保障和救助，能享有老有所养、病有所医、失业有救济等，最终实现“全民皆保险”，成为发展社会主义市场经济的一种重要的“稳定器”和“减震器”。

但是，上述目标的实现需要一个较长期的过程，前面的论述已经表明，在中国绝大多数农村地区，目前尚不具备全面实施现代社会保障制度，尤其是社会保险制度的条件。但在旧的农村社会保障体系已经愈来愈不能适用于中国社会结构转型的要求与农民的现实需要的新形势下，如何在既不违背农村社会保障体系改革的总目标，同时又与现阶段中国的基本国情及农村的具体情况相适应的前提下，建构一种过渡形态的农村社会保障体系就显得非常必要。与城镇居民一样，年老、疾病、贫困等，也是农民可能遇到的最重要的生活障碍，农村社会保障制度的现行选择，应围绕这些展开，在难以实施社会保险的情况下，探索使农民安全度过生活危机的保障模式。就养老而言，采取一种家庭养老、集体帮助和国家补助相结合的方式，同时实施个人养老储蓄计划，对农民而言，是可行的。疾病保障可选择大病费用社会统筹模式。另外，对农村贫困人口实施最低生活保障制度。此外，应对农村大量人口向城市转移而出现的部分老人无人照料的情况，发展社会服务事业，农村中互帮互助的传统也应继续发扬。

(1)多途径解决农民“老有所养”的问题

虽然中国大多数农村尚不具备开展社会养老保险的条件，在家庭保障、个人自我保障已经不能满足养老需求的情形下，农村现阶段养老保障可选择“家庭及个人自我保障为主、社会支持为辅”的保障模式，其中社会支持包含的内容较广，可包含集体帮助、国家救济、政策扶持、社会服务等多方面的内容。

长期以来，中国农村的老年保障形式是家庭养老。为此，要重塑家庭文化，夯实家庭保障。家庭是社会的基本细胞，养育小孩、抚养老人是家庭的责任，这在法律上是有根据的，1996年10月，中国实施的《老年权益保障法》，对老年人被赡养的权利做出了明确的规定，子女对老年人的赡养成为义不容辞的责任。这对城乡居民都是一样的，只是城市职工由于有社会性养老金、退休金，子女对老人的赡养主要体现为精神赡养和日常生活照料;农民没有社会性养老金，子女对父母的赡养将是全面的。当然，随着经济结构的转型，农民的养老方式也会向以社会性养老为主转变。在当前形势下，要搞好家庭保障，必须做到如下几点:①重塑孝文化，把中华民族的传统文化发扬光大;②深化农村税费改革，理顺农村分配关系，减轻农民负担，发展农村产业经济，切实增加农民收入，以提高农村家庭保障能力;③提倡邻居互助合作精神，传承家族文化;④用村集体的公共收入取代以前的家族中的租田收入，兴办村级公益事业。

在强调家庭养老的同时，农民本人应当顺应时代的变化，强化自我保障意识，力争在丧失劳动能力之前，为自己积攒一笔用于未来养老的资金。这笔资金采取个人账户积累模式，资金全部记入个人账户，资金可委托专门的保险机构或商业保险公司进行管理。根据目前经济条件和农民的思想觉悟水平，在农村搞社会养老保险，只能是完全积累制。既然是完全积累制，必须坚持“实账户”，不能搞个人空账。任何机构、部门或个人，都不许挪用农村养老保险基金。

在现阶段农村养老坚持“家庭及自我保障为主”的同时，应不断增强集体及社会的责任，以适应传统保障向现代保障转变的需要及形成全体社会成员统一的社会保障体系。家庭保障毕竟是一种自然保障机制，个人保障亦不充分，家庭保障与农民的自我保障制只有与社会支持相结合，才能为农民老年生活提供最起码的保障。由于农村人口不断向城市转移，留在农村的老人赡养问题变得日益突出，这部分人的生活来源可依靠个人原先的积累和子女的援助，但日常生活却难以自行解决。乡村集体组织应通过发展社会服务事业，为这类老人提供基本的日常生活服务，形式可以是上门服务，也可以是通过养老院集中收养并提供相应服务。^[23]

(2)恢复与重建农村合作医疗制度

中国农村合作医疗制度，是农民在自愿和互济的原则下建立起来的一种初具医疗保险的社会性质的社会保障制度。基本特点是，农民个人与集体在一定范围内共同筹集医疗基金，参加合作医疗的农民，患病时所需的医疗费用，由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担。它与城镇的劳保医疗、公费医疗共同构成医疗保障制度的三大支柱，也是中国农村社会保障体系中的重要组成部分。农村合作医疗，早在20世纪50年代就已出现，曾一度盛行于中国绝大多数农村地区，深受群众欢迎。20世纪80年代以来，农村集体经济的形式发生变化，合作医疗未能适应新的形势而处于低谷。由于农村的合作医疗制度在全国的绝大多数地区已名存实亡，虽经恢复和发展，目前覆盖面仍不足10%，再加上长期以来国家对农村医疗卫生事业投入不足，农村医疗卫生事业基础十分薄弱。另外，由于绝大多数的农村人口缺乏健全的卫生服务网和完善的医疗保障制度，使得长期以来农民看病难、看不起病、因病致贫、因病返贫的问题普遍存在。

在农村尚不具备普遍建立医疗社会保险制度的情况下，为解决农民“病有所医”的问题，应对医疗合作制度进行一系列的改革，当然这种改革不应仅仅是原来的翻版，应该把握以下几点:①正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择保小不保大、保大不保小、保小亦保大等多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡(镇)合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗组织体系。就合作医疗的内容而言，目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式都可以并行发展，但应以合医合药为主，因为这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要。②合理补偿医疗费用。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例。既要考虑让群众普遍受益，又要考虑对大病、重病患者的重点补偿，保障农民个人乃至家庭不致因病而陷入长期贫困之中。一般而言，医疗费用的报销比例可控制在35%～75%的范围内。

(3)全面实行农村最低生活保障制度

农村最低生活保障制度是国家和社会为了保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。过去的社会救助制度，所涉及的对象仅仅包括鳏寡孤独、老弱病残等特殊群体，且保障标准具有随意性，已不能满足改革以来形势发展的客观需要。建设农村最低生活保障制度，需要注意以下两点:①合理界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象的确立应以最低生活保障线为依据，农村最低生活保障制度应达到既保障农村贫困家庭的基本生活又不养懒汉的效果。因此，核定保障对象需要结合贫困形成的原因。重点应对那些因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据有关方面的调查，需要保障的对象一般占农村总人口的5%～6%。②科学确定最低生活保障线标准。可以县(市)确定最低生活保障线，最低生活保障线不宜“过高”或“过低”，过高会助长部分人懒汉的思想，长期依赖救助;过低则不能保障当事人最基本的生活需求。因此，确定农村最低生活保障线标准的基本要求为:既能保障农村贫困人口的最低生活，又能防止因保障标准过高而形成养懒汉的倾向。需要考虑的主要因素是维持农民基本生活的必需品的数量和价格、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡村集体的承受能力以及物价上涨指数。各地最低生活保障线不是固定不变的，应在综合考虑上述主要因素的基础上，确定一个较为科学的、可行的最低生活保障线标准。

【注释】

[1]陈少晖:《农村社会保障:制度缺陷与政府责任》，《福建师范大学学报》，2004年第4期。

[2]郑功成:《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年版。

[3]《中国社会保障论坛2001国际学术研讨会综述》，武汉大学社会保障研究中心网站，http://www.csss.com.cn.

[4]杨书章，郭大平:《中国社会保障问题研究》，中国人口信息网，http://www.cpirc.org.cn.

[5]赵复元:《建立农村最低生活保障制度的综述》，中华人民共和国财政部网，http://www.mof.gov.cn/news.

[6]于秀丽:《中国社会保障制度模式选择理论述评》，法律教育网http://www.chinalawedu.com．

[7]于秀丽:《中国社会保障制度模式选择理论述评》，法律教育网http://www.chinalawedu.com．

[8]《中国社会保障论坛2001国际学术研讨会综述》，武汉大学社会保障研究中心网站，http://www.csss.com.cn.

[9]郭海清:《建立农村居民最低生活保障制度的最大难点与解决办法》，《经济师》，2004年第1期。

[10]范利祥:《让“低保”农民有尊严地活着》，《中国改革》，2004年第11期。

[11]于秀丽:《中国社会保障制度模式选择理论述评》，法律教育网。