县乡级人口普查组织模式之我见

县乡级人口普查组织模式之我见

薛　丹

一、普查组织模式的重要性及“六普”组织模式的成功之处

全国人口普查是一次大型综合性普查，其数据要为实现可持续发展战略、构建社会主义和谐社会，提供真实准确、完整、及时的人口统计信息支持。如此责任重大、意义深远的普查工作，必须要由权责清楚、责任明确、运转协调的普查组织方式和内部运行机制来统筹规划。

在综合以往普查经验的基础上，第六次全国人口普查国务院采取了“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则，按照“条块结合”的方式，由各级人口普查领导小组及其办公室统一领导组织实施的模式。国务院、省、市、县成立了第六次全国人口普查领导小组，负责本级普查的组织和实施。普查领导小组办公室设在各级统计局，具体负责普查的日常组织和协调。第六次全国人口普查组织实施的成功之处是：一是与以往各项大型普查一样实行的是全国统一的领导，确保了普查进度。使各项工作能够在政府统一领导下逐步顺利的实施。二是按行政区划组织实施，明确了各级政府和普查办的责任，保证了普查工作得以层层落实。三是动员了全社会力量开展普查工作，更进一步地树立了统计的权威，也提高了统计的知名度。

二、六人普县乡级组织模式及优劣点分析

县级组织模式：综观我国历次国情国力普查工作，中央及地方采取的是一脉相承的组织模式。第六次人口普查也不例外，各级政府都是由统计部门作为牵头部门来组织实施的。相比于国家、省、市级人口普查工作，县级人口普查有它的特殊性。县级政府是组织人口普查工作最基层的地方政府，是将普查理论和方案运用到普查实践的主要环节，是把上级人口普查工作精神贯彻到乡（镇、街道）以及村居的中间桥梁，对于贯彻上级普查方案、进行业务把关、加强上下联系、协调左右关系起着十分重要的作用。因此，县级普查工作的好坏直接影响普查质量的高低和普查工作的成败，而其中运转协调的普查组织模式则是做好一切工作的前提。

以鹿城区为例，在第六次全国人口普查工作中，按照全国统一部署，鹿城区成立了以常务副区长为组长，区公安分局、区人口计生局、区统计局负责人为副组长、共30个部门组成的领导小组，负责普查工作的组织和实施。普查领导小组办公室设在区统计局，具体负责人口普查的日常组织和实施等工作。在具体组织实施过程中，在综合试点、动员大会、大型广场咨询、入户登记重要阶段，区政府主要领导都须出场。同时成立了以政府牵头的各种形式的督导组，负责督导各阶段普查工作的落实，起到了很好的政府效应。

但是以统计部门作为牵头单位的县级人口普查组织模式，往往会导致县级统计部门的工作责任和工作压力过大。县级统计部门是业务部门，平时工作以统计报表、统计咨询、统计监测和提供统计预警分析为主。作为一项大型普查的牵头部门，统计局的综合协调能力欠够。政府有关文件中，对于领导小组成员单位没有明确的分工或分工不细，成员单位参与普查的力度非常有限，往往认为是统计局的事。大部分成员单位就只是在文件上挂个名而已，有的从不参与任何工作，有的只是开个会，有的甚至是开会也不来，随便叫一个人来开会，也没有提出任何建设性意见，更谈不上积极主动配合普查工作、主动帮助协调解决与本部门有关的普查问题。如在单位清查时相关部门提供给普查办的人口数据库基本上没有经过整理的，与实际相差很大，区普查办在整理时要花费很多的时间和精力。作为普查领导小组成员单位，本身就是普查的组成部分，应该积极主动地配合并参加人口普查工作。实际情况是这些本该由相关部门做的工作却由普查办承担。相当多的部门还认为人口普查只是统计局的事，与其他单位无多大关系，即使工作中的配合也是敷衍了事，简单应付。这样就直接导致统计部门责任过大，本该是政府行为、由全社会共同参与的人口普查又变成了统计局（普查办）单打独斗的事情。统计部门素有一支吃苦耐劳、严谨求实、无私奉献的队伍，单打独斗并不怕，怕的是在一些普查重要阶段工作上、在与相关部门协调工作上的“心有余而力不足”。

乡级组织模式：第六次全国人口普查采用按现住地登记的原则，人口普查按照划分的普查区域进行。普查区划分以村民委员会和居民委员会所辖区域为基础，做到不重不漏，完整覆盖全国。

由于国家和省、市、区第六次人口普查领导小组都是以统计部门作为牵头单位，所以此次普查中乡级人口普查工作基本上都是由统计线的人员具体承接。温州市11个县（市、区）中，10个县（市、区）人口普查工作由乡（镇、街道）统计线人员具体承接，分管统计领导担任人普办主任，经济科科长作为具体实施人员。唯有鹿城区是根据人口普查的业务特点做好人员准确对接，实施由乡（镇、街道）计生（民政）线人员具体承接人口普查任务，分管计生（民政）领导担任人普办主任、计生或者民政线人员承接人口普查任务，计生或者民政线人员承接人口普查任务相比于统计线人员更为熟悉辖区人员分布和人员情况。

但是，乡（镇、街道）计生线也好统计线也好，都不是负责乡（镇、街道）综合协调工作的科室，在发挥协调能力时力度不够。先说以计生、民政为主体的社会事业发展线，分管计划生育工作的领导一般都由乡（镇、街道）政府副职或新提拔副职担任，就领导权威而言，他们大都属于班子中的“弱势群体”，担纲综合协调具体组织实施工作，缺乏必要的领导权威。在此情况下，由他们主要负责人口普查工作，工作难度较大，有时可能会力不从心。计生办人员和统计信息中心人员，都是擅长有专业特点的工作，业务能力很强但缺乏综合协调能力。平时工作任务重，人员力量不够，这两类人员作为人口普查工作人员，他们自己的本职工作都还是兼着的，不易全身心投入另一项工作，腾不出也抽不出力量集中搞普查。因此，乡（镇、街道）计生和统计人员可以作为业务骨干参加人口普查，但一定还要有另外一个具备综合协调能力的科室作为主要承接科室。

三、对于今后县乡级人口普查组织模式的设想

（一）县级人口普查组织模式设想

组织好人口普查是县级政府义不容辞的责任。在以后的全国人口普查中，建议县级的人口普查工作由县级政府办公室作为牵头部门具体负责实施。县级领导小组设在县政府府办，县政府办派专人负责，全职办公，协调普查各项事宜。相关成员单位统计、公安、计生、民政等抽调人员集中办公，分块负责各自职责范围内的普查工作，全程参与、统一调配。统计部门充分发挥专业优势，扎实做好普查工作的方案设计、业务培训、技术指导、数据处理等工作；公安部门认真做好普查前的户口整顿工作、相关行政登记资料的提供工作，以及普查现场登记阶段的配合协助工作；人口和计生部门协调制定，有利于开展普查登记的相关政策及有关资料的提供工作；宣传部门配合人普办认真制定宣传计划，积极组织区级各新闻单位参与人口普查的宣传动员工作，通过宣传做好对调查对象的释疑解惑工作，取得广大调查对象的理解，为普查工作创造良好的环境；财政部门保证普查经费的落实；民政部门及时提供行政区划变动情况及相关行政记录资料等等。领导小组成员单位的其他部门同样要及时提供区人普办所需要的各种信息或资料，或给予工作上的方便与支持。根据人口普查各阶段工作特点要求，领导小组相关职能部门做好业务准确对接，其他部门协助。比如在业务培训阶段和数据处理阶段，以统计部门的工作为主；在户口整顿阶段，就要以公安部门的工作为主；宣传月、宣传周阶段，就要以宣传部门的工作为主等等。

县级人口普查工作由县级政府办公室负责组织和由统计部门负责具体组织实施，其工作过程与结果都是截然不同的。如果是政府搞的普查，统计部门就不会为了筹集经费、落实办公场地和得到常住人口数据库和出生死亡人口数据库而要三番五次的找领导、找相关部门。很多事情就会迎刃而解，工作效率会大大提高。统计部门就会腾出更多的时间来用于普查业务技术指导和数据处理等工作。

在由县级政府办公室牵头组织实施普查工作的同时要建立普查领导小组考核机制，加强对普查工作的监督。县级政府必须将普查工作纳入重要议事日程，并建立完整的普查责任制，才能组织好人口普查。除自上而下层层签订人口普查工作目标管理责任书外，还要由政府出面加强对人口普查领导小组成员单位的考核，内容包括单位领导对普查工作的重视程度、抽调人员的情况，配合普查工作的程度及提供资料的准确程度等。历次的人口普查都是作为对统计部门年度考核的重要内容，缺乏对其他领导小组单位的考核机制。如果给人口普查工作领导小组成员单位给予一定的配合普查工作的考核分值，可以使成员单位在平时更加注意履行好本部门的普查岗位职责。

（二）乡级人口普查组织模式设想

人口普查的主战场在基层，如何整合乡（镇、街道）和村居人员，组建一支强有力的基层普查力量，是确保普查每一环节、每一项工作顺利推进的关键。

建议县级政府发文要求乡（镇、街道）人口普查领导小组组长由乡（镇）长或街道主任担任，具体工作最好由党群副书记负责，其他涉及分管领导配合。就个人影响力，综合协调能力、人事整合能力而言，党群副职是最好的人选，他们既可影响乡（镇、街道）人事的调整，又可较好地制约村一级执行。分量不一样，执行落实起来分量自然不一样。具体业务由综治一线牵头实施，抽调统计、计生和流动人口管理骨干以及大学生村官具体落实工作。建议大学生村官或驻村干部担任普查指导员。同时，充分利用基层村居比较完善的计划生育联络员队伍、村居会计队伍、协管人员队伍，还有群团协会组织等，将他们充实到普查员队伍中。同时要建立乡（镇、街道）人口普查工作考核和奖励机制。将平时工作与单位月度、年终评先创优相结合，每月对在人口普查中工作突出的人员进行奖励，提高普查办人员工作积极性。这样的组织模式与考核激励机制，将会发挥出明显效果。

温州市鹿城区人口普查办公室