对如何搞好“空挂户”普查的几点思考

对如何搞好“空挂户”普查的几点思考

马家骁

什么是“空挂户”？所谓“空挂户”，一般理解，是指公民只单纯将户口迁入某地后，实际居住、工作却在另一地点，最简单地说就是“户在人不在”。“空挂户”最基本的特征表现为仅有户口而实际却无人居住。

从这次下城区第六次全国人口普查的实际操作来看，“空挂户”的类型主要有空挂在居民户的“空挂户”和空挂在集体户的“空挂户”；有人才市场和公共建筑物中的“空挂户”；有些为空挂在没有实际地址的门牌号上，有些甚至挂在新建的公共场所或马路上，并没有任何住房与之相对应。但从总体来看，单位空挂的“集体空挂户”与居民家中空挂的“家庭空挂户”是主要的空挂形式，其中空挂在杭州市人才交流市场的、浙江工业大学的“空挂户”是全区规模最大、人数也是最多的。

一、“空挂户”形成的原因分析

通过第六次全国人口普查实例分析，我们认为形成“空挂户”的原因虽然是多样的，但归纳起来主要有以下几种。

（一）人才引进

人才市场集体户口人员以历年来高校毕业生为主体，人口情况特点明显又相对复杂。不少大学生毕业后外出找工作，把户口和档案暂时托管在人才交流市场形成了“空挂户”。外地大学生经过考试、选拔和竞争，被本市的机关、国有企事业单位录用，因录用单位无法落户，本人也未购买住房，这部分人员的户籍也只能挂在人才市场，可以说这是伴随现行就业政策而产生的“空挂户”。高学历、年轻化是这一群体的显著特点，同时，这批人员工作单位更换频繁，人户分离且流动性很大。位于下城区天水街道的杭州市人才市场，目前就有此类空挂户口21840人。

（二）名校效应

“户口跟着名校走”的现象滋生了大量“空挂户”。中心城区往往拥有良好的教育资源，家长都向往子女到质量高的学校就读，根据杭州市现有中小学入学分片就读的政策规定，小孩要想在辖区的中小学就读必须是同时拥有户口本和房产证的家庭。如果仅有户籍没有房产或者仅有房产没有户籍，都将收取一定数额的择校费，一些重点名校即使愿意交纳赞助费也未必能就读，如果“二证”都不具备，原则上是不能在施教区中小学就读的，也就是说，空挂户口不仅可以给家庭带来免交择校费的好处，更重要的是拥有了择校的优先权利。为此，不少名校附近的居民即使已经搬出本地区居住但宁愿“空挂”也不迁户口；更有很多家长，为了符合就近入学的条件，想方设法将其与孩子的户口挂靠在该学校周围的亲戚、朋友家，形成名副其实的“空挂户”；还有个别居民为了能进入名校，不惜成本，买下名校附近的房产，并马上办理迁入户口手续，使孩子今后能够顺利进入附近的学校，但一旦孩子毕业，又将房产卖给和他一样希望进入名校的居民，并循环往复，多次“倒房”，形成多个“空挂户”，并“越挂越空”。这种情况在下城区的安吉路实验学校、长寿桥实验学校等附近尤其明显。在这次人口普查中，就发现有“空挂户”的户籍资料登记的门牌号竟然是学校附近的公共厕所的极端事例。

（三）拆迁搬家

下城区地处杭州市中心，近年来由于城市规划和旧城改造、道路扩建等原因，越来越多的居民搬离原居住地。一些居民会因在外过渡或新的安置房离市中心比较远，拆迁后来不及或不愿迁走户口的，尽管在户籍所在地已经无房，很多居民仍然保留原居住地的户籍，形成大批的“空挂户”，甚至于一些原居民住房在经过新的城市规划和旧城改造后已经是商业用房、公园、绿地、马路等场所仍然有不少的“空挂户”。

另一种情况则是由“一户多房”，新生出无数的“空挂户”。随着社会经济的发展、居民生活水平的不断提高，越来越多的居民因购置新房搬离原居住地，但户籍没有相应迁出。有些居民有多套住房，新旧房轮流居住，常常是居住地无户口，户籍地无人住。有些居民已经搬迁多年，原有住房已经出租给他人居住，但因为考虑到孩子教育或嫌麻烦等一些原因，仍然没有将户口迁到新的居住地，为此，因买房搬家而形成的“空挂户”也不胜其数。

（四）房屋交易

分两种情况。第一种情况，房屋买卖。原户主不迁出户口，新买主又通过关系迁入户口，卖主成为没有房屋所有权、也不居住在此地的“空挂户”。尤其是一些“学区房”，存在一套房子多次买卖，一套房子挂了多个户口的情况，形成多个“空挂户”。在这次普查中，我们就遇到过不少现房东不知道自己的产权房名下到底登记有多少个户口的情况。第二种情况，房屋租赁。很多居民一户有多套房子，自己居住一套，同时租出闲置的房屋，出现了自己住的房子没户口，有户口的房子却出租，因而形成“空挂户”。

（五）婚姻嫁娶

许多独生子女结婚后，双方的户口仍留在各自的家中，形成“空挂户”；还有很多结婚成家的男女，因户口在城市中心城区，即使购置了新的房子，也不愿迁移户口，形成“空挂户”；还有已经离婚的夫妻，尽管双方已经解除了婚姻关系，但离开的一方没有迁移户口，形成“空挂户”，普查中我们也发现有不少这种情况。

（六）其他原因

一是应销未销形成的空挂户，如参军入伍、死亡等应注销的户口未及时进行户口注销。尤其是有的居民死亡后，其家人为了纪念亲人而不去公安派出所注销；有的是其家人想获得政府补贴而保留死亡人员户口，不主动到公安派出所注销死亡人口，形成特殊的“空挂户”。在此次普查中就发现有的居民已经死亡十多年，也没有注销户口。二是大中专院校学生毕业后，工作单位暂未落实，户口仍留在学校。三是一些大中型企业改制、破产、倒闭后，职工外出就业，但户口仍空挂在原单位。

二、做好“空挂户”普查的主要方法

由于“空挂户”的存在，势必造成普查登记时难觅其踪、难见其影、难掌握其情、成为人口普查最大的难点。为确保人口普查数据的准确性，各级普查机构应加强多部门协作、协调与配合，切实履行好各自职责，共同做好“空挂户”的普查登记工作。我们的做法如下。

一是充分利用公安部门户籍资料中的“人户分离”信息，取得与“空挂户”的联系。公安部门掌握的户籍资料中包括“人户分离”人员的有关信息，可以在户口整顿和清查摸底时提前加以利用，提高正式入户普查时的登记率；同时，可以借助派出所为居民办理第二代身份证时换证的登记资料，及时登记相关信息，用于“人户分离”人员的查找、联系和调查。

二是充分利用民政部门对社区居民的“66810”信息服务平台，从“66810”系统中取得辖区居民的信息资料。在下城区社区日常管理比较完善的，每个社工都会按照规定及时对自己的责任片区的居民信息变动情况在“66810”服务平台上进行维护更新。普查人员可以从该系统中找到“空挂户”的联系方式，有利于进行人口普查。

三是发挥房屋管理部门的优势，与建设、房管、物业等部门实现资源共享。可以由单位房管部门协助对“空挂户”职工调查。因为单位房管部门掌握的职工房屋和居住情况比较全面、准确，可由单位房管部门的工作人员配合普查人员对单位的“空挂户”进行调查。针对新建住宅小区、高层楼宇、“城中村”等“人户分离”现象突出的地块，采取电话或短信预约方式，与住户约定上门登记的具体时间，避免吃“闭门羹”而浪费人力；对“外出户”、“空挂户”，则要发挥居民区楼组长和物业管理公司的作用，通过邻居、亲友或公安派出所核实其动态情况，保证无一遗漏。

四是对于大集体户的“空挂户”，如杭州市人才市场。我们的做法是在人普工作开展之前，就将市人才市场的人普工作放在重要的位置，研究制订工作方案，明确各级在普查工作中的职责与任务，建立起纵向的普查工作责任制和横向的部门协调沟通机制。具体做法是由区人普办负责进行人普工作中各个环节的业务培训，并给予人才市场一定的工作经费补贴，在一定程度上予以工作上的保障，并调动其普查工作积极性；由天水街道人普办负责数据汇总和普查质量把关，强化日常指导和督查工作；由杭州市人才市场成立专门的人普工作小组来承担空挂在人才市场的所有“空挂户”普查任务。在对人才市场人普工作中，我们坚持多措并举，创新普查工作方式。

在人普工作前期，建立基本信息库。从人才市场档案管理系统中整理出所有户籍人员的基本信息，包括姓名、性别、联系电话、身份证号码、工作单位、通信地址等信息，建立户籍人员基本信息库，为后期的普查登记提供重要的基础资料。

在户口整顿和普查登记阶段，开设人口普查便捷、高效的绿色通道。人才市场在解决户口调查“上门登记、入户询问、当场填报”这个看似不可能完成的难题中，千方百计创新调查方法，在以电话联系调查为主，短信联系为辅的基础上，充分利用现代网络手段，依托“杭州人才网”在全市、乃至全省、全国较大的影响力和辐射面，用醒目的红色在网上刊登《关于要求人才市场户籍人员协助搞好人口普查工作的通知》。在通知中，对人才市场人普工作的基本状况、基本要求、人普的时间安排等情况进行了说明，并在通知中设置可以直接链接的“已落户杭州人才市场集体户口人员普查登记请进”，在链接的页面里设计好需要填报的信息表格，大大方便了被调查人员的信息填写、登记、传递，取得了明显的工作效果。

在快速汇总阶段，专门开发录入专用程序。为提高汇总录入工作效率，保证人才市场户籍资料的准确，利用人才资源，开发、制作了专门的软件程序。这套程序可以同时进行多人操作，大大提高户籍资料对照检查过程的效率，节省时间，而且不容易出错，很好地解决可能在登记以及汇总中出现的漏、错等情况的发生，为确保数据质量奠定了基础。

三、对今后开展对“空挂户”普查工作的几点建议

“空挂户”现象对人口普查来说是个棘手的问题，根据第六次全国人口普查工作实际，对如何做好“空挂户”普查提出如下建议。

一是广泛开展宣传发动工作。宣传动员是做好第六次人口普查的重要前提。做好宣传工作，不仅要从多方位、多角度的开展宣传，更要长久性、持续性的开展宣传。要通过各种形式和手段把人口普查宣传做到进机关、进企事业单位、进社区、进学校、进家庭，多层次、全方位地开展立体化宣传动员。只要宣传到位，不管“空挂户”、“有多处常住地户”等现象有多少，至少可以让其知道他所居住地要进行人口登记。普查机构要在市民日常接触的宣传媒体（电视、报纸、网络等）的显眼时段，位置进行宣传，让广大群众在接触这些载体时首先能够看见“人口普查”。此外，还要针对“空挂户”的实际，加强对户口登记工作的法规政策、人口普查重要意义和目的的宣传，宣传工作要做到家喻户晓、人人皆知。

二是加强户籍整顿力度，建立“空挂户”信息登记制度。要加强领导，强化引导，鼓励“空挂户”主动办理户口迁移，尽量做到“应迁尽迁”、应销尽销。特别是针对符合政策条件，也没涉及利益的“空挂户”，要通过宣传引导、服务到位、简化手续等方式鼓励进行户籍迁移，避免与减少空挂现象。如确实因特殊情况不能迁移的，要填写《告知单》转户口所在地派出所，并在《人户分离（空挂户）户口登记簿》上登记清楚，另册管理，户口所在地派出所接到《告知单》后，要将该人的现住址、联系电话等在相关表格上及时进行登记。

当然，作为人口普查机构必须做好两手准备，既要求通过做好户籍整顿工作，尽可能的理顺调查对象的户籍和居住关系，但又不能完全依赖于户籍整顿的效果，户籍整顿不是万能的，根据现有的户籍制度政策，不可能一步到位，使该迁移的全部迁移，空挂的全部取消。

三是加强名校集团化，实现优质教育公平。“为了自己的孩子上学，户口跟着名校走”无疑是教育“劣政”的一个衍生物，“空挂户”现象的一个源头正是教育领域的“劣政”。所以，清理“空挂户”现象，还需从清理教育劣政做起，正本清源，实现教育资源分布的合理化和享受优质资源的公平化。下城区在实施的嫁接办学、移植办学、联盟办学、城乡互助等再生性集团化办学模式，初步形成“名优特”三位一体、共生共长的集团化办学格局，不断提升区域教育品质，以强扶弱，强校输出优质教育资源，强弱之间经过议定彼此融合、夹杂，催生新的优质基因，使优质教育资源得以有效急剧扩展。近几年推行的名校集团化，就是为了尽量满足群众就近上好校、名校的愿望。

四是完善信息通报制度，畅通信息管理和传递渠道。作为当前“空挂户”规模最大、人数最多、结构最复杂、普查难度也最高的载体，人才市场的性质比较特殊，因为人才市场的“空挂户”大多身在天南海北，千里之外，分布在全国各地，乃至国外，这种情况，给这次人普工作相关信息调查带来了巨大的难度和压力，因此，要加强人才市场的人才资料管理，适应新形势下人口分布、流动的特点，制定有效、科学的户籍制度，公安部门、计生部门和人才市场应三方联动，加强对户籍管理工作的日常管理，使人才市场的户籍管理更为规范，人才信息更为完善，资料更新更为及时。作为人才市场的管理部门：第一，建立人才户籍监管机制，即与“空挂户”的实际居住地建立定时联系，互通信息，对于符合在现居住地落户条件的人群，实施监管，督促其办理户口迁移手续，加强人户一致的管理，减少“人户分离”所带来的诸多不便；第二，实行大学生档案户籍托管年限不宜太长，应限制托管年份，严把户口及档案“进、出”关；第三，对已经婚嫁的人员，应做到“户随人走”，将其户口及时转到现住地或配偶户口所在地，可以在一定程度上减少“空挂”现象的产生。

杭州市下城区人口普查办公室