给中国的启示

二、给中国的启示

“十二五”是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的关键时期，环境保护工作任务十分艰巨。社会各个阶层，不论是政府、学术理论界还是普通民众，对我国生态环境遭到严重破坏都非常担忧，这种关注也日益成为大众话题。为了避免人与自然的矛盾的激化，中国迫切需要对环境污染进行综合治理，并对新的工程建设保持谨慎，这需要全社会的大力投入和参与，以做出合理决策。

毫无疑问，悉尼焦油池塘是加拿大最严重的工业污染区，由于它位于城市社区的中心以及濒临入海口的特殊地理位置，整个治理过程相当复杂。尽管如此，加拿大人还是对此满怀信心。由于全球环境问题相互影响，充分学习外国经验极为必要性。STP治理项目也曾请德国专家三次亲临现场考察并给予指导。特别是在技术方案的选择上，学习成熟经验可以让后来者采用同一标准下的相关技术去处理类似的污染问题。例如，对焦油池塘中的PCB化合物采取移除并彻底销毁的方法;而被污染的土地和沉积物则经过生化处理后被彻底封存起来。这些成功的方法不仅可以解除污染物对人类和动植物的危害，而且也使得这些地区能够被再利用。悉尼焦油池塘污染的治理可以为那些更大更难以治理的环境污染区域提供有用的参考。STP问题至少有七个方面的启示值得我们学习参考。

(一)政府行为

首先，政府应对工业污染危机的态度十分重要。政府应该做出及时恰当的回应，而不是回避、闪烁其词甚至欺瞒民众。STP危机被披露后，加拿大政府采取的态度就不恰当，甚至企图掩盖事实真相，敷衍当地民众，这导致民众与政府严重对立，引发了多次大规模的抗议示威活动。更严重的后果是，民众对此后政府的治理行动不再认可，缺乏信心，这直接影响了治理工程的及时进行。在治理工业污染的实践中，政府作用的关键之处在于不能视公众为敌人，而必须尽早帮助他们了解实情，并积极投入制定决策的过程中。鉴于STP危机的教训，我国各级政府在面对环境危机(不论是工业遗留的，还是新工程将会带来的)时，应该及时采取措施，深入调查，然后采取相应的解决问题的措施。当然，政府与民众之间的沟通协调需要一个过程，争论和争议是不可避免的，政府在其中要表现得更为理性和富有耐心，不能让争议占据主导而产生更严重的后果。

政府在面对环境污染危机时必须考虑的另一个重要环节是资金问题。简单地说，就是政府在治理行动上应该投入多少资金，这些资金又应该怎么使用。STP危机的经验是，资金预算除了包括治理项目从规划到完成所需的设备费和人工费之外，还应该包括向民众宣传沟通的费用、对遭受伤害的人们的赔偿费用、治理后再开发利用的投资等。此外，不要一次性投入太多经费，而应该让这些经费在各个阶段逐步获得。在一个阶段经过评估认定确保完成并达到效果之后，才可以开始募集下一阶段承诺的资金。例如，治理STP问题的焦油清理工程投资分为四次，前三次每次投资额都在数千万加元以上，然而治理工作并没有很好的完成，很多工作由于各种原因被取消，钱却因为没有被政府收回而无意义地消耗。又如，我国政府从1998年开始的十年内总共投资600亿元人民币来治理淮河，现在仅仅是控制了淮河的再污染，离成功治理的目标还有很大的距离。中加两国(世界上几乎所有的国家)在治理环境污染方面都面临着一个共同的难题，那就是怎样加强治理资金在治理过程中的有效使用，这需要从法律、制度等角度采取措施。

从经费来源渠道的角度看，加拿大联邦政府在STP危机中扮演了重要角色。省政府和地方政府则全力配合。当然，一开始政府并不愿意花费巨资用于悉尼焦油池塘的治理，特别是联邦政府认为这是历史遗留问题，况且加拿大其他地区也存在类似的污染，于情于理都不应该在悉尼花费过多的资金。在当地民众、环保人士和批评家们的共同反对下，政府对于自身的责任也有了更为清楚的理解，最终决定对STP进行投资。这就涉及另一个话题，那就是政府的责任。

政府应该在整个应对环境危机、治理修复污染的过程中起到核心作用，其中包括对污染状况的评估，治理所需的费用投入，治理工程的环境影响评价和对因污染而受到严重伤害的人群的赔偿。不同级别的政府采取了不同程度的措施。在STP项目中，加拿大联邦政府和新斯科舍省政府对项目的整体进展情况起控制作用，负责承担治理经费;悉尼市政府则负责承担工程所需设备、土地和必要的人工等经费。明确各自的职责分配就可以避免相互推诿。各级政府可以派员平等地成立某些组织以形成一个政府层面的实体，成为政府之间的桥梁，发挥联合协调作用，全权代表政府参与整个过程。事实上，这也是STP危机惨痛的教训之一，各级政府在应对危机上起初就各怀心思，矛盾重重，毫无意义的争论花费了大量的宝贵时间。如果治理的措施制定得及时而且明确，治理工作将会至少提前7年展开，那么对当地环境和居民的危害将大大减轻。

(二)经济手段

单纯依靠行政命令手段固然是可持续发展管理方面的主要措施，但是其执行、实施的成本远高于人们预期的水平。而且，某些政治性强制指令的效率是比较低下的。通过设计和实施经济手段，刺激人类改变行为，是STP危机给我们的又一重要经验。经济手段的定义很多，总体来说是从影响成本和效益入手，使得价格反映全部社会成本，引导经济当事人进行行为选择，以便实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标。经济手段的作用在于影响决策者的决策和经济当事人的行为。在实践中，经济手段与行政命令手段通常被结合起来使用，这样有助于更好地解决资源管理、环境保护等可持续性问题。

经济手段的目的和作用在于纠正外部性问题，使得外部成本内在化，所依据的基本原则是“污染者支付原则”(Polluter Pays Principle，PPP)。PPP原则由经济合作与发展组织(OECD)在1972年提出，它已成为世纪范围内制定环境经济政策的基本原则。近年来，PPT原则除了要求污染者支付达到“可接受状态”环境质量的污染削减成本外，还要求污染者支付由其污染造成的损害成本。在STP危机中，加拿大民众正是依据这一原则，不断要求SYSCO对恶性工业污染负责。SYSCO辩称，造成污染的主要时间段是在20世纪上半叶，那时的工业公司是DOSCO;而SYSCO成立于1976年，且成立之后一直致力于改进炼钢炼焦的工艺技术，对废弃物处理倍加重视，与STP污染并无直接的关系。然而，加拿大民众依然采取经济手段对SYSCO提起诉讼并提出赔偿要求。在经济手段的制约之下，SYSCO无力承担巨额的污染治理费用和赔偿费用，加上一系列生产销售原因，2000年被迫宣告破产。之后，依据“使用者支付”原则，加拿大政府作为悉尼炼钢行为的受益者，成为解决STP危机的责任人。政府的角色由之前的协调者变成处理污染事故的责任主体。

纵观发达国家所采用的经济手段，基本上可以划分为七类，即明晰产权、建立市场、税收制度、收费制度、财政和金融手段、责任制度、债券与押金-退款制度。^[8]每一类经济手段都有各自的优点和不足，具体如何选择和使用上述经济手段制定和实施能够达到政策目的的有效手段，并无一定的标准，只能依照有效性、可行性、公平性、使用效率、社会可接受性等基本原则予以取舍。

(三)公众参与

公众参与是实施可持续发展的关键。可持续发展意义下的公众参与，是指公众接受并宣传可持续发展的思想理念，参加可持续发展战略的实施。公众对可持续发展的参与，不同于对一般活动的参与，也不仅仅是对环保行为的参与。可持续发展的公众参与更广泛、更深刻，不仅包括公众积极参与实施可持续发展战略的有关行动和项目，而且要公众改变思想，建立可持续发展的世界观，进而用符合可持续发展要求的方式改变自己的行为。

STP危机中的公众参与，就不仅仅是停留在珍惜自然、爱护环境的层面，新斯科舍省的广大居民还在更多更深的层面上参与解决STP问题。以前，对于环境破坏和污染的整治，只是环境科学家和工程师的工作，对他们来说只是关于工程开销、工程周期和工程质量的工作。现在，任何将对环境产生影响的工程都成为更复杂的过程，其所需要考虑的内容包括所需费用、工期、质量评估、风险评估、合作关系、工作范围、环境影响、资源利用和设施设备等。在这样的背景下，公众参与对任何工程项目的成败显得尤为重要。特别是工程所涉及的当地社区居民，他们的意识、权利、责任和参与非常关键。

社区，是聚集在某一地域中的社会群体、社会组织所形成的一个在生活上相互关联的社会群体。^[9]对社区居民来说，生存是第一位的需求，社区居民应当拥有安全居住的权利，也拥有为生存而斗争的权利。这些权利应该包括:对于危险的知情权、对决策过程的参与权和建议权等，没有人有权力干涉他人的这些正当权利，政府更应该使这些权利得到保障。

社区居民自身在获得上述权利的同时，也应该履行相应的义务。首先是要树立良好的环境意识，建立正确的环境观，把环境同人类社会、经济发展、政治文化等因素联系起来。大多数西方人有一个很通俗却很有效的环境观念:“环境与社区休戚相关，我们所有人都置身于环境之内正如我们置身于社区之内一样，伤害环境就意味着伤害我们本身。”即便我们认为人类不是生态系统的中心环节，但它是重要组成部分却不容置疑，因此当大自然受到严重破坏之后人类应该竭尽所能地治愈这些伤痕，这在伦理上是没有异议的。其次，需要承担起维护环境安全的义务。公众参与在其中体现了重要作用。这种参与不仅需要各方面的专家和工程技术人员，而且需要环保人士和各界批评者以及每一个普通居民的积极参与。

STP危机中，随着焦油污染被越来越多的民众所了解，他们越来越清楚地认识到污染带给自身的巨大伤害，其环境意识在逐步觉醒。然而政府一直拒绝正视该问题，并且宣称在对333例土壤样本进行检测后，没有发现所谓不安全的有毒物质存在。应该说，政府在这个问题上扮演了不光彩的角色，但是公众并不相信，他们要求得知事实真相。这种反复直到2003年3月官方做检讨后才停止，这让民众非常失望。尽管如此，社区居民还是积极参加JAG组织的讨论并献言献策，当地居民可以参加由JAG举办的讨论和公共听证，对于任何相关的细节提出他们的建议。数以百计的志愿者组成了数十个小组，为寻找出可接受的清洁方案而自愿工作。还有超过1 600个人提交了他们认为的关于焦油池塘清理的合理方案。很多批评家和异见人士(主要是“加拿大山脉俱乐部”的成员)也以他们的经验积极帮助不列颠海角地区的民众开展有关工作。这些都足以证明民众参与的热情比许多不同领域的专家和政客估计的要乐观得多。

(四)联合行动组

近年来，非政府组织(NGO)和民众志愿组织在社会政治生活、经济活动、文化教育活动、生态环境保护行动等方面发挥了越来越重要的作用，有些甚至是关键作用。STP危机中的JAG作为一个政府支持的基层民众志愿组织，在应对危机、治理污染的过程中扮演了关键角色。同样，中国的绿色环保组织数量也急剧增加。这些组织利用中国日益开放的政策与空间，为保护和改善中国的生态环境作出了不懈的努力奋斗。因此，学习JAG的做法和经验可以为中国在进行复杂的环境污染治理时，如何实行有效的社会参与提供借鉴。

事实上，JAG是公众和政府之间长期反复论争的产物。1996年，JAG作为一个半官方半民间的群众志愿组织正式诞生，其任务是在政府授权下，代表社区居民展开对焦油污染问题最真实情况的全面调研，并寻找最佳的解决之道。它的宗旨是:“通过教育宣传和鼓励的方式，使民众有能力参与STP污染这一加拿大著名环境污染危机的决策和技术实现过程，同时就污染对人类健康的影响进行评估与公告。”^[10]到2003年，JAG先后完成了对污染地区土壤和水源污染物的抽样、检测、分析和定论工作。同时，JAG完善了自身的工作框架和内部结构，成立了包括环境、健康、商业、劳工、宗教、休闲、地区政府和高等教育等在内的15个公众小组，并选出代表成立了一个公共联络委员会，在治理STP污染项目进行期间，对项目负责人起第三方的监督、建议等作用。通过与社区民众的反复沟通，在最终治理方案上获得了谅解与支持，并促使民众与政府达成了一致性意见。

具体而言，JAG作为民间的代言人，主要从事以下6个方面的工作:

(1)通过持续的教育和宣传，加强公众对治理STP环境污染的现实意义的理解，并增强公众的信心使他们确信污染能够得到有效彻底的清理;

(2)通过开展社区健康和生态研究调查，分析污染问题，寻找解决方案;

(3)采取多种形式，使公众参与制定政策的过程，并对执行过程予以监督;

(4)提高公众控制议题和解决问题的能力，进一步促进公众与政府的沟通;

(5)协助污染治理承担者采取恰当的技术路线，彻底清除焦油池塘和炼焦炉污染物;

(6)通过授予、馈赠、购买、遗赠获得物质的和非物质的财产，并将其用于JAG上述目标的实现。

因此，作为一个半官方的民间组织，JAG首先是双方沟通的桥梁，其次是公正客观的第三方，最后是增强社区力量的组织。它的组织体系由四部分构成:圆桌会议、工作小组、筹划指导委员会和秘书处。圆桌会议为JAG提供全部的领导力量，确保大多数公众都能够参与JAG的进程;工作小组则致力于为圆桌会议提供具体战略规划(工作小组包括各个方面，有宣传组、环境评估组、技术分析组、联络沟通组等)，工作组召开的所有听证会都面向公众公开举行;筹划指导委员会通过协调操作和商议给圆桌会议以指导，并负责与政府部门的具体沟通，从而为组织提供执行功能，其人员主要是政府方面的代表;秘书处则为所有的JAG活动提供行政和财务支持。虽然JAG仅仅存在了7年，但它在公开透明的状态下运行，具有很强的代表性和包容性，承担了重要的职责，并做了大量的工作。例如: JAG工作组为了彻底弄清污染状况，掌握真实的数据，重新对污染区进行了生化分析。收集了300种地表土壤样本，挖掘了63处实验深坑(地下土)，进行了33次地上凿洞(地下水)，收集了很多地表水和沉淀物的样本(其中包括360个金属样本，355个氢氧化合物样本，123个金属样本，85个碳氢化合物样本，110个地下水和地表水煤焦油化合物样本)，并进行了水流测试、地下水模拟测试、水生和陆生生物检测等。^[11]

JAG的努力，保证了它们提交给政府的关于STP污染的分析报告和治理方案是社会普遍接受的，是健康意识的和经济效益并重的。由此，我们可以看出，这样一个主要由非政府人士组成和操作，同时部分依靠政府的民间组织，其工作效率和效果是非常令人满意的，有着极强的现实意义。而在中国，目前缺少像JAG一样能够自主处理大部分事宜的民间或半民间组织，现有的几乎都是在政府的管理下制定决议。

(五)技术路线的选择

技术路线的选择本不应该是本书讨论的内容，然而STP环境污染治理项目在直接关系到环境污染治理效果的技术路线选择上，有一套严格、良好的描述和评价治污技术的标准，这也是作者认为中国可以借鉴的地方。总体来说，选择治理污染方案主要应该考虑以下指标，包括:技术类型、治理原则、技术有效性、技术效率性、计划安排、可用性说明、技术的应用(目标污染物及应用效力、污染的程度、对有机物和无机物混合体的影响、对某些其他污染物的作用局限)、污染地区土壤和沉积物特性的比较、人类健康和环境的总体保护、遵从可适用的相关规则、长期效应和表现、短期效果、对污染物(数量、位置和毒害性)的具体消除数目、所需的设备工具、经济成本、社会民众的接受程度、每种技术的效能和局限等。

环境污染治理过程中采用的技术，要求其既能够保证污染物的彻底清理，又能够把技术本身带给环境的负面影响降至最低。环境污染治理技术示例如表5.1所示。

表5.1　　环境污染治理技术示例

具体来说，有三种通行的垃圾处理方式。第一种方式是填埋处理。填埋是大量处理城市生活垃圾的有效方法，也是所有垃圾处理工艺剩余物的最终处理方法。目前普遍采用的是直接填埋法，即将垃圾填入已预备好的坑中盖土压实，使其发生生物、物理、化学变化，分解有机物，达到减量化和无害化的目的。填埋处理法最大的特点是处理费用低，方法简单，但容易造成地下水资源的二次污染。第二种方式是焚烧处理。该种方式是将垃圾置于高温炉中，使其中可燃成分充分氧化的一种方法，产生的热量用于发电和供暖。美国已有成熟的垃圾转化能源系统问世，该系统的焚烧炉在燃烧垃圾时可将湿度达7%的垃圾变成干燥的固体进行焚烧，焚烧效率达95%以上。同时，焚烧炉表面的高温能将热能转化为蒸汽，可将其用于暖气、空调设备及蒸汽涡轮发电等方面。焚烧处理的优点是减量效果好(焚烧后的残渣体积减小90%以上，重量减少80%以上)，处理彻底。但是，焚烧厂的建设和生产费用极为昂贵。由于垃圾含有某些金属，焚烧具有很高的毒性，同样会产生二次环境危害。第三种方式是生化处理。该种方式是将垃圾堆积成堆，保温至70℃储存、发酵，借助垃圾中微生物分解的能力，将有机物分解成无机养分。经过生化堆肥处理后，垃圾变成卫生的、无味的腐殖质，既解决了垃圾的出路，又可达到再资源化的目的。

具体到STP污染治理，经过数十年的争论、调查、研究，政府认为最佳解决方案是综合应用上述技术，先整体掩埋，再用黏合剂固化和稳定有毒沉积物，最后在整个区域覆盖塑料板料、土壤和草皮。在此之前，曾经有燃烧污水、PCBs和重金属污染物的方案出现，但被专家和民众否定了。此外，应该在完成垃圾处理后对其效果进行检测。STP研究人员计划利用底!——一种生长在大西洋海岸盐水沼泽里的银黑色鱼类生物，来检测治理后的水源状况。采用天然生物检测可以避免其他检测方法带给环境的再次污染。这种时刻注意人类技术行为是否会给大自然带来伤害的思想与行为，是中国需要充分借鉴的。有鉴于过去忽视环保、污染后再处理，既浪费钱又有害于社会的教训，技术选择的原则是尽最大可能防止二次污染状况的出现，不允许污染治理过程及残留物对子孙后代构成危害。

(六)环境评估

环境评估分为两个方面。一方面，在污染治理方面，进行环境污染状况评估是必然的;另一方面，在任何人类工程项目启动之前，都必须进行环境影响评价，包括目前环境状况，工程可能带来的后果，处理后果的方法以及如何处理意外状况等。由于STP治理工程尽管是对业已存在的污染进行治理，同样也是一个新的会对环境产生重要影响的庞大工程，因此本书重点讨论后者。环境评估是任何工程开始之前必须进行的一项旨在确定其如何影响人类、社会经济和生态的工作。它有助于决策者、执行者和民众了解工程项目和当地环境的互动效应，对项目的设计和实现起支持作用。环境评估主要包括6大步骤:

(1)咨询当地社区民众，收集各方面信息得出潜在的影响效果;

(2)用上述信息和充分的地域信息及传统知识来设计工程项目;

(3)评定所有重要项目的效用;

(4)制订减少负面影响的计划;

(5)制订监控项目建设和实施的方案;

(6)根据监控的结果和民众的建议修正项目方案。

在环境评估过程中，必须考虑有关工程效应的几个问题。首先是效应的导向问题，即项目的影响是正面还是负面的;其次是效应的量级问题，即工程项目在多大程度上会给自然生态环境带来影响，对人类活动又有多大影响，这种人工影响和自然演变有多大的不同;再次是效应的地域扩展问题，即多大的地域范围会被影响;最后是效应的持续时间问题，即影响会持续多久。

对上述问题的回答直接关系到一个工程(人类技术行为)对人类社会和自然环境是否具有重要影响。而所有的工程设计都应该尽量避免、减少或者控制那些负面的影响，这就是环境影响管理的主要内容。此外，工程进行过程中有效及时的监控是必不可少的，即必须持续关注工程影响的发展趋势，并及时做出应对和调整。

STP污染治理的经验告诉我们，环境评估需要在国家的通行标准下进行，需要获得政府的授权和严格监督。例如，加拿大政府每年都要对数千个工程项目进行系统的环境评估，包括地区性的活动以及大型的资源开发。这些项目绝大部分会对自然环境产生影响，包括人类、野生动植物及其栖息地。而且，环境评估的实施者应是独立的第三方。

环境评估的另一个重要方面是公众参与。公众参与对于环境评估的重要意义在于，它提高了评估的开放性和公平性，增强了评估的质量和可信度。公众是很重要的人力资源，他们具有传统的观念，拥有丰富的生活经验(他们对其生活环境更是非常熟悉)，了解任何一个在他们身边开展的工程的物理地域和环境效果。当然，不同类型的环境评估，其公众参与度是不一样的。一个有效促进公众参与的方法是“参加者资助计划”，它利用有限的资金，帮助那些热心的民众和小组参与到评估过程的关键阶段，并给予一定资助和报酬。

本书无意对环境评估的具体内容和组织实施展开论述。作者认为，对人类运用技术对自然产生影响的行为预先评估其效果，通过合理科学的规划和广泛的社会参与，能够在很大程度上减轻甚至消除这种行为对生态环境和人类社会的潜在危害。

我国的环境评估工作面临着重要的战略机遇。随着我国经济增长的资源环境约束日益强化，产业布局与生态安全格局的矛盾不断凸显，人民群众维护环境权益的要求不断提高，治污减排、改善环境质量、防范环境风险和应对全球环境问题等环境保护的压力继续加大，对环境评估预防环境污染和生态破坏的作用提出了新的挑战。为应对挑战，中国应切实发挥环境评估对经济发展和产业转型升级的宏观决策支撑作用，完善环境保护参与综合决策的机制，并不断探索适合国情的环境评估新思路、新模式，拓展和丰富环境评估内涵。尤其是要加快制定促进环境评估实施的地方性法规，不断丰富和完善环境评估的法律体系，为环境评估工作的开展提供更加完备的法律保障。还要加大力度完善信息公开和公众参与机制，对于涉及公众环境权益的环境评估要及时公开征求有关单位、专家和公众的意见，形成全社会共同参与环境评估的良性互动局面。

(七)循环利用

工业污染治理不仅是一个环境再造过程，也是一个社会再发展的过程。很多污染严重的地区都把污染治理和经济社会发展结合起来，治理存在的污染，同时为再次发展创造条件和机遇。例如STP治理规划中，就明确指出，所有治理程序结束后，要对工程遗留的设备和厂房进行清理。对能够移除的设备经过消毒后另作他用;对不能移除的建筑、房屋等予以拆除。并对工程所涉及的所有地表进行检查消毒，对可能存在二次污染和遗漏的未达标部位进行再次清理。这种严格的后期工作，为污染地区生态修复提供了保障。

此外，治理后的长期监测和维护也是必须考虑的内容。这种监测包括定期抽样检测空气、水源、土壤和生物群，其目的是保证工程的长期效果，并及时发现可能出现的新的污染。这是我国在处理生态环境危机、进行大规模工程项目之后可以借鉴的。

在确保污染已经清除的基础上，当地政府、JAG、STP项目实施者都曾经专门制订了再利用发展规划，为悉尼地区吸引投资、重建新型产业、扩大旅游和定居等出谋划策。污染区域的生态再造和环境修复将同其周围的整体自然状况相融合，并兼具未来用途。

事实上，任何工程项目的开展，都将给所在地的经济社会发展带来诸多有利因素，如经济效益、人才效益、环境生态效益等。还是以STP项目为例，由于工程的开展，大量的科学家、工程师、环保人士和技术工人进驻悉尼，给这座古老的小城注入了新的活力。人才的聚集和劳动力的迁移，将极大地刺激消费，促进服务业的发展，从而起到推动内需的作用。环境修复后的大片平整安全的土地，将会吸引大量的投资，促进当地产业升级。不列颠海角地区旅游资源丰富，是北美最佳旅游地之一，消除工业污染后的旅游业将得到更大发展，给悉尼和整个地区带来新的经济增长点。