气候变化国际法缺乏有效的履约保障机制

三、气候变化国际法缺乏有效的履约保障机制

各国实践表明，“京都机制的症结不仅在于其制度设计本身，还在于其缺乏有效的实施保障机制”。^[65]它主要体现在:

(一)缺乏相应的国内法保障

1.CDM对应的国内法不完善。“对于CDM项目参与国而言，目前基本上都制定了指导CDM项目的法律制度或规则，然而在实际运行中普遍存在以下问题:在CDM项目的开发中如何将其涉及的国际法问题进一步平稳地纳入发展中国家的法律体系;如何争取参与制定相应的CDM程序规则，最大程度地保证国家利益;如何根据不断修改的国际政策调整相应的国家政策;特别是在节能减排领域，CDM是全新的概念，缔约国虽然签署了协议，但协议中的各项规则、制度还没来得及在现行国内法中予以体现，还需要一定时间的运作。”^[66]

除此之外，对于项目所在国而言，还有一些其他问题:首先，国内相关法规体制的不完善，使得项目开发者介入CDM项目活动受到阻碍;有关项目合格性的审批程序不够透明，缺乏明确的法律规范。其次，很多企业还没有完全意识到CDM带来的机遇，或者只是在等待额外的支持后才真正启动CDM项目，这将错失许多很好的机会。最后，金融部门和企业界决策者缺乏明确的有关气候变化的公共意识，缺乏评估CDM项目风险和机会的知识和技能。

2.国际法在国内法的实施效力问题。根据部分国家的法律，一国对于已经签署的条约没有批准的义务，且无须向有关国家陈述拒绝批准的理由，美国即是持这种模式的国家。美国拒绝批准议定书并不构成违约行为，不用承担国际法上的违约责任，议定书对美国也不产生法律效力。^[67]

从美国的碳减排实施情况来看，议定书在发达国家的影响并不必然以该国家是否加入为前提，议定书的实施也并不必然以该国家是否制定与之相对应的国内立法为唯一途径。环保NGO组织的推动以及美国环境保护中普遍的公众参与是导致美国国内企业自觉实施议定书、采取措施限制排放的主要原因。从本质上而言，美国所采取的一系列措施都是为了回避议定书对其责任的制约。^[68]美国试图通过一个市场机制来实现其自愿性的减排，而不是作为政治承诺去接受国际法约束的减排。^[69]就这个问题而言，当前国际法在制约美国的减排行动上充分暴露了其鞭长莫及之处。

(二)遵约和争议解决机制不完善

当前国际公约的遵守更多的是依靠缔约国的国内行动，根据国内情况出台有利于公约在国内实施的法律和政策。一国履行国际公约义务取决于国家利益，它包含两个方面:国际实力和国家意愿。这也导致了不同国家在履约和遵约方面的差距(compliance gaps)^[70]。这一点，可以说是公约和议定书乃至许多其他国际法的共同缺陷。

公约第14条对缔约方之间的争端规定了解决的程序，其解决方式有谈判、提交国际法院裁决、仲裁和调解等。在议定书中，为了确保缔约方履约，减少或杜绝不遵约的情况而设立了遵约机制。但是，就遵约机制中至关重要的不遵约程序，议定书也只提出了十分有限的原则和要求。第18条粗略地规定了缔约方会议应在第一届会议通过适当且有效的程序和机制用以断定和处理不遵守议定书的情势，包括就后果列出一个指示性清单，同时考虑到不遵守的原因、类型、程序和次数，依本条可引起具拘束性后果的任何程序和机制应以本议定书修正案的方式通过等框架性内容，缺乏可操作性。

(三)京都机制中的资金和技术保障制度难以得到有效的实施

当前，发展中国家普遍存在技术存储不足、技术应用落后的局面。^[71]“发达国家尤其美国认为市场经济体系下政府并不是技术的所有者，政府不可能采取强制措施对企业技术进行国有化，因此转让过程必须考虑知识产权和企业的经济效益。发达国家的这种观点忽视了发展中国家资金短缺的现实，高昂的技术转让费用会使发展中国家与先进技术绝缘，这又从一个侧面反映了发达国家对技术的垄断和对发展中国家转让政治意愿的不足。”^[72]虽然发达国家也和发展中国家进行了若干技术联合研发，但与发达国家对发展中国家的技术援助与实际需要相比只是杯水车薪而已。

(四)主权国家环境责任不明确以及能力建设不足

现有的国际气候制度中没有做到“权责明确”。所谓的“权”是指全球气候系统属于全人类共有，既属于发达国家，也属于发展中国家;“责”是指南北双方对全球气候变化的责任不同，发达国家在气候应对中应承担主要的责任。实际情况是，发达国家出于自身利益的考虑，在气候问题上有时态度强硬，要求发展中国家承担相同的责任。这种状况使现有的国际气候治理机制在关键时候，不能有效地运转。

虽然有些机制对发展中国家也有有利的一面，但从根本上讲，现有的国际气候制度是发达国家主导的、对发达国家有利的机制。无论是会议的发起，条约的订立，还是主题与内容的安排，基本上都体现了发达国家的意志。

关于能力建设，CDM的实施对项目相关国家的能力建设包括法律制度、财政支持和技术革新提出了空前的挑战。研究表明，对于实施CDM的能力建设问题很容易遭到忽视，部分国家“不遵守国际协议可能不是由于故意违反协定规定的情况，而根本在于国家能力不足，特别是如何遵照并贯彻CDM实施所要求的符合国际标准的定量精度和高质量检测工具和程序”^[73]。事实上，迄今为止，几乎所有的发展中国家在依照公约和议定书规定编制本国温室气体排放情况报告上都存在能力不足的现象。^[74]