我国低碳环境法律治理的未来之路

第三节　我国低碳环境法律治理的未来之路

来自生态环境保护与气候变化应对的多样性挑战，决定了中国必须走低碳发展和绿色发展之路，低碳发展和绿色发展之路必须遵循法律，只能走一条法律治理之路。现实中国存在的若干环境问题及其叠加，无疑凸显了当下环境形势的严峻及其治理的紧迫，也加大了环境法律治理的难度。全球化背景下的经济、能源和环境等世界形势和来自我国国内的环境负荷、能源短缺和碳排放压力，决定了中国环境治理必须顺应时代要求，在借鉴国外环境法律治理经验的基础上，与国际接轨，走一条适合中国国情，能够解决现实环境问题的法律治理之路。

1.在立法上综合立法与专门立法相结合

关于环境治理的立法，如果只针对某个单项环境问题展开立法是不够的。生态环境是一个复杂的系统，各种环境物质相互联系并相互影响，只有将生态环境作为一个整体加以综合治理，才可达到环境保护的目的。如果只是单个环境问题的逐一处理，就可能忽略对其他相关环境问题的解决。20世纪90年代早期，一些国家意识到孤立地针对某种环境介质的努力并非一种富有效能和效率的保护环境方法，为了防止污染从一种介质传到另一种介质以及控制非点源污染或弥散式污染，在传统单一部门环境污染防治法的基础上，提出了所谓“综合污染控制”（Integrated Pollution Control）的方法。这一方法由英国首倡，欧盟于1996年正式确立了关于综合污染控制的国际规则。^[15]我国环境立法虽然不断增多却无法解决不断涌现的环境污染问题，这与我国环境污染治理的单项立法思路和体系不无关系。同时，污染防治和生态环境的保护不能局限于环境物质及其联系这一范围内，还应与自然资源利用、能源生产和消费结构及产业结构等相结合。在各环境物质和相关因素的协调统一方面，我国环境立法尤为欠缺。我国环境法体系内存在着诸多冲突与矛盾，而且与能源法（如《大气污染防治法》与《煤炭法》）、自然资源法（如《水污染防治法》与《水法》）、产业经济法（如《环境影响评价法》与有关项目投资建设法律规定）等相关法之间也存在不相协调之处。这种分割立法的状况导致环境法在自然资源利用、土地开发和规划、能源生产和消费、项目建设和产业经济发展等诸多领域难以实施。

为了避免单项环境治理的局限性，我国环境立法应在原专门立法的基础上加强综合立法，走一条综合立法与专门立法相结合之路，以建立起一套适应低碳环境发展的、健全而完整的环境法体系。

一是确立《环境保护法》作为综合法和基本法的地位。《环境保护法》受限于制定时的经济和环境状况以及人们当时的认知，主要集中在污染防治方面。它无论是在理念上还是在体制上以及制度构建、责任机制等方面都已明显滞后。《环境保护法》1989年通过之后，我国又先后制定和修改了近30部相关单行环境法律，环境法体系内新旧制度杂陈，相互冲突。《环境保护法》现已无法涵盖和协调整个环境法律领域，内容已与现实脱节。因而，修改《环境保护法》被提上议事日程。据中国人大网介绍，此次对《环境保护法》的修改只是针对条文进行修改，其指导思想是明确新世纪环境保护工作的指导思想，加强政府责任和责任监督，衔接和规范法律制度，推进环境保护法及其相关法律的实施；修改遵循的原则是，修改主要针对条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中迫切需要修改、在环境保护工作中具有共性的条文，不涉及要求对其他现行法律规定进行修改的内容，注意相关法律之间和相关法律制度之间的关联，实现保护和改善环境质量。^[16]在笔者看来，此次修改存在着诸多缺憾，并未在原法的基础上取得实质性的进展和完善，如：立法指导思想过于陈旧，体现低碳理念缺失；体系上仍保持原有状况；调整范围过于狭窄，缺乏对新制度的创设和立法的前瞻性，等等。实则，全国人大完全可以借此次修订，将《环境保护法》修改为名副其实的环境基本法，确立《环境保护法》作为基本法律的地位，将生态、环境以及气候变化等综合环境领域以及各专门领域具有共性的环境问题和基本环境制度进行统一、综合的系统性规定，从而统领、整合整个环境法律体系和环境法律制度。

二是在基本法的前提下修改相关单行法律。我国现行环境法体系是由一部内容不全面的、滞后的一般环境法典——《环境保护法》、若干部关于具体环境制度的单行法（如《环境影响评价法》）、具体环境领域的单行法（如《水污染防治法》）和法规等构成。因而，作为环境基本法的《环境保护法》修改之后，也应修改相关的单行法律，以保持环境法律体系的统一协调。我国环境立法套路向来是一种应急主义、分割主义，立法上的态度尤其是修改的态度可以说是一种极端的保守主义。从此次关于《环境保护法》的修改来看，不仅对于一些先进成熟的制度如排污许可制度、环境污染责任保险和环境公益诉讼等不采纳，而且修改“不涉及要求对其他现行法律规定进行修改的内容”。这种修改一部法律却不涉及相关法律的做法，不仅实际上不可能做到，而且也是极为有害的，它割裂了法律体系的整体性和系统性。在这方面，我们实可借鉴国外的“包裹立法”技术。为了避免在立法审议活动中审议对象只是单独一部法律的局限性，德国等国逐步发展出“包裹立法”的立法技术，以便立法者在制定新法、修改旧法或废止法律时，一并将所涉及的其他法律加以修改或废止。^[17]这种立法技术的采用，可以有效地避免因一部法律制定或修改后而产生相关法律规定迟滞、不配套甚至冲突的现象，从而有利于法律的协调统一。

三是制定因应气候变化和低碳发展的专门法律。现行环境法中，无论是立法指导思想还是立法原则，都没有确立应对气候变化和低碳发展理念，至于具体的法律规则和法律制度则更是空白。我国亟须填补应对气候变化的立法空白，通过法律来保障减缓气候变化目标的实现，促进低碳经济和低碳社会的发展。在这方面，很多国家已走在前面。如英国、德国和韩国等就有应对气候变化和促进低碳发展的专门立法，值得我们借鉴。就因应气候变化和低碳发展的专门法律而言，我们需要确立和构建相关的碳排放总量与目标控制制度、碳排放交易制度、碳基金制度、碳税制度、碳汇制度、低碳技术促进制度等，并作出具体、可操作的制度安排。

四是加强环境与能源和经济等相协调的立法。环境法不仅要在环境法体系内消除冲突，而且还要与能源法、经济法等相互协调和统一。这是因为：环境系统并不是孤立的，它与经济和能源等因素存在着密切联系。中国环境问题在相当大的程度上是由于经济增长方式和化石能源使用而导致的，而环境问题又反过来会影响经济的发展。正如有人分析的，现在的中国正面临着世界上罕见的经济、环境、能源的三重矛盾的严峻局面。因而，环境问题的解决，不能只从环境中寻找答案，而必须从环境（Environment）、能源（Energy）和经济（Economics）这三者之间的关联中寻找解决的出路。^[18]在法律上，就是要实现环境法与能源法、经济法的综合治理。这就要求消除现行立法中环境法与能源法、经济法之间的冲突和不相协调之处，加强环境与能源和经济相协调的立法。

2.在全球性环境的法律治理方面走合作治理和与国际接轨之路

当今的环境问题已不再是只局限于某一国或区域的问题，而是一个超国界或超区域的全球性问题，无论是环境污染的防治、生态的保护还是气候变化应对，都需要各国通力合作。不论是发达国家还是发展中国家，都不可能单独有效地解决当今那些具有全球性的环境问题。因而，当今的环境治理是一种合作性和全球性的治理。与之相适应，各国环境法的共同点、相似性越来越多，各国日益重视在环境立法中采纳某些共同的原则、法律措施和法律制度；国内环境法与区域环境法、国际环境法之间的相互联系和影响日益增强；各国政府、企业和民间之间的环境合作也愈加密切。同样地，中国也不能置身于全球性环境治理之外。中国作为最大的发展中国家对全球环境治理正在做出积极的贡献，但是在环境治理的法制建设方面明显滞后。在法律理念、法律原则和法律制度等方面，中国环境法与各国环境法和国际环境法的发展趋势并不一致。中国未来的环境法制建设，既要重视国内的环境治理问题，也应考虑有关全球环境治理方面的国际合作。环境治理的共性决定了我们可以充分借鉴国外的环境法制经验，环境治理的全球性决定了国内环境法必须加强与国际环境法的协调。中国环境法必须走一条合作治理、与国际接轨的发展道路。

3.在环境治理工具上政策与法律相协调

在环境治理上，政策与法律作为两种不同的工具，各有所长：政策具有灵活性、及时性和应变性，其导向性作用更为明显；而法律则更为确定化、具体化，其约束力更强。它们都可以被用来服务于环境治理的目的，发挥其效用。但在我国环境治理中，还没有处理好政策与法律之间的关系，两者的功能都受到了一定抑制。在手段的选择上，我们完全没有必要陷入要么“政策之治”要么“法律之治”的思维困局之中。我们完全可以借鉴国外处理环境政策与环境法律关系的经验，将这两种手段结合使用，发挥二者在环境治理上的作用，既强调环境治理的法律手段也重视环境政策的导向作用。尤其在应对气候变化和温室气体排放问题上，不能仅停留在政策推动层面上，还应通过法律来加以落实，以法律的确定性、约束性、惩戒性促进低碳环境的发展。

4.在环境法制建设上走以实施为中心的法律治理之路

中国今天的环境法制最为突出的问题不是没有制度而是如何使制度得到落实，不是没有法律规定而是如何使法律规定由纸上的规则转化为实践中的行动。因而，我们不仅要解决法律制度的建立、健全和完善问题，而且还应更多地关注法律制度的落实与运作问题。在环境治理的重心上，必须以法律实施为核心和突破点。而法律实施问题的解决，则取决于法律实施保障机制的落实，其中最为有力和有效的办法就是民主的机制及其运转。^[19]法治与民主，是环境法律治理的必由之路，也是我国经济和社会发展顺利迈向“低碳时代”的保证。

【注释】

[1]威廉·C·克拉克：《环境问题的全球化》，约瑟夫·S·奈、约翰·D·唐纳胡主编：《全球化世界的治理》，王勇等译，世界知识出版社2003年版，第82页。

[2]《气象组织报告称2011年大气温室气体浓度创新高》，http：／／news.xinhuanet. com／world／2012-11／20／c＿123977708.htm，2012年11月24日访问。

[3]《世界银行：全球气温本世纪将升四摄氏度》，联合早报网，2012年11月20日，http：／／www.zaobao.com／gj／gj121120＿002.shtml，2012年11月24日访问。

[4]《京都协议获延长欧盟与10国签字继续减排8年》，联合早报网，2012年12月10日，http：／／www.zaobao.com／gj／gj121210＿003.shtml，2012年12月12日访问。

[5]人民网：联合国环境署2012年《排放差距报告》发布，http：／／world.people.com. cn／n／2012／1122／c1002-19655619.html，2012年11月24日访问。

[6]国际能源网：《2011年全球二氧化碳排放量创10年新高》，http：／／www.in-en. com／finance／html／energy＿08360836531492018.html，2012年12月10日访问。

[7]参见张小平著：《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第182—185页。

[8]参见张小平著：《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第185—186页。

[9]参见高家伟著：《欧洲环境法》，工商出版社2000年版，第94页。

[10]薛进军、赵忠秀主编：《中国低碳经济发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2011年版，第226页。

[11]如，地面水环境质量标准（GB 3838—88）、污水综合排放标准（GB 8978—1996）、环境空气质量标准（GB 3095—1996）、大气污染物综合排放标准（GB 16297—1996）、城市区域环境噪声标准（GB 3096—93）、工业企业厂界噪声标准（GB 12348—90）、建筑施工场界噪声限值（GB 12523—90）等。

[12]张梓太：《结构性陷阱：中国环境法不能随之重——兼议我国环境法的修改》，载《中国法学会能源法研究会2012年会论文集》，第64页。

[13]刘金国、蒋立山主编：《中国社会转型与法律治理》，中国法制出版社2007年版，第52页。

[14]薛进军、越忠秀主编：《中国低碳经济发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2011年版，第349页。

[15]参见张小平著：《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第186页。

[16]中国人大网：《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，www.npc.gov.cn，2012 年12月7日访问。

[17]杨解君：《包裹立法及其应用：以能源立法为中心的分析》，载中国法学会能源研究会编：《中国能源法研究报告2010》，立信会计出版社2011年版，第411页。

[18]参见张宏武著：《中国的经济发展与能源和环境问题——多部门、分地区的经济分析》，时临云等译，气象出版社2006年版，第2页。

[19]杨解君：《“法治”怯场之后——以环境治理困局的突破为分析对象》，《中国地质大学学报》2012年第6期。