第二节 森林碳汇与我国森林立法及其法律制度
一、基于碳汇的森林立法梳理
增加森林的碳汇吸收已经成为“碳减排”的主要途径。碳汇已成为国际法上的概念，并且在《京都议定书》及其相关国际性文件中有详细的体现；在国内，碳汇、碳减排已经成为时下的流行词汇，同时也体现在相关的政策性文件中，但是我国现行的森林法律法规中尚无“碳汇”及相关概念的界定，更无相关措施的规定。由于受立法价值取向、背景、条件及立法者认知的限制，现行的森林法律法规并非是在森林碳汇功能理念指导下制定的。
在当今依然以工业经济效益为主的社会大背景下，二氧化碳等温室气体浓度不断上升，温室效应日益严重，造成地球水、热循环的失常，生物的多样性面临严峻挑战。森林在吸收二氧化碳方面的作用尤为显著，这些都凸显了森林的生态效益。但是，我国的森林法律法规的指导思想仍旧停留在以生产经营为主的层面上，可以说该类领域的立法主要是围绕林业经济的立法，资源的生态效益未得到充分体现。我国现行森林法律法规没有做到有计划地把植树造林规划、森林保护及管理工作与增加碳汇量的实际成效相挂钩。[32]增加林业碳汇应对气候变化，已经逐渐成为林业发展的新潮流，通过森林碳汇活动，大面积的种植速生林、保护现有的森林资源，以扩大森林的蓄积量，可实现一定规模的碳汇。但是，就目前的立法现状来看，森林碳汇相关规定鲜有涉及，有关森林碳汇的计量、检测、评估标准等更缺乏法律法规的规制。
二、我国森林立法价值观念的转向
（一）我国森林立法价值观念的演变及其检讨
我国较早的关于森林保护立法出现在秦朝，此后历代统治者都十分重视对森林的保护。统治者为了维护其统治阶级的利益，很早就意识到要对森林资源进行保护。那时森林资源的保护并不是以保护森林生态功能为第一目的，统治者注重的是森林资源的持续开发利用，只是反对不合时宜、浪费性的开发利用而已。因此，我国古代的森林资源保护立法及其相关法律法令的性质可以说是以功利主义为价值取向的。[33]如果说这些立法在客观上起到了保护生态、促进民生的作用，那也只能算是功利主义立法行为的附带性效果。
清末到20世纪中叶战乱频发，森林立法停滞。中华民国成立后，在森林资源的立法保护方面做过很多工作。“1912年北洋政府的《林政纲要》出台，1914年通过了《中华民国森林法》及其实施细则。1928年出台了《井冈山土地法》，接着《苏维埃土地法》（1931年）和《保护山林条例》（1934年）也先后出台了，这些都是中国共产党在革命根据地时期的成功探索。《森林保护条例》和《中国土地法大纲》在解放战争时期，中央人民政府就出台了。”[34]这些法律对林地、林权以及林地的管理和使用上的规定逐步细化，但是根本的思想并没有改变，仍是将森林作为一种经济性资源进行保护，注重的是其经济效益和经济价值，因此相应的立法也主要是针对森林采伐的。这一阶段的森林立法着重于森林资源的经济价值，而忽略了森林资源的生态价值和社会价值功能的发挥。
1984年9月，全国人大常委会正式通过了《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）。该法对于森林资源和生态环境的保护起到了一定的作用，但它仍然带有浓厚的计划经济色彩，单纯以资源的开发和利用为目的，着重于保护森林资源的经济效益。更为重要的是，该法与当时全球森林立法的价值取向不尽一致。1998年的特大洪水，使全国人民切实地体会到了滥砍滥伐所带来的惨痛后果。痛定思痛，我国作出了“恢复植被、退耕还林、封山育林、保护生态”的决策。同年4月29日，第九届全国人大常委会第二次会议对1984年的《森林法》进行了修改，修订的内容包括加强对林地使用权的转让、天然林的保护，明确了林地经营者和造林绿化者的合法权益，还设立了森林生态效益补偿基金制度，维护相关利益体的权益。[35]《中华人民共和国森林法实施条例》于2000年颁布，其他一些配套法规也陆续颁布，各地也都积极地制定大量的地方性森林法规。我国《森林法》（1984年）诞生于计划经济时期，虽然1998年进行了修订，但是未能从根本原则、制度及价值取向上进行改进，依然存在未能反映现代社会重大变革的问题。长期以来，我们高度重视经济发展，以发展生产力为一切工作的中心，一直把森林视为木材生产的加工厂，森林的经营范围也大多局限在木材产业上。从总体上来看，现行《森林法》基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律，没有脱离传统林业理论的束缚。但是，在这一时期林业发展的指导思想发生变化，传统林业的影子日趋淡化，现代林业理论逐步成为森林立法的基础。《森林法》的修改凸显了生态色彩，渗透着生态意蕴，[36]这一阶段我国森林立法主要采用与环境保护相结合的立法取向。很长一段时间以来，我们评价森林效益时，往往把经济效益放在首位，这种短视的行为正在被抛弃。《森林法》应作为一部生态保护法予以对待。以生态建设为主，保护森林资源，突出其环境公益，应是今后《森林法》修改的主要方向和基调。
（二）应对气候变化的森林立法的生态价值取向
森林是最大的陆地生态系统，兼具生态、经济、社会等多重功能，是生态建设的主体和生态文明建设的主要载体。当今，人们应对气候变化的手段有两个：一是提高对气候变化的适应能力；二是增强对气候变化的减缓能力。我们需要采取有力措施，提高森林适应气候变化的能力，减少气候变化带来的不利影响，维护森林良好的生态功能。森林适应气候变化能力的提高，同时也会增强森林减缓气候变化的能力。
在应对气候变化方面，森林的生态地位和战略地位是不容置疑的。森林在应对气候变化中的重要的生态地位决定了其在应对气候变化的国际法律文件中所具有的战略性地位。2007年，IPCC发布评估报告认为：林业具有多重效益，兼具减缓和适应气候变化的双重功能，是未来30～50年增加碳汇、降低排放成本、经济可行的重要措施。在2007年形成的巴厘岛路线图谈判中，国际社会同意将发展中国家通过森林保护、森林可持续管理、增加森林面积而增加的森林碳汇作为减缓气候变化的措施纳入气候谈判的进程，并要求发达国家对发展中国家在林业方面做出的上述努力给予资金和政策方面的鼓励。在国际上一系列法律约束性文件的影响下，我国也将森林在应对气候变化中的重要地位，以国家政策文件的形式确定下来。2007年《中国应对气候变化国家方案》明确把林业纳入我国减缓气候变化的重点领域，2009年11月国家林业局发布了《应对气候变化林业行动计划》，这一计划是对上述国家方案相关目标和措施的具体化。[37]
国际法律文件及国内政策文件都对森林在应对气候变化中的重要地位予以充分肯定，并规定了一揽子政策措施，这些都为我国应对气候变化的森林立法指明了方向，提供了依据。我国森林立法也应该在正确价值取向下作出回应，使森林在应对气候变化方面的政策措施上升到法律层面，使其具有强制性和稳定性。
现行《森林法》尚未确立起以森林生态效益为核心的生态价值取向，仍然侧重森林的显性经济效益，并将其作为一种经济性资源来看待，注重的是对森林资源的行政性管理。虽然在现行的森林立法中也提出了国土绿化、蓄水保土、改善环境等生态功能，但是“其立法目的中所反映出来的立法思想及价值取向，是通过森林资源的保护及经营管理，源源不断地向社会提供木材和其他林产品”。[38]森林在应对气候变化中的生态功能及可持续发展理念，在现行森林立法中未得到彰显，这与当前森林在应对气候变化中的重要地位是极不相符的。
森林资源作为一种客观存在，不仅为人类提供直接的生产资料、生活资料，还为人类提供赖以生存的环境空间。森林资源的多功能性、多样性决定了其价值的多元性。[39]森林立法价值的选择应当是立足于森林功能判断所作出的一种集体选择。它蕴含着法律的制定者对法的期望和价值追求，体现森林法律制度的某种价值偏好，表达森林法律制度所追求的价值与目标。按照以人为本，人与自然和谐相处的自然观来看待森林资源，其价值首先应当表现为生态价值。森林的功能决定着森林立法的价值取向，森林的生态功能是森林生态系统本源性、母体性的功能。因此，森林的生态功能所对应的森林立法的生态价值必然成为森林法律制度体系中本源性和基础性的价值。生态价值是由生态系统内在性质决定的，生态价值是自然环境保持生态平衡的价值。“生态价值是母体性本源性的价值，生态价值的存在是人类存在并开展一切活动前提，自然界生态价值的丧失也意味着人类基本生存条件的丧失，生态价值的丧失是不可逆的。”[40]生态价值体现在对客观规律的充分尊重，并重新建立了人与环境的关系。这种关系是一种平等的、共荣共生的关系。
从显性经济效益到森林生态效益的转变，从传统林业理论到现代生态林业理论的转变，都是为应对气候变化森林立法在价值取向方面作出的回应。[41]以生态价值取向为基点，森林立法不仅应调整《森林法》的立法目的，而且更应基于森林应对气候变化的碳汇功能重塑相关的法律制度，以便森林在减缓气候变暖方面发挥更大的作用。
三、现行森林法律制度及其检讨
我国森林法制建设起步较晚，加上近年来林业发展迅猛，内外部环境发生了较大的变化，导致现行林业法律制度已明显不适应林业发展的实际需要。我们有必要从林业发展的现实需要出发，在对现行林业法律制度进行认真深入分析的基础上，找出存在的问题并提出解决的对策。
（一）森林概念
《森林法实施条例》第2条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物，包括乔木林和竹林。”这一概念表述与传统林业理论相适应。乔木虽然木材生产力高，但是对自然生存环境要求也较高，不适宜在我国某些石质山区种植。现行森林法中的森林定义不包括灌木林，即把造林绿化和森林管理及保护界定在竹林和乔木林上。这些都是以木材生产为主的传统林业理论指导思想的反映，与现代林业以生态价值取向为核心的思想相背离。
（二）森林分类
森林分类，也可称为林种划分，“是指按照培育、保护和利用森林的目的为标准，将森林划分为不同的种类。林种，即为科学地利用经营森林而划定的森林类别”。[42]我国现行《森林法》将森林划分为用材林、防护林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类。森林分类制度的意义在于：森林不仅要有足够的数量，还要有合理的结构和相应的质量，以保证国家和社会对森林多方面的需求。现行《森林法》对森林的分类制度，已经不符合当前我国生态建设的实际需要，应当把森林划分为生态公益林和商品林两大类。生态公益林主要作用是提供公共产品并发挥其生态功能，商品林则应该按照民商法的规则运营。在生态公益林方面，“我们需要确立代际公平理念，法律应该明确规定生态公益林在质和量上应至少不影响后代人的使用”。[43]
（三）森林采伐管理
根据《森林法》、《森林法实施条例》以及《林木采伐管理办法》等法律法规的规定，我国目前对森林采伐管理实行三项制度：林木采伐许可证制度、采伐限额制度和木材生产计划制度。这种始于20世纪八九十年代的对森林采伐实行行政审批、计划管理、严格控制的做法，在当时对保护森林资源起到了重要的作用。[44]随着经济社会的不断发展以及林业管理理念的变化，现行森林采伐管理不区分公益林与商品林一律实行严格限制管理的做法已经明显不适应当前形势的需要。对森林经营主体投资营造的林木实行严格的限制采伐制度，也是对其财产权的严重侵害，同时也与《宪法》保护私有财产权的规定相背离。因而，有必要针对不同林种，实行分类管理的制度。
（四）森林林权
根据《森林法》及其实施条例的规定：林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权。根据现行林业法及规范性文件的规定，“林权作为一种财产性权利，其权利主体具有广泛性，既可以包括国家、集体，也可以是自然人、法人或其他组织。林权客体即林权所指的对象，是森林、林木及林地”。[45]现行《森林法》有关森林权属的规定，没有对森林各个要素分别规定所有权、使用权，对森林集体林权和林木个人所有权限制过多，这些都不利于森林产品和林业适应市场经济。《森林法》应该在明晰产权、确保森林经营者林地稳定的基础上，积极探索建立不断适应市场经济新要求的林业经营管理体制，实现所有制形式多样化、经营主体多元化，从而促进我国现代林业的发展。
（五）森林生态效益补偿
现行《森林法》第8条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林、特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”我国森林生态效益补偿制度在森林法律制度中已建立，但是相关规定较为笼统、可操作性不强。森林生态效益补偿还没有形成系统的法制化体系，森林生态效益补偿在筹集资金管理方面的法制还不够完善。目前，我国生态效益补偿资金主要来源于国家财政，同时辅之以地方各级财政的补偿。从目前林业发展现状来看，维护生态公益林的生态效益的成本较高，单靠政府补偿的方式，显得过于单一化，这就需要构建多元化的补偿制度。我国森林生态效益补偿制度还存在补偿范围过窄、补偿标准低等诸多不足。
四、基于森林碳汇的森林法律制度构建
（一）森林分类应与森林碳汇相协调
依据我国现行的森林法律制度，可以把森林分为公益林和商品林，其中公益林主要有防护林和特种用途林，而商品林主要有经济林、用材林和薪炭林。森林的生态服务功能主要有涵养水源和保护生物多样性等。公益林在森林碳汇功能方面所表现出的公益性是不容置疑的。符合清洁发展机制要求的公益林纳入森林碳汇项目后，其公益林的称号是当之无愧的。但是，商品林也和公益林一样具有森林碳汇功能，它也能吸收二氧化碳释放氧气，这表明商品林在一定程度上也具有公益性。对于商品林按照清洁发展机制的要求参加森林碳汇项目的，这类森林暂且称为“碳汇商品林”。“碳汇商品林”能否转变为公益林而按照公益林相关制度加以制约呢？理论上来说，“当商品林被纳入清洁发展机制后，由于商品林本身与公益林的区别导致它是可以由权利人实现意思自治的，其公共外部性可以以货币或者其他一些经济形式来弥补。那么它的公益性在法律层面上就应该淡化，从而突出其为商品的特性，强调其私权属性”。[46]
（二）森林采伐制度应与森林碳汇相协调
当今，森林的采伐在世界各国受到不同程度的限制。我国《森林法》第29条规定“国家根据用材林的消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额。”第30条规定：“国家制定统一的年度木材生产计划，年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。”当今很多学者意识到现行的森林采伐制度存在诸多的不足对此他们也都提出了一些改革的构想。森林采伐制度改革的观点主要有三种：第一种观点是将采伐限额制度限定在国有林区；第二种观点认为应该取消采伐限额制度；第三种观点认为应当实行森林分类经营管理并且建立森林生态效益补偿制度，从而在此基础上改革森林采伐制度，采取有差异的采伐限额制度。也就是将森林资源分为公益林和商品林，对这两类不同性质的森林分别采取不同的采伐限额制度，对公益林主要采取禁伐、限伐等措施，对商品林采取较为宽松的采伐政策。[47]笔者赞同第三种观点，认为对于公益林和商品林在采伐制度方面应该区别对待。森林碳汇项目造林的采伐限额的设置不应该是随机的，应该与项目要求的碳汇计量标准紧密相关。而采伐限额的制定更应该根据森林碳汇项目的要求，制定的依据应该是报国务院批准的由全国森林碳汇机构根据核准认证项目的中介机构的报告，而不是一些企事业单位的意见。[48]
（三）森林生态效益补偿制度应与森林碳汇相协调
我国森林生态效益补偿制度在1998年的《森林法》中确定下来，森林生态效益补偿制度在法律上得到了确认。从目前来看，主要的制约是森林生态效益补偿资金的不足，以致森林生态功能不能得到充分的发挥。一般情况下，森林生态效益补偿资金主要来自国家财政的预算拨款，这种单一的补偿方式和资金来源渠道不能很好地解决森林碳汇的生态效益补偿问题，也很难达到生态效益补偿的目的。而森林碳汇项目是一种能够以市场化交易为表现形式的新型补偿机制，政府应该加强以森林碳汇为重点的森林生态服务市场的研究和构建，逐步通过市场化手段实现森林生态效益的价值补偿。
（四）林权制度应与森林碳汇相协调
依据我国现行森林法律林权制度的规定，森林资源所有权、使用权和林地承包权分为国家、集体、个人所有三种形式。根据清洁发展机制的要求，能够成为森林碳汇项目的森林应该具备以下特征：第一，林地产权必须明确清晰，包括明确的产权归属期限和详尽的产权登记程序、手续等；第二，必须以市场为手段，实现森林生态价值；第三，必须得到政府的承诺和法律政策的保障；第四，造林地必须是1990年以来的无林地，面积必须在2000公顷以上。[49]国家和个人所有的森林在产权问题上是明确的，国家和个人是林权的主体。至于集体所有的森林，名义上属于集体组织每个成员共有，但是执行者与所有者不符，执行者往往是村委会，这样极易产生行政干预，且面积方面也很难达到森林碳汇项目要求的2000公顷以上。针对以上问题，要提出具有针对性和可行性的政策措施。对于产权界定不明晰的问题，需要建立与碳汇林业相适应的产权制度；对于面积不达标的问题，则可以设置碳汇林业流转的相关机构，通过流转集中的方式达到目的；同时，要保持相关政策法规的稳定性与连续性，建立健全基层林业组织，加强林业社会化服务体系建设。
五、基于森林碳汇的生态效益补偿与集体林权制度
（一）基于森林碳汇的生态效益补偿
1.森林生态效益补偿与碳汇的关系
清洁发展机制下造林、再造林碳汇项目与生态林业建设目标是一致的。清洁发展机制是“京都三机制”中唯一有发展中国家参与的机制，清洁发展机制中的“造林、再造林”碳汇项目是第一承诺期内唯一合格的林业碳汇项目。《京都议定书》规定：造林、再造林必须是在50年以上的无林地或曾经为有林地，而后退化为无林地的土地上进行造林、再造林活动。我国的林业发展战略目标：到2010年，新增森林面积3668万公顷，森林覆盖率达20.3%；到2050年，新增森林面积应该达到4696万公顷，森林覆盖率应达到26%以上。我国拥有将近0.67亿公顷的荒山荒地，亟须大量的资金和先进的技术进行绿化造林。森林碳汇项目期满后的林地收益应该归项目经营者所有，这有利于调动经营者的积极性从而保持森林覆盖率和蓄积量，使我国生态林业得到健康发展。
充分利用森林碳汇项目，大力引进国外雄厚资金和先进造林技术，解决生态林业发展中遇到的瓶颈问题，使森林碳汇成为生态林业重要的融资渠道。林业的发展需要大量的资金支持，但是面对当前现代林业发展要求，仅靠政府财政拨付的林业建设资金还是远远不够的。在这种情况下，通过森林碳汇项目，吸引国际资金参与我国林业建设，对我国林业发展将是一个有益的补充，也将促进我国林业的可持续发展。
“碳汇解决了森林生态效益的核算问题，使其有形化、市场化、定量化、货币化。”[50]第七次全国森林清查结果表明：“全国森林面积19545.22万公顷，森林覆盖率20.36%，森林蓄积量133.63亿立方米，天然林面积11969.25万公顷，天然林蓄积114.02亿立方米，其中人工林保存面积6168.84万公顷，人工林蓄积19.61亿立方米，居世界首位。”[51]公益林补偿要素主要包括：林地使用费，基础建设的投资，林地经营管理中产生的投资，发生灾害的损失和非商业性经营的损失利益。[52]森林碳汇项目的实施、森林碳汇贸易的开展，标志着森林的生态功能效益能够在经济上得到人们的认同，森林生态服务是可以通过贸易获得回报的。这必将使森林生态服务进入一个新的时代。
2.我国森林生态效益补偿制度在应对森林碳汇补偿方面的局限
我国森林生态效益补偿制度，最早是在1998年修订的《森林法》中确定下来的。《森林法》第8条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”这使森林生态效益补偿在法律上得到了确认。《中华人民共和国森林法实施条例》第15条规定：“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。”“中央森林生态效益补偿基金制度”于2004年正式确立，并且在全国范围内全面实施。这一政策意义重大，它的实施是森林生态效益由无偿使用到有偿使用的历史性转变。它是我国林业有偿使用的开端，标志着我国森林生态效益补偿机制的框架已经基本建立了。国家财政部和林业局于2007年联合出台了新修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，进一步细化和完善了森林生态效益补偿制度。至此，我国确立起了以中央财政补偿为主体的森林生态效益补偿制度。但是，我国目前所确立的森林生态效益补偿制度在应对森林碳汇补偿方面还存在一定的局限和不足。
第一，补偿范围过于狭窄。目前，我国仅把重点公益林和林业生态工程区划入森林生态效益补偿范围，即补偿范围仅限于生态区位极重要或生态状况极脆弱的特种用途林和重点防护林。我国公益林的分布极为广泛，这些公益林都是潜在的“非京都规则”森林碳汇项目。如果森林生态效益补偿仅限于重点公益林，那么大部分属于“非京都规则”森林碳汇项目的公益林则得不到国家财政的补偿，但是这些区域的公益林同样也发挥着碳汇的功能。这对于不在补偿范围内的公益林林地经营者而言是不公平的，也就不能激励他们增加投入并进一步优化林地管理。由此可见，我国森林生态效益补偿范围过于狭窄，将在一定程度上限制“非京都规则”森林碳汇项目在国内的发展，以致进一步影响森林碳汇功能的发挥。
第二，补偿标准低，达不到补偿的目的，生态效益应有的价值得不到体现。与其他减排方式相比较而言，森林碳汇的间接减排是成本最低的减排方式之一，但就现在每亩补偿5元的标准还远达不到森林碳汇的成本。森林每增加1立方米蓄积量，就能吸收1.83吨二氧化碳，每吨二氧化碳在国际市场上能够卖到30美元左右。很显然，国家对公益林的补偿标准与国际市场上的碳汇交易价格之间存在相当大的差距。总而言之，补偿标准过低严重影响了公益林经营者的造林积极性。
第三，补偿资金来源渠道单一。“世界上但凡成功实施森林生态效益补偿的国家，森林生态效益的主要购买者均是该国政府，因为只有通过政府的协调才能实现森林生态效益的跨区域补偿。”[53]长期以来，我国的森林生态效益补偿资金也主要来源于中央财政，同时辅之以地方各级财政的补偿。从目前林业发展现状来看，维护生态公益林的生态效益的成本较高，单靠政府补偿的方式，显得过于单一和不足。从森林碳汇发展的长远角度来看，应当积极探索森林碳汇市场化机制，寻求利用市场手段更好地实现森林生态效益补偿的新途径，逐步形成以国家及地方财政补偿和森林碳汇市场化并存发展的新格局。
除我国森林生态效益补偿制度在应对森林碳汇补偿方面存在着上述局限外，碳汇本身在引入森林生态效益补偿的过程中也存在不足之处。例如，森林碳汇项目是一个新生事物，其交易成本难以估量；碳汇项目设计、审定、核证、检测、实施等程序复杂；碳汇项目的基准线、碳储量的计量核查缺乏统一法定的标准；森林碳汇市场不完善等。
综上所述，我国国内法上所确立的森林生态效益补偿制度，主要以国家财政为主要补偿资金来源，这种单一的补偿方式和资金渠道不能很好地解决森林碳汇生态补偿问题，也很难达到森林生态效益补偿的目的。基于此，构建多元化的森林生态效益补偿法律制度是我国森林碳汇活动良性发展的重要制度保障。
3.森林碳汇生态效益补偿制度的构建
由于我国目前不负有国际法上的强制减排义务，同时森林碳汇交易制度也没有确立，因此，基于森林碳汇减排的“京都规则”在国内法上还无法适用，但是采取多种措施增加森林碳汇以应对气候变化则是不可避免的。森林碳汇本身具有公共物品的外部性特征，如果缺乏相应的激励机制势必会影响森林碳汇功能的发挥。因此，我国亟须建立基于森林碳汇的生态效益补偿制度。我国《森林法》已明确确立了森林生态效益补偿制度，而森林碳汇这一新概念的提出，为森林生态效益补偿制度的完善和创新提出了新的课题。基于森林碳汇的生态补偿制度，应当明确并扩大补偿范围，提高补偿标准，构建由国家补偿、市场补偿、社会补偿有机结合的多元化森林碳汇生态效益补偿制度。
（1）政府补偿
我国森林碳汇的发展潜力是十分巨大的。我国拥有世界上第一个通过联合国清洁发展机制执行理事会批准的森林碳汇项目。第七次全国森林资源清查结果表明，我国森林植被总碳蓄积量达78.11亿吨。这些都表明我国“京都规则”和“非京都规则”森林碳汇的发展空间是十分巨大的。在现有制度下，由于碳汇产品稀缺性、公共物品外部性的特征，其价值的实现不仅要依靠市场化来保证，还需要辅之以政府的调节，这样才能弥补市场失灵对碳汇产品价值实现所带来的损失。
从世界上成功实施森林生态补偿的国家来看，森林生态效益的主要购买者往往是该国政府，即由政府提供补偿。因此，我国也宜借鉴这些国家的做法与制度，将国家补偿（或政府补偿）依然作为我国森林生态效益补偿的主要方式。在我国现有的法律框架下，森林碳汇的国家补偿（或政府补偿）应着力扩大森林生态效益补偿范围；提高森林生态效益补偿标准，并对不同区域、不同树种实现分类补偿；拓宽森林生态效益补偿资金来源渠道，建立健全森林碳汇政策激励机制。
（2）市场补偿
《框架公约》和《京都议定书》促成了国际碳市场的产生和发展。清洁发展机制下的森林碳汇项目，即“京都规则”森林碳汇项目实施的初衷也是希望通过市场化的方式为森林应对气候变化筹集资金，进而为生态公益林经营者提供补偿。我国目前还不承担国际法上的减排义务，因此对国内的企业也没有作出任何强制减排的要求。我国国内的碳市场处于潜在状态。我国已经采取多种措施进行减排，国内碳市场的形成已是大势所趋。森林碳汇的市场补偿主要通过碳汇交易制度来实现，碳汇交易必须依靠一整套的市场规则才能顺利进行。就国内法层面来说，我国必须尽快通过立法形式确定二氧化碳排放企业的强制减排配额，并将通过森林碳汇交易进行减排的方式以法律的形式确定下来。这样在国内森林碳汇市场就有了法定的碳汇购买者，基于森林碳汇交易的市场补偿就能够实现。
森林的生态服务功能可通过碳交易的形式来实现，由此表明森林生态效益可以通过市场的手段来加以补偿。为社会提供生态服务和生态公共产品的森林通过市场交易机制找到了政府以外的买家，能更好地实现森林生态效益的价值。从我国当前国情和森林生态效益补偿具体情况来看，仅靠政府财政拨付这一单一补偿方式难以满足我国森林碳汇的发展。“森林生态效益的市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点”。[54]笔者认为：我国应将碳汇林业概念引入森林生态效益补偿机制，发挥森林碳汇交易对林业的补偿作用。应该逐步建立和完善森林碳汇市场交易制度，在对森林生态服务价值进行科学计量和评估的基础上，制定实施严格的计量标准，按照“受益者付费、损害者赔偿”的原则，在完善政府财政转移支付制度的同时，应逐步完善碳汇交易市场，“发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。生态受益地区在享受生态效益的同时，应拿出资金，对生态保护区进行碳汇补偿”。[55]政府应加强以森林碳汇为重点的森林生态服务市场的研究和试点，逐步通过市场化手段实现森林生态效益的价值补偿。在森林生态效益补偿机制中引入市场机制，依托市场机制来规范市场行为，通过市场的参与来弥补国家补偿的成本高、效率低的缺点。
（3）社会补偿
社会补偿的资金主要来源于两方面：一是设立某种形式的社会基金；二是外国政府、国际组织、单位及个人的直接捐助。社会补偿方式并不是森林生态效益补偿的主要形式，“森林碳汇的社会补偿主要是指社会主体出于自愿减排或进行森林保护，通过直接向森林碳汇经营者进行捐助或通过基金募集对森林碳汇进行补偿”。[56]通过植树造林、保护森林活动进行温室气体减排，是最容易、成本最低的方法。中国政府近年来从改善生态环境的角度，不断加大造林绿化的投入。但是，仅仅依靠政府的投入是远远不够的。随着中国经济社会发展日益加快以及应对气候异常变化的需要，对高质量的生态环境的需求日趋迫切。因此，迫切需要政府提供指导，并为企业构建一个投资造林获取二氧化碳排放权、储存碳信用的平台。这样既能增加森林植被、巩固国家生态安全，同时又能以较低的成本来帮助企业减排实现双赢。这个平台也能够成为企业自愿减排、体现企业社会责任的窗口。[57]于是，参照国际碳基金的运作模式和国际自愿市场的实践经验，经国务院批准，2010年7 月19日“中国绿色碳汇基金会”在民政部注册成立，业务主管单位是国家林业局。该基金会是中国第一家以增汇减排、应对气候变化为目的的全国性公募基金会。它的前身是中国绿色碳基金，分别由国家林业局、中国绿化基金会和中国石油天然气集团公司等于2007年共同发起建立。
中国绿色碳汇基金会可以给企业和个人搭建一座达到增汇减排目的的桥梁，既帮助减排困难的企业减排，也给个人和公众提供一个更有使命感的机会。这一平台使个人能够通过绿色碳汇基金贡献自己的一份力量，从而就多了一片树林来吸收人们日常生活所排放的二氧化碳，消除“碳足迹”，达到“碳中和”的状态。森林的扩大会使它所能够固定的二氧化碳量进一步增加，而这些增加的被森林固定的二氧化碳就是企业和个人出资造林的回报。中国绿色碳汇基金会应当将企业和个人捐资所造的树木通过法律规定的计量方法来计算碳汇，并且进行公开透明的公布。如果要促使更多的企业、社会团体、个人参与到绿色碳汇基金，共同捐资造林，改善人居环境，减缓全球气候变暖的进程，我国政府就必须出台相应的激励措施，并将此类措施以法律的形式确定下来。“森林碳汇的社会补偿是每个社会主体在全球变暖的情况下对森林碳汇进行补偿的最好方式，是树立良好社会形象，展现社会责任的最好途径。”[58]
森林碳汇对于大多数国人来说还是一个比较陌生的词汇，但是它在应对气候变化中无疑起到了重要的作用。森林碳汇在发展过程中遇到了诸多困难，森林生态效益补偿问题是森林碳汇发展中不可回避的现实课题。在我国，过于依赖政府补偿或者过于依赖市场，对于刚刚起步的森林碳汇都不是最好的选择，反而是由国家补偿、市场补偿和社会补偿有机结合的多元化森林碳汇生态效益补偿机制才能更好地发挥作用。
（二）基于森林碳汇的集体林权
1.集体林权
“林权”概念在我国现行相关立法和学术研究中已被明确使用，但是对林权含义的界定在学术界还是众说纷纭，引起诸多专家学者的热烈讨论。“有学者认为，林权又称森林所有权，是指森林、林木、林地的所有权和使用权；也有的学者认为，林权是指森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权，这一概念的界定与前一概念相比较，林权客体的范围扩大了；还有的学者提出，林权是指国家、集体、自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益以及处分的权利。”[59]上述三类观点都将林权视为民法上的一项财产权，体现了我国学者对林权含义界定的主流观点。但是，由于林业领域中相关规定过于笼统与模糊，与法律的确定性相去甚远，林权性质及含义的确定还需进一步的研究探讨。
我国现行的森林法律法规并没有对“林权”这一概念的内涵和性质作出明确的界定，只是在一些法律中涉及“林权证”，但这也仅仅是提及而已，如《农村土地承包法》第23条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《物权法》第127条也有类似的规定。与此相反，“林权”一词在行政法规、规章及其他规范性文件中则频频地使用。林业部于2000年颁布的《林木和林地权属登记管理办法》中，将“林权”视为森林、林地、林木的所有权或使用权的总称。我国现行《森林法》第3条第3款规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯。”《森林法实施条例》第3条规定：“国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，依法登记的森林、林木和林地权属式样由国务院林业主管部门规定。”《林木和林地权属登记管理办法》第1条规定：“为了规范森林、林木和林地的所有权或者使用权登记工作，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定，制定本办法。”由此可见，我国立法者所理解的林权包含两个方面内容：森林、林木、林地的所有权和森林、林地的使用权。[60]同时，林权证作为确定林权归属的法律凭证，在进行相关林权主体记载时，是森林、林地、林木的所有权人或使用权人进行记载，这也进一步显示了林权的客体，即林权所指向的对象是森林、林地和林木。在长期的行业管理实践中，我国行政部门一直以来都将“林权”视为森林、林地、林木的所有权和使用权的总称。综上，林权作为法律概念，是指权利主体依法享有的对森林、林木和林地的所有权或使用权。
2.我国集体林权制度的改革
我国于2003年颁布实施了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》），该《决定》是在邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神的指导下产生和实施的。该决定指出：“全面落实科学发展观，坚持农村基本经营制度，确立农民的经营主体地位，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，规范森林资源流转行为，创新林业发展机制，充分调动广大农民和社会各界参加林业建设的积极性，进一步解放和发展生产力，促进传统林业向现代林业的转变。”“这次的集体林权制度改革涉及林地的深层体制问题，但是由于相关的法律制度建设与之不配套，林农的处置权仍处于虚无状态。”[61]2008年，中央政府出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》[62]，要求用大约5年左右时间，基本做到明晰产权、承包到户的改革任务，对我国集体林权制度改革作出了更为具体的要求。它要求要进一步通过深化改革，不断探索新途径，逐步建立健全集体林业良性发展机制。除此之外，这个改革意见还就林地处置权提出特别的要求，即：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或者作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”这项政策是对2003年的《决定》很好的补充和发展，使其得到了进一步的完善。
努力发展森林碳汇，不应该仅仅是我国对国际社会的一个承诺，我们更应该把它作为发展经济、调整经济结构的一个契机。加快碳汇林业的发展，必将不断提高林业的社会地位，为林业的发展营造更好的外部环境和更好有利的条件。
我国集体林权法律制度今后的改革方向，需要以国际碳汇这个新概念为总的指导思想，将我国的林业由木材林业向碳汇林业转变，由只注重森林的经济效益向森林的生态效益方向转变。
3.从森林碳汇角度构建我国集体林权法律制度
目前我国的林权制度存在着产权不清晰、经营权不灵活、处置权不明晰、流转不顺畅、收益权得不到保障等问题，从而影响了集体、企业、个体农户参与森林碳汇项目的积极性。就我国目前林权制度而言，亟须从森林碳汇角度，构建一整套有效的并切实可行的集体林权法律制度。
从表象上来看，集体林权和碳汇之间没有关联，碳汇属于纯公共物品范畴，具有纯公共物品的两个基本特征：非排他性和非竞争性。“碳汇林业的非排他性是指无论是由谁经营的林地，该片林地汇集的二氧化碳，是任何人都可以利用的，汇集所带来的生态效益是共享的，这即是碳汇林业的非排他性。”[63]碳汇林业的非竞争性，“是指对于一片林地所汇集的二氧化碳，个体使用或消耗它并不会影响其他个体利用或使用该片林地固定的二氧化碳，任何个体利用或使用，是不会给其他人造成任何不利影响的，这即是碳汇林业的非竞争性。”[64]
但是，依据《京都议定书》，碳汇林业既是公共物品又是一种私人物品。此处的碳汇林业，是在《京都议定书》清洁发展机制下的特殊名词。清洁发展机制使碳成为一种商品。林地一旦被纳入清洁发展机制项目范围，那么在一定的时期内所固定的二氧化碳即属于林地的所有者，要获得该片林地所固定的碳就必须付出相应的代价。[65]由此可见，集体林权与碳汇林业之间存在着密切的联系，林权制度也可以从碳汇林业角度入手。
（1）建立与碳汇林业相协调的产权制度
产权明晰是市场交易的前提，因此有必要对碳汇相关的权属问题进行明晰的界定。我国农村集体林地产权不清晰，林农没有实际意义上的林地所有权。在实施森林碳汇项目过程中，无疑会增加碳汇贸易的交易成本，挫伤林农的造林积极性。因此，遵循林地产权的明晰化、制度法律化和市场化是进行碳汇项目下林地产权制度建设应有的思路。同时，我国林地产权制度建设也应充分借鉴森林碳汇项目的相关制度和规则，探索出一套更加适合我国国情、林情的林地产权法律制度。森林碳汇项目下林权制度的建设，一方面必须在我国林权制度深入改革的大背景下逐步建立；另一方面森林碳汇项目林权制度建设还应结合项目自身特点，积极构建与碳汇林业相协调的林业产权制度。[66]
（2）延长林地承包经营权期限
保持林地政策及法律的稳定性、连续性，为当地民众参与碳汇项目及进行林业经营创造一个良好的制度环境，有利于促进当地林业的可持续经营与发展，并使林业碳汇项目能得到更好的实施。目前，我国林地的承包期一般为70年，承包期满，可以依照国家相关规定继续承包。林地使用权、承包经营权期限的适当延长，使得林农及碳汇交易双方都能在法律制度上获得更有力的保障。国际上合作开展了许多森林碳汇项目，由于各国都有各自不同的所有制结构，因此碳汇项目的双方都非常关心林地的产权归属问题。进一步稳定林地的承包经营权，适当延长林地的承包经营期限，对碳汇项目双方都具有相当重要的意义。碳汇项目的造林地需要较长时间的建设才能获取收益，而且需要持续不断地投入资金。如果频繁变动林地使用权的权利主体的话，会使碳汇交易双方心理上产生极大的不安全感，这样就势必会给碳汇林业项目的开展带来不利影响。如果法律上能够明确规定较长的林地承包经营权期限，将使林农和碳汇项目经营者获得更大范围的法律保障。
（3）设立碳汇林业流转的相关机构
“碳汇林业的开展需要一定规模的林地、相关的贸易中介机构和林地资产以及价格的评估机构。”[67]目前，我国尚未建立起相关的配套制度。其中，建立碳汇贸易中介机构的需求最为紧迫。通过建立上述相关机构，可以为碳汇项目前期工作的开展，例如碳汇的测量、可行性分析等方面提供制度性的支撑，为碳汇贸易的开展和碳汇项目的发展提供有力的制度保障。同时还应加强与碳汇项目相关的林地产权人才工程建设。[68]
（4）建立健全基层林业组织，加强林业社会化服务体系建设
建立林业基层组织，如建立基层林业工作站等，可发挥其在林权制度改革中的组织服务、宣传指导作用，做好林业社会化服务工作，向农户提供林业生产技术、市场信息等服务，并开展林权抵押贷款、拓宽农户筹集造林资金的渠道，为农户参与造林绿化活动和增加造林投入创造有利条件。
【注释】
[1]中国经济网：国家林业局发布《应对气候变化林业行动计划》，http：／／www.ce.cn／cysc／jtys／csjt／200911／09／t20091109＿19865163.shtml，2010年7月25日访问。
[2]网易新闻：《中国森林生态价值有多大》，http：／／news.163.com／10／0525／02／67GCMF6S00014AED.html，2010年7月25日访问。此表为笔者根据该文所提供的数据信息编制。
[3]龚维、姚源：《对发展我国林业碳汇的思考》，载《防护林科技》2008年第6期，第45页。
[4]李怒云、龚亚珍、章升东：《林业碳汇项目的三重功能分析》，载《世界林业研究》2006年第3期，第2页。
[5]袁原：《科学家、公众与商界共探全球变暖暖多少？》，http：／／www.cq.xinhuanet. com／news／2007-01／30／content＿9176603.htm，2012年9月11日访问。
[6]根据IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）2007年公布的数据，在六种主要的温室气体中，二氧化碳占总排放量的76%，故此人们常用“碳排放”来表述温室气体排放；用“碳减排”表述减少温室气体排放。
[7]张健华：《碳减排的经济影响分析》，载《中国金融》2009年第24期，第38页。
[8]碳捕捉，就是捕捉释放到大气中的二氧化碳，压缩之后，压回到枯竭的油田和天然气矿井或者其他安全的地下场所，其价值在于能够减少燃烧化石燃料产生的有害气体——温室气体。
[9]董培田等：《发展碳汇林业，应对气候变暖》，载《防护林科技》2010年第1期，第74页。
[10]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第2页。
[11]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第3页。
[12]宋维民、章升东、李怒云：《中国林业碳汇管理现状与展望》，载《绿色中国》2005年第6期，第23页。
[13]同上。
[14]龚维、姚源：《对发展我国林业碳汇的思考》，载《防护林科技》2008年第6期，第45页。
[15]百度百科，http：／／baike.baidu.com／view／368378.htm，2010年7月20日访问。
[16]《森林碳汇与林业碳汇有什么关系和区别特点》，http：／／www.tanpaifang.com／tanhui／2013／0323／18166.html，2014年2月10日访问。
[17]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第38页。
[18]参见保罗·萨缪尔森等著：《微观经济学》，华夏出版社1999年版，第273页。
[19]王耀华：《森林碳汇市场建构和运行机制研究》，东北林业大学2009年硕士学位论文，第11页。
[20]何英、张小泉、刘云仙：《中国森林碳汇交易市场现状与潜力》，载《林业科学》2007年第7期，第107页。
[21]林德荣、李志勇、支玲：《森林碳汇市场的演进及展望》，载《世界林业研究》2005年第1期，第3页。
[22]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第171页。
[23]龚维、姚源：《对发展我国林业碳汇的思考》，载《防护林科技》2008年第6期，第46页。
[24]王耀华：《森林碳汇市场构建和运行机制研究》，东北林业大学2009年硕士学位论文，第20页。
[25]陈珂等：《中国森林碳汇的障碍及前景分析》，载宋维明主编：《低碳经济与林业发展论》，中国林业出版社2010年版，第172页。
[26]相震、吴向培：《森林碳汇减排项目现状及前景分析》，载《环境污染与防治》2009年第2期，第95页。
[27]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第107页。
[28]魏殿生主编：《造林绿化与气候变化：碳汇问题研究》，中国林业出版社2003年版，第75页。
[29]王雪红：《林业碳汇项目及其在中国发展潜力浅析》，载《世界林业研究》2009年第4期，第10页。
[30]王雪红：《林业碳汇项目及其在中国发展潜力浅析》，载《世界林业研究》2003年第4期，第11页。
[31]雷瑶：《浅析我国林业的发展中基于CDM的森林碳汇》，载宋维明主编：《低碳经济与林业发展论》，中国林业出版社2010年版，第192页。
[32]杨解君、胡卓然：《“低碳”应走向法治——基于“碳减排”的立法梳理》，载《现代经济探讨》2011年第1期，第46页。
[33]常纪文著：《环境法律责任原理研究》，湖南人民出版社2001年版，第64—65页。
[34]李可：《中国森林立法史与〈森林法〉之修改》，载《浙江林学院学报》2005年第1期，第114页。
[35]李花蕾：《浅析我国〈森林法〉的修改》，载《2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集》，2009年。
[36]李可：《中国森林立法史与〈森林法〉之修改》，载《浙江林学院学报》2005年第1期，第115页。
[37]颜士鹏：《论应对气候变化的适应性森林立法》，载《法学杂志》2010年第6期，第18页。
[38]王树义：《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的研究报告》，载2006年“中外《森林法》比较研究”研讨会论文集。
[39]吴兴南、孙月红著：《自然资源法学》，中国环境科学出版社2004年版，第65页。
[40]李爱年著：《环境法的伦理审视》，科学出版社2006年版，第66页。
[41]颜士鹏：《论应对气候变化的适应性森林立法》，载《法学杂志》2010年第6期，第18页。
[42]张峥嵘：《中国森林法基本制度研究》，东北林业大学2004年硕士学位论文，第5页。
[43]周训芳：《林业的历史性转变与〈森林法〉的修改》，载《现代法学》2004年第5期，第72页。
[44]徐敏华：《现行林业法律制度存在问题及对策探讨》，载《河北林业科技》2009年第5期，第50页。
[45]张峥嵘：《中国森林法基本制度研究》，东北林业大学2004年硕士学位论文，第44页。
[46]刘翰聪：《浅议森林碳汇性质及其森林法律制度的协调》，载《全国环境资源法学研讨会论文集》，2010年。
[47]孟庆峰：《森林采伐限额制度面临的问题》，载《黑龙江生态工程职业学院学报》2009年第2期，第85页。
[48]刘翰聪：《浅议森林碳汇性质及其森林法律制度的协调》，载《全国环境资源法学研讨会论文集》，2010年。
[49]金巍：《我国集体林林地产权制度建设的研究——兼论森林碳汇项目下林地产权制度建设》，西南林学院2007年硕士学位论文，第47页。
[50]曾晴：《森林生态补偿在林业碳汇方向探索》，载《生态系统服务评价与补偿国际研讨会论文集》，2008年。
[51]参见全国第七次森林资源清查结果，http：／／www.forestry.gov.cn／portal／main／s／65／content-326341.html，2010年8月1日访问。
[52]曾晴：《森林生态补偿在林业碳汇方向探索》，载《生态系统服务评价与补偿国际研讨会论文集》，2008年。
[53]谷振宾、王立群：《我国森林生态效益补偿制度研究》，载《西北林学院学报》2007年第2期，第162页。
[54]颜士鹏：《基于森林碳汇的生态补偿法律机制之构建》，载《鄱阳湖学刊》2010年第4期，第61页。
[55]周洪、张晓静：《森林生态效益补偿的市场化机制初探》，载《中国林业》2003年第8期，第32页。
[56]颜士鹏：《基于森林碳汇的生态补偿法律机制之构建》，载《鄱阳湖学刊》2010年第4期，第61页。
[57]李怒云、杨炎朝、何宇：《气候变化与碳汇林业概述》，载《开发研究》2009年第3期，第97页。
[58]颜士鹏：《基于森林碳汇的生态补偿法律机制之构建》，载《鄱阳湖学刊》2010年第4期，第61页。
[59]刘宏明：《我国林权有关法律问题探究》，载《生态文化》2004年第2期，第20页。
[60]李良熊：《论我国林权的定位》，载《法官与学者论坛——物权法实施疑难问题研讨会论文集》，人民法院出版社2008年版。
[61]许姣：《集体林权法律制度的完善》，湖南大学2009年硕士学位论文，第22页。
[62]百度百科：http：／／baike.baidu.com／view／2569986.htm，2012年10月8日访问。
[63]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第24页。
[64]同上书，第25页。
[65]张玲：《我国林业碳汇政策试点工作研究》，北京林业大学2010年硕士学位论文，第36页。
[66]许姣：《集体林权法律制度的完善》，湖南大学2009年硕士学位论文，第34页。
[67]李怒云编著：《中国林业碳汇》，中国林业出版社2007年版，第16页。
[68]金巍：《我国集体林林地产权制度建设的研究——兼论森林碳汇项目下林地产权制度建设》，西南林学院2007年硕士学位论文，第4页。
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