水电开发中环境影响评价制度的成效与不足

第三节　水电开发中环境影响评价制度的成效与不足

一、实施中的积极成效

纵观我国水电开发的实践情况，环境影响评价取得了一些积极的成效，特别是在大渡河流域水电的开发过程中环境影响评价对项目的开发起到了较好的效果，这些经验可以为其他流域水电开发中环境影响评价提供思路和措施。

（一）开展了规划环评

开展规划环评可以从源头上预防环境污染，促进水电开发与环境、社会、经济等因素的协调发展。在水电开发中，开展流域规划环境影响评价可以合理调整水库和梯级位置的布局，注意与生态环境保护的协调，还可以尽量避免或减少对重要城镇、名胜古迹和土地资源等重要的自然和人文环境造成不必要的损害。流域规划环评中，以流域开发的前瞻性、早期介入、整体性、开发与保护并重、可操作性、公众参与、突出重点等为主要的原则，以预防为主、污染减量化和最小化以及修复补救等为基本环境保护措施的手段。流域规划环评工作，可以为水电开发的总体环境保护提供重要技术支持，在源头上起到预防污染环境的效果。例如，在流域规划环评的指导下，大渡河流域调整规划使规划装机由1772万KW增加到了2340万KW，并且减少需要移民人数8万余人，这不仅更好地满足了国家西部大开发战略和可持续发展战略的要求，而且也更好地满足了国家对水电开发的环境要求。^[12]通过规划环评还可以使淹没土地面积和需要搬迁的人数得到减少，避免对流域有关重要城镇、工业区、文物古迹以及道路交通的损害与淹没，还有利于水电站的选址和正常蓄水位的选择，最大限度地减小对开发区域的环境污染，从而尽量减少各梯级水电站的规划布局对周边社会、生态、环境的不利影响。在规划环境影响评价中真实体现了“在保护中开发”以及“预防为主”的环境保护理念和原则。

（二）环评先期介入勘测设计

以前，在项目的开发过程中，往往是先破坏后治理。然而，大渡河流域水电开发项目则改变了以往的这种模式。在大渡河流域水电开发中，环境保护工作从勘测设计时就得到了足够的重视，把环境敏感因子作为勘测设计的重要制约因素，不断优化坝型、坝线、正常蓄水位、施工布置等设计工作，在设计阶段通过不断优化设计，尽可能减小对环境保护对象的影响。例如，在双江口、猴子岩工程的前期对坝高和坝型选择的论证进行了很多的探索，最终得出了有益的方案。^[13]把环境保护和水资源开发利用有机结合起来，环境影响评价工作先期介入到各阶段的勘测设计工作中去，可以改变以往先破坏后治理的传统模式。在水电开发的前期勘测中加入环评的工作，可能会增加建设工程的资金投入，但是从中获得的回报则更大。环评工作是一个持续、环环相扣的工作，前期工作做得好，后期工作必然可以顺利地进行，也会使项目减少成本或浪费。因为，如果工程开工以后却因环评工作实施不好而被叫停，甚至受到罚款处罚，这才是真正的浪费投资，工程停工的代价要比罚款更加的巨大。在前期做好环评工作是为以后的项目顺利施工做好铺垫。环评先期介入勘测设计，可以获得显著的生态效益和社会效益。环评和勘测设计的协调开展，加强了环评在项目设计中的制约力度，可以进一步完善水电工程的设计方案。

（三）开展了环境影响后评价

在《环境影响评价法》实施以后，水电开发项目都相继进行了环境影响的后评价工作。水电建设项目投入生产或者使用后，对造成严重环境污染或者生态破坏的要查清原因、明确责任，及时采取整改措施。通过实施这一规定，水电建设项目环境影响评价从环境影响评价有关文件编制、审批、后评价到环境影响的跟踪检查，形成了一个更加完整的监管程序，从而有利于强化环境影响评价的监督管理，改进环境影响评价的水平，提高环境影响评价的实施力度和在预防建设项目环境污染与生态破坏方面的实际效果。后评价作出以后，还要制定环境影响评价文件并报原审批部门备案，这样审批部门就可以持续关注项目对环境造成的影响，也可以促进建设单位进行环境影响后评价的主动性。

二、实施中存在的不足

尽管环评工作在一些水电开发项目中，如大渡河流域的水电开发项目^[14]中取得了一些好的效果，但是在大多数水电开发项目中由于受到认识水平、经济状况以及环境条件的限制，环评工作的实施效果并不理想，还有诸多需要改进和完善之处。在实施中存在的一些不足主要表现为以下方面。

（一）评价时机晚

关于环境影响评价的时机，即何时开始水电项目的环境影响评价工作，暂时还没有统一的标准可以依据。依照《建设项目环境管理条例》第9条的规定，我国的环境影响评价一般是在项目立项以后的可行性研究阶段进行，即在开发行为已基本被建设决策部门认可后才开始。此时，水电开发项目的选址、布局、规模等已基本得到了确定，在这一阶段才开始环境影响评价就已经迟了。此时环评的作用也就只能提出合理的治理方案，只能依循“先污染后治理”的老路。另外，在水电开发的实践中，真正由于环评未通过而被否决的例子其实并不多。^[15]这就造成了环境影响评价在很多的水电项目中已沦为形式，发挥不了应有的作用。

水电开发项目的资金大多数是在可行性研究报告以后才能到位，这使建设单位在项目不确定时往往没有积极性进行环评；而项目确定后又要赶工程的进度，这无疑给环评工作带来了困难。环评受托单位为了迎合建设单位的意图和要求，对企业现状缺乏认真的调查研究和论证，对水电开发项目的环境分析往往不够准确、全面；治理措施也过于笼统、缺乏针对性，这样就会造成环评预测结果与项目建成后的实际情况不太符合，难以在规划、设计和建设中发挥环境影响评价对项目开发应有的指导作用。

在审批环节，水电项目的可行性研究报告和环境影响报告书理应分别由不同的行政机关进行审批，且只有环境影响报告书审批通过后才能审批可行性研究报告。但实践中，由于项目的可行性研究报告和环境影响报告的编制单位不沟通，使得环境影响报告书的编制往往滞后于可行性研究报告，这种情况客观上也导致了建设单位不顾环评审批而先行报批的情况。可见，环境评价时机的不当，影响环境影响评价制度在水电开发中的有效实施。

（二）执法不严与违法抵制

环境法在实施存在的问题是：一方面是执法者不严格执法；另一方面是当事人的违法或抵制。一些地方环境保护部门，对那些不符合产业发展方向、选址明显不合理的水电项目也审批通过，对建设项目环评审批不严格把关，存在建设项目漏管、漏批的严重现象。同时，水电建设单位的环评法制观念淡薄，有法不依，一些大中型项目在未报审批环境影响报告书情况下，擅自开工建设，严重违反了环评法。一些省市的调查表明，县以下企业和乡镇企业的环评法执行率只有30%～40%。^[16]

这种状况与现行法律规定的责任机制不无关系。在违反环境影响评价的法律责任方面，现行环评法规定的行政处罚种类单一，主要形式为行政罚款，且罚款数额过低，一般罚款额在20万元以下，以致缺乏应有的威慑力。我国《环境影响评价法》第31、32、33、34、35条分别规定环境影响评价相关行政主管部门的上级机关或监察机关有权对建设单位、审批部门、服务机构违反法律规定的行为进行罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行行政处分。这些处罚力度较轻；对违法者的威慑力不够，违法者宁愿违法缴纳少量的罚款来获得更高的经济利益。很多水电建设项目少则是上亿工程多则是上百亿的工程，如此轻的罚款数额对建设单位可以说是九牛一毛，这种软弱的执法手段对建设单位根本起不到震慑作用。对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件或者没有进行环境影响评价的，法律规定令其限期补办环评手续，逾期不补办的才进行罚款，这给建设单位不严格按《环境影响评价法》的规定履行义务开了一道口子，无异于纵容建设单位规避环境影响评价。而对于建设单位已经做了环境影响评价文件，只是未经批准或者未经原审批部门重新审核同意的，却规定责令停止建设并处以罚款。这种规定明显不当，容易鼓励当事人实施更严重违法行为，这种“罚责不一致”的情形，导致令行禁止难。

（三）公众参与不足

《环境影响评价法》第5条和第11条对环境影响评价中的公众参与作了相关规定，《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》）更明确了公众参与的权利和具体程序。该《办法》的颁布虽然使环境影响评价公众参与制度化，公众参与权得到初步的明确和完善，但遗憾的是，该《办法》属于部门规章，效力有限，难以担当将公民参与权具体化的重任。^[17]在我国水电开发项目中，公众的环境影响评价参与还存在诸多不足。

1.公众参与需要的信息不足

获取环境信息的环境知情权，是公众获得参与环境影响评价的前提。《环境影响评价公众参与暂行办法》第8条和第9条规定了建设单位和环评单位的信息公布义务，但要求公开的信息并不全面，没有详细、明晰地规定信息公开的范围。在实践中，很多建设项目对于法律要求公布的信息又会再缩水，不能全部予以公布。^[18]由于缺少对项目情况的全面了解，群众意见的准确性和可参考性就不那么有力，又由于公众知情权难以得到落实，监督权也就无从谈起，一旦导致环境纠纷，矛盾将难以解决。可以说，环境信息获得量的多少，决定了公众参与程度的高低。只有掌握了充分的环境信息，公众才可能决定是否参与某项环境影响评价活动。

2.参与方式相对单一

《环境影响评价法》对公众参与作了原则性的规定，《环境影响评价公众参与暂行办法》也只规定了调查问卷、论证会、座谈会和听证会等公众参与的几种途径和形式，参与形式的单一必然会影响到公众参与的规模和质量。^[19]在实践中，更让人担忧的是现阶段公众参与的基本形式只有调查问卷这一最简单的形式。由于法律没有对此作硬性的规定，调查的内容十分简单，不能全面反映水电开发项目对周边乃至整个流域的环境影响。水电开发涉及的区域较广，要考虑到水电项目上下游的环境因素，在有限的时间内，调查的范围往往比较小，不能保证真正受影响和可能将受影响的公众被调查到，因而调查的结果就可能无法反映出真实的情况，依此作出的环评报告将缺乏科学性。

3.公众参与缺乏司法保障与法律责任追究

《环境影响评价法》第29条、第30条以及第32条规定：对规划编制机关、规划审批机关、建设项目审批机关违反环境影响评价的法律责任，主要是由监察机关或上级行政主管部门对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。这种内部监督机制，实质上有放纵政府不严格实施环境影响评价工作的嫌疑，行政行为的违法必然成为水电开发中的环境影响评价有效实施的障碍。就规划的环境影响评价而言，当公众认为审批机关违反法律规定批准的规划可能会对环境造成不利影响并侵犯自身的环境权益时，却无权向人民法院提起行政诉讼，要求撤销已公布的规划。我国相关法律法规均未规定公众对规划环评报告之审批行为的诉讼权利。^[20]司法监督由于具有独立性、公正性、权威性的特点，对于促使行政机关依法行政、维护法律的权威和尊严不可或缺。在我国的水电开发项目中，由于缺乏司法审查机制，环境实践中公众参与权得不到保障，最终使环评中的公众参与流于形式。

（四）审批标准不明确

《环境影响评价法》第13、22、23、24、25条分别对规划环境影响评价文件以及建设项目的环境影响评价文件的审批程序作出了相关的规定，却没有提及审批的标准。既没有形式标准作为依据，也无实质标准可供依循。由于没有规定或规定得不明确，就出现了审批的自由裁量问题。审批部门作为行政机关应该依法行政，没有法律的明确规定必然会导致恣意执法。如果出现不同的审批结论，就不能为项目的开发建设起到指导和预防的作用。再者，如果建设单位不服不予审批的环评审批决定，对其提起行政复议或行政诉讼，但由于缺乏具体的标准，也会存在司法自由裁量的情形，这又都会给环评工作带来不确定性。

（五）评审存在漏洞

评审工作，是环境影响评价的关键一环。评审工作一般是由环保审批部门组织，聘请专家和有关行政部门对环境影响评价文件进行审查。由于水电开发的环境影响评价工作具有较高的技术要求，在审批的过程中评审专家就显得至关重要，在很大程度上决策者都是依赖评审专家的意见作出评审结果的。但现实的评审存在一系列问题：首先，评审的时间太短。水电开发是一项长期、大中型工程，对环境影响的潜伏期较长，评审时间过短，专家则不易熟悉项目的情况，最后的评价结果也会不够全面，从而影响环境影响评价的实施效果。其次，评审的独立性欠缺。《环境影响评价法》没有规定独立的评审制度。评审专家不能完全独立作出评审意见，往往受到行政主管部门、建设单位的左右，不能作出真实的评审意见。再次，对评审专家缺乏监督和问责机制。由于评审专家名单、评审过程及评审报告均不公开，使专家处于无监管的状态。加上没有相应的问责机制，即使他们作出了不负责任的评审意见也没有途径去追究他们的责任。这些因素导致评审质量降低，不利于水电项目的可持续发展。